论中国古代官设救助机构的得与失

文/柏桦吴爱明（.南开大学，天津300000；.中国人民大学，北京00000）

论中国古代官设救助机构的得与失

文/柏桦1吴爱明2（1.南开大学，天津300000；2.中国人民大学，北京100000）

从中国历代官府设置救助机构的情况来看，官府参与社会救助在某种程度上可以归结为一种道德和文化现象，与经济发展及社会变迁并无必然的联系，但经济发展寓财于民，社会变迁改变人们的意识。在官府社会救助能力有限、设施与经费难以满足需要的时候，社会各阶层在力所能及的情况下参与社会救助，既可以满足社会救助的需求，又可以弥补官府社会救助的缺失，还能够折射出社会成员为改善人类生活品质、增进社会福利的可贵努力，但也不能够忽略官府在社会救助方面发挥的重要作用。

社会救助仓储收养孤老惠民助丧慈善

从制度层面看，中国传统社会的社会救助主要是由官府承担的。其内容主要包括两个方面：一是灾害赈济，二是日常救助。商朝开国之君成汤，“夷境而积粟，饥者食之，寒者衣之，不资者振之，天下归汤若流水”（《管子·轻重法》）。成汤这种出于收买人心的政治措施，应该是最早的官府社会救助行为，但没有史料可以证实商汤已经设置了社会救助机构。《周礼》大司徒的职责之一，有“养蓍老以致孝，恤孤独以逮不足”（《礼记·王制》）。具体措置有慈幼、养老、振穷、恤贫、宽疾、安富等事务（《周礼·地官·大司徒》）。三代之中，周制最为后人推崇，特别是在社会救助方面，曾派专人负责掌管国家和地方的粮食储备，用来救济地方的灾荒与恤养老孤等，每年还派员巡视各地，调查百姓疾苦，对遭遇水火盗贼死丧之属，给予赈济［1］。春秋战国时期，减免旧欠，救济穷人、抚恤鳏寡，不但成为诸侯成就霸业而争取民众的常见政治手段，往往还成为战争胜负的关键［2］。秦朝开创了中央集权的一元化统治，在政治上高度集权的同时，也控制了一切社会财富和社会资源，不仅由朝廷掌控了一切社会救助事务，而且还在乡以下广大农村设立有里、社、单等基层政权控制编户，其中的“单”即属于救助类型的社会组织，承担着部分的救助责任［3］。这种以官府为主导，使民众尽量能够参与社会救助的方针，一直得以延续，而在汉武帝废黜百家，独尊儒术以后，“儒家模式”的管理方式，以维持社会秩序为主要目的，因此以官府为主导的社会救助机构设置，也成为当时制度设计的主要内容之一。

一、灾荒救助的仓储

《礼记·王制》云：“国无九年之蓄，曰不足。无六年之蓄，曰急。无三年之蓄，曰国非其国也”。在民以食为天的情况下，国家积蓄粮食就成为一项基本的制度安排，因为它关系到国家存亡。建立专门的粮仓储存粮食，用来稳定粮价，借贷或放粮救荒济贫，是古代荒政的重要内容。仓储称为“委积”，意指除税收以外储蓄的余财，其用途包括济贫救荒，供养阵亡将士的老弱眷属、招待宾客等。委积是司徒的职掌之一，具体管理这项工作的官员称“遗人”，“掌邦之委积，以待施惠。乡里之委积，以恤民之艰厄；门关之委积，以养老孤；郊里之委积，以待宾客；野鄙之委积，以待羁旅；县都之委积，以待凶荒”。（《周礼·司徒·遗人》）。各种各样的“委积”，各有不同的用途。公元前442年，李悝在魏文侯支持下颁布“平籴法”，将丰年与灾年各分成大中小三等，丰年由官方买入粮食，灾年卖出，“使民适足，价平而止”［4］，平籴仓由此设立。

汉宣帝时设立常平仓。所谓常平仓，类同于平籴仓，就是在谷物价贱时籴入，谷贵时减价卖出以供备荒赈恤，为稳定粮价和救济饥民而建立的官方仓储制度正式确立，也为后代所因袭。常平仓制度一直在不断完善，基本上是以官府为主导，尽量利用民间的力量。如清代常平仓粮食，除了要州县卫所官员设法劝输之外，还有官买、截漕、摊派、捐纳等办法。官买即朝廷动用帑银，在丰年时买余备贮；截漕是朝廷拿出部分漕粮在地方建仓备贮，以便在灾荒之年进行调济；摊派是按照地丁田亩捐输，一般是每亩捐输四合（约600克）；捐纳是民间捐贡监生员功名，贡生三百石，监生二百石，这些地方可以存留一些入常平仓。

