村民自治中的民主监督：双重困境与改革突破

文/王凯（南开大学，天津300071）

村民自治中的民主监督：双重困境与改革突破

文/王凯（南开大学，天津300071）

村民自治中的民主监督环节关系到农村基层民主建设的发展进程，是维护农村广大村民利益的天然屏障。在当前基层治理实践中，民主监督面临着双重困境：一方面表现为监督机构的虚化，另一方面表现为监督效用的弱化。基于这一逻辑，未来突破民主监督困境的路径在于：一方面从实化监督机构入手，推进村民和村民代表监督、村务监督机构的监督、党组织监督和上级政府绩效监督；另一方面从强化监督效用入手，推进村民信访监督和新闻舆论监督。

村民自治民主监督去治理化

一、问题的提出

作为民主精神和民主实践在中国农村发展的产物，村民自治自20世纪80年代产生以来就吸引了国内外学者的广泛关注，与之相关的研究成果层出不穷。在肯定这些年村民自治取得显著成绩的基础上，同样不能忽视的是，当我们真正走向田野面对农村治理的现状时，却发现事实并不让人乐观，前景也着实堪忧。譬如，在缺乏民主监督机制的情况下，巩固农村选举制成果却陷入步履维艰之境。从治理理论的“演绎”过程来看，自上世纪九十年代“治理”一词从西方引介至国内以来，这一理论就对政治学领域的发展起到了不可估量的作用。尤其值得注意的是，作为国内外极具影响力的理论体系和分析框架之一，治理理论对中国的影响并没有停留在国家的层面，而是在相关学者的有力推动下逐步延伸至乡村领域的层面，并结合当前“三农”问题的实际创设了乡村治理理论，这为推动中国乡村地区的发展提供了坚实的理论基础。在这个意义上可以说，乡村治理理论的提出与发展是“治理”理论本身与我国乡村问题研究成功结合的结果，它为广大农村研究工作者“寻求和开拓了新的政治理论视野”［1］。具体而言，乡村治理理论的特征主要包括治理主体多元化、权力配置多元化、以公共利益为目标导向以及治理过程自主化四个方面［2］。其中，从治理过程自主化这一特征来看，乡村治理理论要求通过建立自组织、实行自主管理的方式来实现乡村社会的有序发展。而如何保证自组织的产生与运作在公平、公正的环境下进行，这不仅是直接关系到自组织能否长期维持下去，更与乡村社会的民主建设息息相关。目前，村民自治作为乡村治理理论中的自治模式，受多种因素的影响和制约，在运行过程中仍然存在诸多瓶颈性问题，其中民主监督问题更是其中的核心。结合实践来看，监督体系的缺乏、监督过程的运作程序不合理以及监督范围受限等现状不仅违背了农村治理过程自主化的理论界定，更直接导致了农村基层民主建设“去治理化”倾向的产生。这一客观现实就将一个问题摆到了理论工作者和实践改革者的面前，即本应作为推进基层民主发展“加速器”的村民自治实践，为何蜕变成基层民主“去治理化”倾向的“推动器”？这一问题的本质，实际上就在于当前基层自治实践当中民主监督的虚化和弱化。

二、“虚化”和“弱化”：民主监督面临的双重问题

结合当前实践来看，我国村民自治当中的民主监督存在着“虚化”和“弱化”双重问题。这两个问题的内核是存在一定区别的，应当在改革过程中予以适度区分，并在此基础上提出针对性的解决策略。大略地说，民主监督的“虚化”主要立足于结构角度，体现为现有机构本身在监督体系当中“被边缘化”了；相应地，民主监督的“弱化”则主要立足于功能角度，体现为监督作用在发挥过程中受到了削弱。具体地看，民主监督的虚化主要表现在民主监督机构缺失或流于形式以及乡镇干部和村党组织存在权力越位、权力混乱等问题，民主监督的弱化则主要表现在村务公开难和广大村民的民主监督意识较弱等方面。

（一）民主监督的“虚化”

