政府部门间涉税信息共享的困境及破解思路*——以《税收征管法》修订为背景

◆郭志东

政府部门间涉税信息共享的困境及破解思路*
——以《税收征管法》修订为背景

◆郭志东

内容提要：中国政府部门间涉税信息共享的实践，形成了对当前税收科层治理模式的挑战与突破，体现了不同层级的决策者为解决税收征管实践问题的探索与思考。通过分析政府部门间涉税信息共享中存在的问题，并梳理各级制度设计者在制度构建过程中形成的典型实例，作者认为政府部门间涉税信息共享困境的产生，源于税收科层治理模式的内在缺陷及其应对社会经济发展的无力，而问题的妥善解决，依赖于税收治理模式的转换，即切实推动税收综合治理模式的落实，并充分发挥地方政府的组织、领导作用。修订中的《税收征管法》应对此给予重视。

涉税信息共享；税收科层治理；综合治税；税收征管法

一、引言

随着现代社会经济发展，科层组织内部的专业划分与业务切割日益深化，但同时也产生了“碎片化”趋向。以此为基础形成的税收科层治理模式，在应对税收征管实践中日显无力，政府部门间涉税信息共享所面临的种种困境即由此而生。政府部门间涉税信息共享嵌入在税收治理格局当中，不论政府部门间以何种形式进行信息共享，其实质都是破除信息垄断，都是对政府相关部门权力的侵蚀，因为在信息社会，控制信息便意味着控制权力。故而，问题的解决在根本上依赖于税收治理模式的转变。长期以来，政府部门间涉税信息共享都是一项棘手的难题，2014启动的《中华人民共和国税收征收管理法》（以下简称《税收征管法》）全面修订工作，再一次将涉税信息共享问题推到了风口浪尖，理论与实践困境为我们提出了新的研究课题。

通过梳理中央主管部门、各地方政府构建涉税信息共享制度的实践案例，本文尝试回答的问题是：（1）经过十几年的探索与发展，中国政府部门间涉税信息共享实践如何展开，这种实践又遵循着何种规则？（2）政府部门间涉税信息共享实践的逐步展开及相关规则的渐次完善，揭示出中国税收治理理念与治理模式的何种变化？笔者试图证明：政府部门间涉税信息共享困境的产生，源于税收科层治理模式的内在缺陷及其应对社会经济发展的无力，而问题的妥善解决，依赖于税收治理模式的转换，即切实推动税收综合治理模式的落实，并充分发挥地方政府的组织、领导作用。修订中的《税收征管法》应对此给予重视。

二、困境：制度缺失与税收治理模式僵化

政府部门间涉税信息共享困境源于税收科层治理模式的内在缺陷。所谓税收科层治理是指以科层组织作为单一或主导性治理主体，并固执于组织内部的专业分工、业务切割和责任分担的治理模式。现代社会所展现出的图景是：社会经济的分化与整合并存、全球化深入发展、信息技术日新月异、政府角色与职能转换持续推进，这一切都使得科层治理模式无法招架。因此，当税收科层治理模式在应对税收征管工作的现实需要时，个中缺陷集中爆发，政府部门间涉税信息共享所面临的困境就是其典型表现。

建立政府部门间涉税信息共享制度，以全面掌握纳税人的涉税信息，是使纳税人公平地承担税负、提高纳税人税法遵从度的一项前提性条件，也是推进直接税改革，乃至整体税制完善的关键。在税收征管过程中，税务机关必须对第三方信息的采集加以重视，以便进行信息的交叉稽核，提高对涉税信息的管理质量。①施正文：《信息提供制度有利征管改革》，《中国税务报》，2013年7月17日。其中，如何构建税务部门与政府其他部门的涉税信息共享制度，最具挑战性。

（一）法律缺位

无法可依或法律规范过于概括，将形成巨大的法外空间。在全国立法层面上，政府部门间涉税信息共享正处于这样一种法外空间。从法律实施的角度来看，提高涉税信息共享制度的立法层级，是其得以有效实施的必要环节——在没有同级法律规定的前提下，政府其他部门没有理由向税务机关报送涉税信息。而法律层级问题也揭示出信息共享制度设计的基础：政府部门间涉税信息共享制度必须由“法律”确定。