后周显德年间设立惠民仓，“以杂配钱分数折粟贮之，岁歉，减价出以惠民”。宋仁宗后期，令天下置广惠仓，它的设置，主要是在灾荒年景赈“给州郡郭内之老幼贫病不能自存者”。广惠仓以官府没收户绝之田产为主，募人耕种，以临时救济灾年中最容易受害的老弱病残。其具体救济方法是“自十一月始，三日一给，人米一升，弱儿半之，次年二月止”。在管理形式上，它也带有常平仓、义仓的痕迹，“收其租别为贮之”；各州郡中，“户不满万，留田租千石；万户倍之，户二万留三千石，三万留四千石，四万留五千石，五万留六千石，七万留八千石，十万留万石”。并且，“随市惠贱粜籴，仍以见钱，依陕西青苗钱例，愿预借者给之”。先在河北、京东、淮南三路施行，后推及于诸路，“其广惠仓除量留给老疾贫穷人外，余并用常平仓转移法”［5］。即在保障特殊困难群体的前提下，也对一般灾民实施赈济，其救助范围有所拓展。

明代的仓储种类有很多，而且按级不同进行了区分，在中央有国家控制的太仓和水次仓，在地方上则有常平仓、社仓、预备仓等，其中以救助为主要任务的是常平、济农、预备、社等仓，其中济农仓与预备仓为明代特色。

洪武元年（1638），令各处悉立预备仓，各为籴粜收贮以备凶荒。“预备仓之设也，太祖选耆民运钞籴米，以备振济，即令掌之”［6］。除了备荒，还有能够借贷，是因为“议者以粟藏久致腐，宜贷于民而收其新者，于是遣使给贷之”［7］。这是由地方耆民负责管理，地方衙门予以监督的管理体制。

济农仓为宣德年间周忱在江南做巡抚时所创立的，当时“苏、松民转输南京者，石加费六斗。忱奏令就各府支给，与船价米一斗，所余五斗，通计米四十万石有奇，并官钞所籴，共得米七十万余石，遂置仓贮之，名曰‘济农’。振贷之外，岁有余羡。凡纲运、风漂、盗夺者，皆借给于此，秋成，抵数还官”［8］。这是以地方官府为主导，得到朝廷默许，因此并没有进行推广。

社仓，也称义仓，是隋开皇五年（585），工部尚书长孙平奏请建立的，“诸州百姓及军人，劝课当社，共立义仓。收获之日，随其所得，劝课出粟及麦，于当社造仓窖贮之。即委社司，执帐检校，每年收积，勿使损败。若时或不熟，当社有饥馑者，即以此谷赈给”［9］。之所以称义仓，“寓至公之用，置之于社，则有自便之利”［10］。这实际上是官方倡导，以民间力量为主兴办的，有着互助互济性质的基层备灾机构。开皇十五、十六年（596—597），隋文帝命令西北诸州的义仓改归州县管理，劝募的形式也改为按户等定额征税，即上户不过一担，中户不过七斗，下户不过四斗，虽然仍是储之里巷，备凶年济灾之用，但却演变成为了国家管理的官仓。义仓在唐代天宝年间达到鼎盛，所储竟达“六千三百七十余万担”，约占全国总藏谷量的四成［11］。在前代义仓基础上，宋代朱熹于乾道四年(1168)由官府给常平米六百石，在建宁府崇安县开耀乡又创设了社仓。所谓社仓，就是这种仓储机构设立于基层的里社，有别于设立在州县义仓、常平、广惠等仓，在管理上由当地民间人士负责，故称社仓。在朱熹的大力提倡下，社仓得到发展并形成了一套较为完备的制度。其要点有：借官府之谷米为谷本，由民间人士与官府派员共同管理；如富户有自愿出谷米作谷本者听之。有不愿设置社仓者官府亦不强加。实行借谷还谷，并计以利息，歉收利息减半，大荒之年免除利息。这种制度为后代所因循，大概是“义仓立于州县，社仓立于乡郡，皆民间积贮，储以待凶荒者也”［12］。明代曾经在朝廷倡导下普遍建立社仓，“弘治中，江西巡抚林俊尝请建常平及社仓。嘉靖八年乃令各抚、按设社仓。令民二三十家为一社，择家殷实而有行义者一人为社首，处事公平者一人为社正，能书算者一人为社副，每朔望会集，别户上中下，出米四斗至一斗有差，斗加耗五合，上户主其事。年饥，上户不足者量贷，稔岁还仓。中下户酌量振给，不还仓。有司造册送抚、按，岁一察核。仓虚，罚社首出一岁之米”［13］。这也是官督民办，以备荒年的措置。清代规定：“其由省会至府、州、县，俱建常平仓，或兼设裕备仓。乡村设社仓，市镇设义仓，东三省设旗仓，近边设营仓，濒海设盐义仓，或以便民，或以给军”［14］。雍正七年(1729)，规定社仓只准民办，禁止官府插手。咸丰、同治年间，社仓大都名存实亡，甚至名实俱废。