第一，民主监督机构缺失或流于形式。

2004年6月18日，浙江省武义县后陈村针对村干部违法乱纪现象，通过民主选举成立了全国第一个“村务监督委员会”，开始实行村务监督委员会制度，这为实现村级民主管理提供了制度化的探索途径［3］。在现行的《村民委员会组织法》第五章第三十二条对村务监督委员会做了相应的规定：村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构，负责村民民主理财，监督村务公开等制度的落实。然而，据统计，截止到2012年，在全国范围内实施村务监督委员会制度的省份并不多，除浙江、陕西基本实现覆盖之外，其他大部分省份仍然处于探索实施阶段。即便在设立了村务监督机构的地区，监督小组成员虽然被赋予了监督权力，但却由于受人际圈、宗派势力等影响，在现实运作过程中常常表现出“力不从心”的一面，实际效能与理想效能相去甚远，出现制度设计与改革实践之间的偏离。

第二，乡镇干部和村党组织存在权力越位、权力混乱现象。

从理论上讲，乡镇政府是国家行政权力的基础和末梢，而村民自治的组织机构则不带有国家政权的性质，二者之间不再是上下级的命令与服从关系。然而，由于乡镇政府这一政府组织与村委会这一群众性自治组织之间存在建立在彼此不平衡的资源占有的基础之上的交换关系，也即二者之间会出现需要各自提供“帮助”的行为［4］。因此，在村民自治的实践过程中，有些地方的乡镇政府仍然肆意干涉村民委员会的具体工作，表现为乡镇干部权力越位现象。例如，乡镇政府通过各种手段操纵村民委员会选举，促使“内部人”当选；通过实行“村财乡管”，加强对村级财务的控制；以“指导”名义干预村级治理工作等，出现“过度行政化”的倾向，严重影响了村民自治的正常发展。除了乡镇干部的越权现象外，村委会与村党组织的关系也出现权力“混乱”现象，表现为两种倾向：一是有的村委会认为村民自治就是村委会说了算，把自治与党组织的政治领导对立起来；二是村党委书记认为自己既是农村最高领导者又是最高管理者，理应一个人说了算，“里里外外一把手”，致使两委关系紧张，双方矛盾激化，两委各自为政、互不相让、争权夺利，使得村级组织陷入了近乎瘫痪的状态。

（二）民主监督的“弱化”

第一，村务公开难。

列宁曾指出，“只有当群众知道一切，能判断一切，并自觉地从事一切的时候，国家才有力量。”［5］村务公开作为村级民主监督的主要内容之一，是农民群众评判村干部政风的重要标准，也是加强农村基层民主政治建设的基础性工程。不可否认，一些农村地区经过多年的民主实践，创造了许多推进村务公开制度的好办法，丰富了村务公开的形式，取得了不小的成效。然而，也有部分农村地区，村务公开仍然是一大难点，出现了许多村务公开“难点村”，这些村的干部面对群众反映多的热点问题以及村里的重大问题，存在不想公开、不愿公开甚至不敢公开的情况，怕真相一经暴露就会引起农民集体上访，影响其自身的发展。作为民主监督主体的农民群众由于缺乏对村务公开信息的了解，导致其失去了民主监督的前提条件，极大地阻碍了基层民主政治建设进程。

第二，广大村民的民主监督意识较弱。

毛泽东曾对黄炎培先生提出的关于“如何跳出政治‘其兴也渤焉’、‘其亡也忽焉’之历史周期率”的问题时，作出这样的回答，“只有让人民监督政府，政府才不敢松懈。只有人人负起责来，才不会人亡政息。”［6］农民群众作为民主监督的实践主体，理应对民主监督表现出较高的主动性和积极性，充分发挥其监督职能。在农村民主监督运行过程中，村民代表大会、村民会议、民主评议以及罢免村干部本是广大村民监督村干部的重要方式，但在实践中，受多种因素的共同影响，村民并没有表现出太大的热情，甚至抱着“事不关己”的态度，很少通过这些方式来表达自己的真实想法，未能主动行使法律赋予的监督权利。据有关学者对四川成都、眉山、雅安三市的五个乡镇的七个村的调查统计，只有不到10%的村民对村委会进行过监督［7］。监督主体的缺失，会从根本上制约农村民主监督程序的正常运行。