目前，有关税收征管的法律中缺乏系统、完善且有效的获取第三方信息的规定，造成了无法可依的局面。2001年的《税收征管法》语焉不详，且不具有任何可操作性。该法规定，在税务检查环节，税务机关有权采集信息，且有权对银行等金融机构行使调查权（依法查询），②《中华人民共和国税收征收管理法》第54（6）条。但其适用范围过窄，无法满足税务机关对于涉税信息的要求。在过分笼统的原则性规定下，问题无法得到有效解决。在实践层面，税务部门与政府其他部门之间登记方式差异较大，信息传递不及时，信息转化难度大、利用率低。上述难题都需要通过立法予以协调。

（二）信息共享与领导意志

在中国税收征管实践中，绝非没有涉税信息共享，相反，政府部门之间以多种形式广泛开展了各种信息的共享工作。但在此背景下，其突出特点是主观性极强，部门领导的态度直接决定了共享工作能否进行以及工作质量。由于缺乏制度保障，第三方可以凭借各类理由，拒绝提供涉税信息。归责机制的不清晰，也使得“第三方”顾虑重重。其结果是，政府部门间合作失序、互不信任而彼此推诿。③蔡英辉：《伙伴型政府间关系：中国府际治理的趋向》，《福建行政学院学报》，2012年第3期，第1-7页。此外，政府部门间涉税信息共享需要强大的技术支撑以及相同的标准，目前，由于无统一的政府部门信息化建设规范，各单位之间在数据口径、数据标准等方面差异巨大。此种情况造成部门间涉税信息共享工作开展的不稳定，且缺乏制度性保障。

（三）部门利益与部门思维

缺乏整体意识和部门沟通机制是目前许多事项难以得到跨领域、跨部门执行的重要原因。在现行行政管理（政府管理）格局中，税收征管职能向来由税务部门专属（财政部门与海关承担部分税种的征管工作），部门间横向协调机制僵化，这制约着政府税收征管职能的发挥，也导致了涉税信息资源的浪费。④严卫中：《运用行业纳税评估手段 提高信息管税效能》，《中国税务》，2012年第6期，第22页。在税收治理工作重要性逐渐提升和社会经济高速发展的当下，政府部门各自为政、相关社会主体冷眼旁观的治税格局，必须得到彻底扭转。

三、探索：主管部门与地方政府的双重努力

目前，国家税务总局等国务院主管部门、各级地方政府（人大）对涉税信息共享工作进行了大量卓有成效的尝试，提出了许多富有创造性的解决方案，并形成了各类规范性文件（部门规章、地方性法规、政府规章等），从中或可找出一套符合中国实际、行之有效的政府部门间涉税信息共享制度。而根据中国立法工作的一般逻辑，明确实践规则之后，相关立法工作往往被视为是水到渠成。

（一）治理理念与技术基础

政府部门间涉税信息共享制度的构建，需要一系列的法理指引及改革理念的重构，在此基础上许多具体规则才有展开的空间。我们必须明确：税收是国家利益，不是税务机关的利益。相对于政府其他部门，税务部门的角色最为特殊，这是由税收与国家之间的关系所决定的。目前在税收治理工作中，税务部门占有绝对的主导地位，然而，这是一项税务机关无法单独承担的任务。在实践过程中，由政府主导的税收治理模式正是为了突破税务部门缺乏权力支持的困境。虽然税收治理理念的转变是一个缓慢的进程，但目前中国各级政府以及税务部门正出现许多令人欣喜的变化。

此外，提升税收征管工作的信息化水平，是政府部门间信息共享的基础性工作，也是税务机关长期以来的基本任务，在“三十字征管模式”中便有所体现，《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》（以下简称《税收征管法实施细则》）也做了原则性规定。①《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》第4条、第10条。随着信息技术的发展，各级政府及政府各部门管理工作的信息化程度不断提高，涉税信息共享的渠道被不断拓宽，难度越来越小。虽然涉税信息共享牵涉权力的重新分配，但对相关部门的调研结果显示，信息共享并不会增加部门的负担。在许多地区，一套较为成熟、运转有效的部门协作机制已经形成。实践证明，涉税信息共享是一种良性循环，工作难度将随着经验的逐步积累而降低，工作将更加便利、简单和易于操作。