三、“实化”与“强化”：民主监督困境的突破

正如前文所述，当前村民自治的民主监督面临着机构虚化和作用弱化双重困境。为了突破困境、实现有效的基层治理，有必要从实化和强化两个方面入手，充分发挥民主监督效用，塑造行之有效的民主监督体系。

（一）“实化”方面

第一，村民和村民代表监督。恩格斯在评价巴黎公社时曾指出，“要想保障公社的代表和公职人员在任期内忠实人民利益，保障人民的权益，最有效的办法就是由群众对他们进行监督，并且赋予选民将他们罢免或撤换的权力。”［8］广大村民是实践民主监督的主体，他们文化素质的高低和民主意识的强弱，直接关系到民主监督的进程和成效。因此，必须通过持续不断的民主教育和民主实践，逐步提高广大村民的文化素质，把农民从乡土观念、臣民文化中解放出来，开启农民的民主智慧，使其熟知民主监督的规则和程序，最终把农民培育成具有民主理念的合格“政治人”。而作为农民群众的代言人，村民代表最主要的职责是监督检查村民委员会工作和村务公开落实情况，他们直接参与讨论和决定本村公共事务和公益事业，对村干部实行民主监督。村民代表作为广大农民的代表，他们有得天独厚的“从群众中来到群众中去”的便利条件，与农民实际生活贴得最近，最懂农民心声也最了解农民的困难，他们拥有能反映农民实际情况的第一手资料。

要想充分发挥村民代表的监督作用，需要做好以下几点：首先，必须加大培训村民代表的力度，通过参加培训使其明确自己的权利与职责，切实提高自己的政治参与能力，达到能真正代表农民利益的标准，做一名合格的代表人；其次，作为农村民主实践的先行者，广大村民应该增强自己的政治素质，使其能选出真正代表民意的村民代表。最后，村民代表作为连接村民和村干部的“纽带”，应该真正起到上通下达的作用，把村民的心声传达给村干部，对爱搞“一家之言”的村干部要勇于提出自己的不同意见，不畏权势，不被官本位的思想所左右，真正发挥自己的代表作用。

其次，要实化村务监督机构的监督。2012年11月，中央纪委、中央组织部、民政部等十二部委印发了《关于进一步加强村级民主监督工作的意见》，文件明确指出，“建立健全村务监督机构，普遍开展民主评议、村干部任期和离任经济责任审计，逐步建立起责权明晰、衔接配套、运转有效的村级民主监督机制。到2020年，实现村级民主监督制度完善、监督形式丰富、民主评议有效、经济责任审计规范的目标，切实保障农民群众的知情权、参与权、表达权和监督权”。这为农村民主监督的发展提供了具体的制度途径和目标任务。从一定程度上说，村务监督机构的设立，在农村基层权力体系中形成了一种制约机制，完善了以村党支部为政治领导机构、村民大会和村民代表会议为决策机构和村民委员会为执行机构的原有村级管理制度，弥补了以往缺少监督机构的空白［9］。因此，必须在全国范围内普遍建立村务监督委员会制度。对于已经建立村务监督机构的农村地区，一是应该规范村务监督机构的程序和规则，明确其具体工作职责，使监督机构成员在行使权利时有法可依，实现真正意义上的民主监督规范化、程序化；二是地方上级领导要为村务监督小组监督村干部的行为提供最有力的支持和保障，消除监督成员履行监督职责的后顾之忧。