（二）国务院主管部门的探索

由国家税务总局单独或国务院主管部门联合发文规范特定事项的涉税信息共享工作，是政府部门间涉税信息共享制度的主要形式。2002年，国务院信息化工作办公室、国家工商行政管理总局、国家税务总局和国家质量监督检验检疫总局等四部委联合发布《关于开展企业基础信息交换试点的通知》（国信办〔2002〕62号），开始了信息共享的早期试点工作。彼时，税务系统内部以及与其他部门间的信息共享工作主要以协商方式进行。信息传递的具体渠道是：级别相同的各个部门，进行信息的平级横向传递，然后在系统内部纵向传递。其目的在于，方便在现行政府架构下开展信息交换且便于组织协调。

早期阶段，政府部门间涉税信息共享在直接税的征管工作中的重要性尤为显著，如工商部门与税务部门在规范所得税的涉税信息共享工作方面便取得颇多成绩，《税收征管法实施细则》更是对此进行了专门规定。②“各级工商行政管理机关应当向同级国家税务局和地方税务局定期通报办理开业、变更、注销登记以及吊销营业执照的情况。通报的具体办法由国家税务总局和国家工商行政管理总局联合制定。”《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》第11条。2003年，国家税务总局和国家工商行政管理总局联合发布《关于工商登记信息和税务登记信息交换与共享问题的通知》（国税发〔2003〕81号），要求“逐步理顺相关业务流程，规范信息交换对象、方式、周期等各项工作流程和标准，建立信息交换制度”，并提出要随着相关部门信息共享工作的推进，逐步建立统一的纳税人基础数据库。

相对于所得税征管工作，房地产税对于政府部门间涉税信息共享的需求更加迫切。2005年，国家税务总局、财政部、国土资源部联合发布《关于加强土地税收管理的通知》（国税发〔2005〕111号），要求“各级地税、财政和国土资源管理部门开展多种形式的信息共享和配合”，各级地方税务、财政和国土资源管理部门应当协力互助，“通过信息共享、情况通报、联合办公、联席会议等多种形式沟通情况和信息，加强部门间的协作配合。”根据通知要求，国土资源部门有义务根据当地财税部门需要，提供相关地籍、地价资料。财税部门应对所获资料严格保密，并仅限于征税使用。

随着经验的不断积累，涉税信息共享工作开始围绕各个税种全面展开。2009年，国家税务总局发文要求各级税务机关进一步扩大信息共享范围，“各地要积极开展与建设、国土、商务、电力、保险、海事等部门的信息交换工作，促进相关税种的管理。”强调“推进综合治税，建立长效机制”，提出税务机关要“积极争取地方党委、政府的支持和相关部门的配合协作，努力通过制定地方性法规、政府规章等方式，建立健全政府牵头的公共信息共享机制，有效获取相关部门的涉税信息，并明确相关部门协税护税的责任和义务。逐步建立政府领导、税务主管、部门配合、社会参与、法制保障的综合治税长效机制”。①《关于进一步做好税收征管工作的通知》（国税发〔2009〕16号）。2011年《关于加强税务工商合作 实现股权转让信息共享的通知》（国税发〔2011〕126号）进一步提出要建立“信息共享领导协调小组”。此外，明确了地方政府在政府部门间涉税信息共享工作中的关键地位，并明白无误地指出，这将成为税务部门开展法制实践、向地方政府（人大）提出立法动议的重要依据和指导方针，上述基本理念在由各级税务机关起草的地方规范性文件中得到了淋漓尽致地体现。而为解决政府部门间涉税信息共享问题，各级地方政府的探索从未间断。

（三）制度设计的地方经验

地方政府对税收管理及涉税信息共享工作的领导、协调义务，为现行《税收征管法》所明确规定。②《中华人民共和国税收征收管理法》（2001年）第5条。自2003年开始，许多地方政府（人大）发布了有关税收保障的规范性文件，这显示出各地方政府对开展“综合治税”的重视。在各类规范性文件中，相关立法实践已经有了固定的表达：税收保障或综合治税。二者似乎是目的与手段的关系。然而两个词语不存在本质区别，均将涉税信息共享作为核心内容。③一个明显的例证是，为贯彻《税收征收管理法》和《湖南省税收保障办法》，湖南省嘉禾县制定了《嘉禾县综合治税工作实施方案》（2013年10月8日）。在地方性税收保障立法实践中，青岛、深圳最具代表性和创新性。

1.山东-青岛模式

作为中国“计划单列市”的青岛，在税收制度创新方面素有佳绩，涉税信息共享工作更是全国瞩目，而山东省的制度探索是青岛市政府部门间涉税信息制度改革的重要背景。

（1）《山东条例》。2003年8月，山东省政府率先在全国制定了当时第一部省级税收保障规范《山东省地方税收保障办法》（以下简称《山东办法》），要求“地方税务机关与其他有关行政管理机关、单位之间应当建立信息共享制度。有关行政管理机关、单位应当定期将下列情况以书面或电子信息的形式通报给同级地方税务机关”。④《山东省地方税收保障办法（2003）》（省政府令 第162号）第10条。并同时确立了追责机制：政府有关部门未履行相应职责并给税收工作造成严重损失的，对相关责任人员给予行政处分；若构成犯罪，追究刑事责任。⑤《山东省地方税收保障办法（2003）》（省政府令 第162号）第22（3）条，23（4）条。《山东办法》出台后，取得了显著成绩。“2003年至2008年，全省地税系统通过社会综合治税共采集涉税信息1500多万条，直接增加税收108亿元，新增税务登记户30.2万户，特别是各种零散税收明显增长”。⑥参见山东省地方税务局局长于希信于2009年11月26日在山东省第十一届人大常委会第十四次会议上所作的“关于《山东省地方税收保障条例（草案）》的说明”。《山东办法》出台后引起了连锁反应，其他省、市纷纷仿效。

2010年5月，在对《山东办法》修改完善的基础上，山东省人大通过了《山东省地方税收保障条例》（以下简称《山东条例》），其中对税收管理、税收协助、税收监督和法律责任提出了更加详细与更具操作性的规定。《山东条例》明确提出了“政府管税”，规定各级政府在涉税信息共享中应“依法加强信息共享工作领导，建立长效机制，组织、协调相关政府部门和机构工作”，并对落实情况进行监督和考核，涉税信息共享情况应当被列为重点考核项目。《山东条例》将涉税信息共享的法律性质明确为“涉税行政协助”，政府部门间以约定形式共享信息。对此，《山东条例》还确立了相对明确的追责规则：“县级以上人民政府有关部门未在约定时间内按照要求向地方税务机关提供涉税信息，造成地方税收损失的，地方税务机关应当及时报告本级人民政府，由本级人民政府根据情节轻重和损失程度，依据有关规定对相关部门及其责任人员作出处理。”

为贯彻《山东条例》，山东省要求“依托政府政务专网，建立和完善地方税收保障信息管理平台，健全相关部门之间的涉税信息交换和共享制度”，要求“各有关部门和单位认真履行税收协助义务，根据地方税收征管的需要，定期提供有关涉税信息”，“要将地方税收保障工作作为本部门、本单位工作的重要组成部分，按照职责分工，明确分管领导，指定专人具体负责地方税收保障工作，认真完成涉税信息的提报和税收协助工作。”①《关于深入贯彻落实〈山东省地方税收保障条例〉的通知》（鲁政办发〔2011〕29号）。

（2）《青岛条例》。在《山东条例》确立的制度框架下，2012年青岛市开始探索构建涉税信息共享制度，“但由于规定过于原则，缺少明确的职责划分和有力的责任追究规定，实践中易造成部门职责边界不清、配合不力等现象。”②参见蔡自力于2013年10月29日在青岛市第十五届人大常委会第十四次会议上所作的“关于《青岛市税收协助条例（草案）》的说明”。为解决此问题，在对青岛市政府部门信息共享实践成果固化的基础上，青岛市人大常委会于2013年出台了《青岛市税收征收协助条例》（以下简称《青岛条例》）。③《青岛市税收征收协助条例》（2013年12月27日青岛市第十五届人大常委会第十六次会议通过）。

《青岛条例》要求各级政府负责区域内税收协助工作的组织、协调，建立机制，保障经费，并对政府相关部门提出税收协助的要求。青岛市政府历来重视对税收保障工作的总体协调，因税收保障工作属于“财源建设”，而出于对“财源建设”的重视，青岛市政府专门设立了“财源建设办公室”以全面协调“财源建设”工作，并承担青岛市“财源建设工作领导小组办公室”的日常工作。