再次，要实化党组织监督。村党组织是党在农村基层的组织，对农村各级组织起领导核心作用；村民委员会则是依法设置的群众性自治组织，享有充分的自治权。显然，二者的性质不同。但由于与之相关的法律法规对各自具体的职权范围界定得比较模糊、细化程度不够，导致了二者在平时开展工作的过程中出现了权力交叉、冲突不断、相互推诿的现象，严重阻碍了村民自治的发展。因此要想充分发挥村级党组织对村委会的监督作用，最为重要的便是规范二者的关系。在具体的党组织监督环节中，还应该建立一套完整规范的监督体系，以确保村民能够行使自己的民主权利。

具体地说，首先应该正确解读相关法律法规，寻求党组织和村委会的契合点和相通点，细化二者的具体权限，这是党组织行使监督权利的基础；其次，党组织应该从大量的行政事务中解脱出来，将重点放在对宏观问题的把握和村委会工作的监督上，而村委会应该自觉接受党组织的领导和监督，定期向党组织汇报工作并认真听取指导意见；最后，党组织应该建立一套完整规范的监督体系。从民主选举开始要监督保障真正有才能、有实力的村民当选村干部，不能使选举成为实现少数人一己之利的工具；在当选的村委会开展日常工作时，党组织应该积极地参与重大事项的决策，并对村委会的工作进行跟进监督，对违法违纪的村干部要敢于批评勇于揭发，以维护广大村民的根本利益，促进农村社会的稳定发展。

最后，要实化上级政府绩效监督。村干部是村民自治体系中的核心力量，对他们进行绩效考核不仅直接关系到基层民主的发展，还关乎农民的切身利益是否能够得到保障。要充分发挥上级政府绩效监督的作用，构建有利于村民自治发展的考核制度，一是要从乡镇干部中挑选具有专业水准的考核人员，成立专门的考核小分队。各考核小分队应该将群众对村干部的评议结果进行统一归整和总结，在充分了解民意的基础上开展实际的考核工作。二是要细化考核标准，采取灵活的考核方式。考核标准应该根据各村的实际情况，从德、才、勤、绩四个方面进行统一划分，其中以对德和绩的考核作为重中之重。在考核方式上也应该立足灵活多变的原则，采取走访群众、民意调查、现场查看、个别谈话等多种形式，对村干部进行全方位的综合考查。三要成立专门的监督小组，确保考核结果的公平与公正。即成立以党员、村民群众为代表的志愿监督小组对村干部的考核过程进行全程监督，排除一些考核人员在工作中讲情面的不良隐患，确保整个考核工作在阳光、透明的环境下进行。对农村干部实行完整的绩效考核制度，能调动村干部的积极性，激发他们的工作热情，为村民自治的发展提供良好的平台。

（二）“强化”方面

首先，要强化村民信访监督。列宁十分重视对信访制度的建设，他曾给《贫苦农民报》写过一封信，要求定时给自己汇报、说明农民来信的平均字数和提到最重要最迫切的问题。信访权体现了公民的基本权利之一，即监督权，公民通过信访渠道向国家机关反映民情社意，表达了自己的利益诉求，促进了社会的公平与稳定发展。村民信访作为公民信访的延伸与具体化，能够在维护农民利益方面起到直接作用。信访制度具有民主性、灵活性、有效性和监督性等特点，逐渐成为农民表达利益诉求的主要途径之一，因此广大农民群众把它看做“救命稻草”紧紧抓住不放。农民的信访行为往往发生在村委会选举中和选举后，农民对选举过程不公平的抗议和对当选的村委会工作情况的不满意都会构成其信访的理由。要使农民通过合理的信访渠道实现自己的利益诉求，从而实现监督村委会的目的，信访人、被信访人和信访部门三者都要充分利用自己的权利，履行自己的义务。农民当遇到无故侵犯自己利益的情况时，应该根据事情发生的本来面目实事求是地表述自己的想法，而不应该带着报复的心理和个人情感倾向去做出不正当的信访行为；信访部门应该把来访农民个人的文化素质、政治修养进行划分，对不同的人采取不同的方式，这样可能会收到良好的信访效果。另外，信访部门应该特别注意的一点是，不能因为受到上级领导的指示就抱着“不能得罪领导”的心理对农民信访采取含糊其辞的方式，以妥协来平息农民的怨气，这样不仅不能实现农民的利益诉求，还会让干部养成不好的作风习惯，为日后的作风问题埋下很深的隐患。作为被信访对象的村干部而言，以什么样的态度去面对农民的信访是最为关键的。村干部应该站在群众的角度以实事求是的态度理性分析信访事件，采取与信访农民积极沟通的方式，仔细聆听农民的心声，勇于面对自己的失误，以低姿态向群众道歉化解群众怨气，并在以后的工作中加以改进，从根本上维护群众的根本利益