值得注意的是，《青岛条例》创设了极具特色的信息共享方式——“涉税信息目录制度”：“市财政部门应当会同市税务机关根据税收征收工作需要，制定具体涉税信息目录，报市人民政府批准后实施。市税务机关应当根据涉税信息目录，明确涉税信息的范围、内容和提供的程序、方式、标准、时限，告知应当提供税收征收协助的部门、单位。”④《青岛市税收征收协助条例》第6条。“涉税信息目录制度”是《青岛条例》的一项创举。其制度理由是：涉税信息种类繁多且日益增加，法律规则永远都落后于社会发展，故而，规则越是详细越是容易与现实脱节，不利于应对现实发展。⑤《关于进一步加强涉税信息共享工作 培植壮大地方财源的通知》（青政办字〔2013〕71号）。目录管理制度是授权财税部门与有关单位，凭借“涉税信息目录制度”，具体确定共享信息的“范围、内容、程序、方式、标准和时限”。相较于法律、地方性法规，涉税信息目录的修订程序更加简单，可适应工作的迅速发展。

在将税收保障与“财源建设”挂钩的基础上，青岛市要求各有关部门和单位牢固树立“财源建设”的“一盘棋”思想，增强大局意识、责任意识。此外，完善的组织体系、明确的部门责任、健全的考核目标体系，构成综合治税环环相扣的制度体系。青岛市设有分管市长为组长，市经贸委牵头的“财源经济建设联席会议制度”，负责总体协调“财源建设”工作以及各项政策措施的制定与实施，并完成考核评比事项。青岛市涉税信息工作是由“财源建设工作领导小组”统筹部署、协调，财政局牵头的运行模式。在青岛模式中，作为需求方的税务机关掌握信息共享工作的主动权，税务部门定期将政府相关部门涉税信息提交情况报告“市财源办”，并最终送达市委、市政府，这将成为该部门考核的重要依据。财税部门在激励机制中同样扮演着重要角色：税务机关对相关部门涉税信息报送情况进行分析，经市财政局审核确认后，据此提出针对该部门的“经费补助的预算建议”。①《关于进一步加强涉税信息共享工作 培植壮大地方财源的通知》（青政办字〔2013〕71号）。

2.深圳模式

2013年，由深圳市地税局、国税局联合提请深圳市政府制定的《深圳市税收征管保障办法》（以下简称《深圳办法》）出台，为直接税征管工作提供支持是《深圳办法》的重要目标。《深圳办法》要求“政府建立健全工作机制，负责组织协调”。与《青岛条例》“涉税信息目录制度”相类似，《深圳办法》创设“涉税信息共享协议制度”以确定涉税信息共享的具体范围与形式。规定“市税务部门需要有关单位提供涉税信息的，应当与有关单位签订《涉税信息共享协议》，约定涉税信息交换的具体内容、时间和方式，明确双方的权利和义务。”②《关于印发深圳市税收征管保障办法的通知》（深府办〔2013〕25号）。

“涉税信息共享协议制度”是一项创新，同时也面临着一些质疑。它是一个无法在学术上寻求恰当概念予以指称的制度，但其所发挥的作用却不容忽视。这一制度设计有利于克服自主协商的不确定性和任意性，虽然仍然存在政府部门自主权过大，制度化、规则化程度过低等问题，但是该制度较好地实现了削减自由裁量与克服规则僵化之间的平衡。以协议方式处理行政机关之间的关系，并非个例。但就笔者所见，是《深圳办法》首次将其制度化并载入政府规章。

（四）经验总结

如上所述，不论是理念层面还是制度设计层面，税收征管实践已经有了突破，并有所发展。通过不同主体对政府部门间涉税信息共享制度探索的梳理，通行的制度方案已隐约可见。目前，建立政府部门间涉税信息共享制度，一般是由税务机关动议，在得到地方政府支持的情况下，得以投入实施。地方政府（主管领导）是否支持以及支持的力度，是涉税信息共享制度能否建立及产生实效的基本因素。而政府承担领导、协调职责，是各地共通做法。

具体而言，一套符合中国实际、行之有效的政府部门间涉税信息共享制度是：以本级政府（领导小组）的组织协调为基础，明确相关部门的具体责任，体现涉税信息供需双方的利益，最后由政府在内部居中协调，应对可能的部门冲突与利益纠纷。而对于涉税信息共享的具体范围（信息范围）、具体形式和时间的确定，各地基本以协商作为主要方式。在法律的一般性规则之外，协商方式是一项能够容纳未来变化的制度安排，其目的似乎是为了克服法律的僵化。然而，由于“协商”缺乏规则约束，信息共享的任意性、不稳定性的缺陷将无法克服。为解决此问题，深圳、青岛两地进行了极具启发性的探索，并提出了卓有成效的方案，即“涉税信息共享协议制度”与“涉税信息目录制度”。实践证明，借由这两种模式，相关问题已得到初步缓解。决策者今后的努力方向，似乎应当是将制度进一步统一并提升其立法层级，同时进一步深化制度改革并提升其可操作性。