其次，要强化新闻舆论监督。新闻舆论监督是指“报纸、杂志、广播、电视、网络、电影等媒体，通过公开反映公众意见，即发表或转发表扬、批评及一般性的介绍等形式，对党政机关的政务活动及其工作人员的行为给予评论、检查、督促和制约”［10］。马克思曾提出，“报刊不仅有权利而且有义务严密地监督人民代表的活动。”［11］随着这些年我国民主与法制建设的发展，新闻舆论监督作为现代社会条件下有效的监督形式之一，越来越受到人们的关注与重视。特别是近年来微博作为一种新兴媒体依托于网络载体得到了迅猛发展，使得人们对新闻的关注与日俱增。靠新闻媒体特别是新兴媒体更好地监督村级治理，其重要性不言而喻。现在流行这样的说法：“村干部最害怕新闻媒体”，因为一旦成为媒体看中的对象，自己不仅要承受巨大的舆论压力，还很可能面对“前程不保”的现实。新闻媒体在无形中对村干部权力的行使形成了很大的监督效应。然而新闻媒体在具体的监督过程中，有报道不失的现象，对村干部的个人名誉造成了极大的损害，也严重阻碍了农村政治文明的建设。因此，新闻媒体在行使自己的监督权时，应该本着以事实为依据、以法律为准绳的原则，重点抓住村民迫切关心的问题，对事物本身进行客观公正的报道，监督村干部对权力的使用，维护村民的公共利益。另外，传统新闻媒体还应该与时俱进，紧跟时代潮流，与微博这种新兴媒体进行联姻，充分利用微博传播速度快、信息资源丰富、影响大的特点，使其成为新闻采集与发布最主要的来源，增强新闻媒体的监督力量，促进村民自治机制的良好运作［12］。

［1］徐勇.非均衡的中国政治：城市与乡村比较［M］.中国广播电视出版社，1992（02）.

［2］苏敬媛.从治理到乡村治理：乡村治理理论的提出、内涵及模式［J］.经济与社会发展，2010（09）.

［3］卢福营、孙琼欢.村务监督的制度创新及其绩效——浙江省武义县后陈村村务监督委员会制度调查［J］.社会科学，2006（02）.

［4］王文吉、丁煌.乡镇政府与村民委员会之间的关系——一种交换理论的分析框架［J］.理论与改革，2014（01）.

［5］列宁全集［M］.北京人民出版社，1985（16）.

［6］金冲之.毛泽东传［M］.中央文献出版社，2004（16）.

［7］王治华、方玉媚.对村民自治下如何发挥民主监督作用的思考［J］.经济研究导刊，2011（34）.

［8］马克思恩格斯选集［M］.北京人民出版社，1995（121）.

［9］陈东辉.村民自治进程中的权力腐败问题与监督制度建设［J］.中共四川省委省级机关学校学报，2012（02）.

［10］朱光磊.当代中国政府过程［M］.天津人民出版社，2008.

［11］马克思恩格斯全集［M］.北京人民出版社，1958.

［12］毛志勇，侯江华，新闻媒体对村务管理的介入及功能——以南方农村报参与南农实验为例［J］.东南学术，2011（02）.

责任编辑：曹丽娟

D616

A

1008-6323（2016）02-0065-04

王凯，南开大学周恩来政府管理学院在读博士。

2016-03-01