四、契机？《税收征管法》的修订

目前，解决政府部门间涉税信息共享问题似乎具有了某种可能，许多人认为《税收征管法》修订工作的全面展开为问题的解决提供了难得的契机。《中华人民共和国税收征收管理法修订稿（征求意见稿）》（以下简称《税收征管法草案》）的起草说明中明确表示，“涉税信息获取能力不足、税收治理能力不强”③参见“《中华人民共和国税收征收管理法修订稿（征求意见稿）》起草说明”（2014年8月12日）。是本次《税收征管法》大修的重要动因，“要从根本上建立涉税信息共享制度，必须通过修改《税收征管法》，为涉税信息管理工作的开展提供法律依据”。①施正文：《信息提供制度有利征管改革》，《中国税务报》，2013年7月17日。然而，目前《税收征管法草案》中的制度安排对于解决政府部门间涉税信息共享问题，仍显不足。

（一）组织基础与权力根据

同级政府的组织协调，是部门间涉税信息共享制度得以构建和正常运行的组织基础和权力根据。上文已述，目前通行的政府部门间涉税信息共享模式以本级政府的组织协调为基础，并由本级政府负责考核工作，同时以政府的组织协调来应对可能的部门冲突与利益纠纷。然而，2015年《税收征管法草案》延续了现行法律的原则性规定，未能有所突破。②“地方各级人民政府应当依法加强对本行政区域内税收征收管理工作的领导或者协调，支持税务机关依法执行职务，建立、健全涉税信息提供机制。各有关部门和单位应当支持、协助税务机关依法执行职务，及时向税务机关提供涉税信息。”《中华人民共和国税收征收管理法修订稿（征求意见稿）》（2015年1月5日）第5条。决策者显然已经认识到了地方政府在政府部门间涉税信息共享工作中的核心作用，却未能在法律层面对其做进一步规范，使得地方政府对部门间涉税信息共享工作的组织、协调、领导职能模糊。《税收征管法》应当以法律形式具体、明确地规定地方政府的权利义务，这是解决政府部门间涉税信息共享问题的关键。

（二）基本规则与具体形式

《税收征管法草案》增设了单独一章规定涉税信息的获取（第四章：信息披露），第35条是政府部门间涉税信息共享的基本规则：“政府有关部门和机构应当向财政、税务机关提供本单位掌握的市场主体资格、人口身份、专业资质、收入、财产、支出等与征税有关的信息，具体办法由国务院另行规定。”就义务主体范围划定而言，这是一种保守方案，而《青岛条例》《深圳办法》已将涉税信息提供义务扩展至法院。

对于信息交换的具体方式，《税收征管法草案》并未涉及，而这是地方经验中最具原创性的制度设计。其实，不同类型主体（乃至政府不同部门）在何时、以何种方式与税务机关进行信息交换，是全国性立法所无法规范的事项，立法对此搁置是明智的选择。然而，要确保法律的持续有效和权威性，必须保证规范具有一定的开放性，以及时应对国家社会生活的变化。《税收征管法》应当明确相关主体规定涉税信息共享具体形式的权限，不论是政府主导下的“涉税信息共享协议制度”、“涉税信息共享目录制度”，还是由相关部门自行签订的“涉税信息交换协议”，其发挥作用的前提是：相关基本法律制度健全和法律对相关制度以及主体自主权限的承认。具体而言，《税收征管法草案》需要对“涉税信息共享”条款进行完善，为“协议”以及“目录”等制度创制提供法律支撑。借此，政府各部门以及相关单位之间，可以在法律规定的基础上，就涉税信息共享事项以一种相对固定的方式，确定彼此间的权利、义务，这同时也保障了各类规则的大致统一。

（三）法律责任与实施机制

对于违反涉税信息提供义务的法律责任，《税收征管法草案》做出了初步规定，③“负有提供涉税信息协助义务和其他协助义务的纳税人、扣缴义务人以及其他有关单位和个人未按照本法规定履行提供涉税信息和其他协助义务的，经税务机关责令限期改正逾期仍不改正的，由税务机关对其处二千元以上一万元以下的罚款；造成国家税款重大损失的，处十万元以下的罚款。”《中华人民共和国税收征收管理法修订稿（征求意见稿）》（2015 年1月5日）第111条。但却对政府部门网开一面——条文中的“有关单位”显然不能涵盖政府部门。这可以说是《税收征管法草案》的最大缺陷。在没有严格责任追究机制的情况下，政府部门很难有动力积极地提供涉税信息。法律必须明确规定政府相关部门违反义务的法定责任以及追责主体及追责方式，以保障制度的正常运行。

就实施机制而言，政府部门间涉税信息共享制度中相关问题的解决仍依赖于一系列启动、监督、保障法律实施的各项机制，需要制定《涉税信息共享技术规程》《涉税信息共享平台管理办法》以及《涉税信息共享工作考核办法》等。通过改革考核制度，促进政府部门以及相关单位观念与职能的转变，突破部门思维的局限，形成协调互助的行政管理和执法文化。通过完善“政府绩效考核”、“单位责任制考核”和“领导政绩考核制度”，将涉税信息工作纳入其中并作为重点内容，对负有责任的相关部门、单位和个人的工作情况进行考评和奖惩。

综上所述，学界及实务部门对《税收征管法》修订寄予厚望，希望通过法律的修改实现对政府部门间涉税信息共享难题的化解，起码是创造解决问题的突破口。然而，解决问题所需要的关键因素并未被《税收征管法草案》设计的制度安排所涵盖，问题的解决似乎需要《税收征管法》实现更深层次的重构和突破。

五、结论

政府部门间涉税信息共享问题的出现以及各方决策者为解决该问题的种种实践，揭示出税收治理模式的变迁与转换。实践证明，政府部门间涉税信息共享问题的有效解决依赖于税收治理模式的转变，而税收与国家关系，内在地规定着税收治理模式的稳定性。因而，问题的有效化解仍然依赖于中国政治体制改革的进一步深化和国家治理法治化层次的实质性提升。

（一）综合治税的兴起

现代社会的飞速发展（信息化发展与互联网普及），改变了传统的沟通方式和信息传递方式，①李 佳：《社会变迁与行政法学方法论》，《社会科学研究》，2012年2月，第63-68页。信息从单一主体垄断发展到多元分散。在政府内部，当涉税信息为多元主体所掌控而无法连通时，构建政府部门间信息共享制度，便成为目前完善中国税收治理模式的核心问题。政府部门间涉税信息共享是“综合治税”的重要要求，而“综合治税”是依法“从税收管理到税收治理，税务机关必须与政府其他部门、社会组织共享公共资源，形成协作网络，在共同分担社会责任的基础上形成多元协同治理机制。”②周广仁：《构建“四位一体”机制 不断提升税收治理能力》，《中国税务报》，2014年11月3日。21世纪以来，为解决政府部门间涉税共享问题，制度创新层出不穷。如上文所揭示的那样，从中国实际出发，改革者已经在中国现实政治结构和权力格局下，逐步建立了一种独特的涉税信息共享模式，而这一运行机制符合综合治税理念的内在要求。“未来的改革方向，不应是自我否定，而应是继续巩固和进一步完善中国道路的组织基础和制度框架。”③凌 斌：《土地流转的中国模式：组织基础与运行机制》，《法学研究》，2014年第6期，第80-98页。

（二）制度创新与地方实验

自20世纪80年代改革开放以来，不可计数的制度创新都在遵循同样的模式：由地方政府动议并推动，在得到中央政府明示或暗示的准许后，在地方开展“改革试点”，继而全国铺开、上升为国家法律。尊重地方的制度创新，是税收立法过程中必须坚持的指导原则，政府部门间涉税信息共享制度的法律化亦不例外。

政府部门间涉税信息制度的地方实验，体现不同层级决策者为解决税收实践问题的努力与思考，凝聚着中国税务实践部门、基层税务干部的智慧。“这些异彩纷呈的地方创新和改革试点，在现有的制度框架内”，④凌 斌：《土地流转的中国模式：组织基础与运行机制》，《法学研究》，2014年第6期，第80-98页。提出了法律完善的具体方案，并从问题出发采取了切实可行的改革措施，这些都将有助于推动中国政府部门间涉税信息共享的制度实践。

（责任编辑：东方源）

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2095-1280（2016）04-0063-08

*本文为中国法学会课题“反避税程序中的权力制约研究”（项目编号：CLS〔2005〕D102）的阶段性成果。

郭志东，男，中国政法大学法学院博士研究生，中国政法大学财税法研究中心研究人员。