二、收养孤老机构

南朝梁普通二年（521），梁武帝下诏曰：“凡民有单老孤稚不能自存，主者郡县咸加收养，赡给衣食，每令周足，以终其身。又于京师置孤独园，孤幼有归，华发不匮。若终年命，厚加料理。尤穷之家，勿收租赋”［15］。大致包括收留贫病老人的养老院、收留失依孤幼的福利院和安置流民的收容机构。普遍建立抚恤孤老的专门救助机构，应该是武则天统治时期，长安年间（701-704），长安和洛阳以及地方州道的佛寺广设“悲田养病坊”，由专门的僧人主持，朝廷设专官管理，对贫病孤老进行布施，在此后的百余年中，获得了前所未有的新发展［16］。唐武宗会昌五年（845），废天下佛寺，寺院财产也被没收，僧尼俱命还俗，悲田养病坊遂告废弛。后权臣李德裕奏请去掉“悲田”二字改为“养老坊”，由官府拨给寺产，接济物资，委派地方官管理，以救济贫病孤弱，至此，寺院机构完全由官府接管，性质发生了根本变化，成为了典型的官方救助机构［17］。

宋代在东京城郊设立福田院，收养乞丐、残疾人和孤寡老人，至英宗时“增置南、北福田院，并东、西各广官舍，日廪三百人”，成为京师最大的官方专业救助机构。嘉佑年间（1056-1064），“凡鳏、寡、孤、独、癃老、疾废，贫乏不能自存应居养者，以户绝屋居之。无，则居以官屋，以户绝财产充其费，不限月。依乞丐法给米豆。不足，则给以常平息钱”。这些政策，大大推动了官办养老机构的兴办，到宋徽宗时，“蔡京当国，置居养院、安济坊。给常平米，厚至数倍。差官卒充使令，置火头，具饮膳，给以衲衣絮被。州县奉行过当，或具帷帐，雇乳母、女使，糜费无艺，不免率敛，贫者乐而富者扰矣”［18］。虽然蔡京力行善事以邀誉，但还是将这种救助机构推广至全国。

元朝法律规定：“诸鳏寡孤独，老弱残疾，穷而无告者，于养济院收养。应收养而不收养，不应收养而收养者，罪其守宰，按治官常纠察之”。其收养范围是“诸父母在，分财异居，父母困乏，不共子职，及同宗有服之亲，鳏寡孤独，老弱残疾，不能自存”，以及“亲族亦贫不能给者”，如果官府“不行收养者，重议其罪”［19］。在法律规定的框架下，各地普遍设立养济院，都是由官府经营管理的。

《大明律·户律·户役·收养孤老》规定：“凡鳏寡孤独及笃废之人，贫穷无亲属依倚，不能自存，所在官司应收养而不收养者，杖六十。若应给衣粮而官吏剋减者，以监守自盗论”。该律为清代所因循，在法律上保证了孤贫人口的基本生存。统治者的初衷是为了维护社会的稳定，以维护自己的统治秩序，但通过立法、执法、监督等环节所建立的社会救助体系，还是具有法制化的效应，所以除规定供养标准外，还对养济院的建设标准和形式有所统一［20］，以致清代的边远地区都普遍建立起来，并对养济院的经营管理制定了相应的考核标准［21］。

古代一些贫困家庭或迫于生计或受传统陋俗影响，多有弃子溺婴的行为，历代王朝也曾采取过一些救婴育婴措施。如蔡京当政时期，凡“孤贫小儿可教者，令入小学听读，其衣褴于常平头子钱内给造，任免入斋之用。遗弃小儿雇人乳养，仍听宫观、寺院为童行”［22］。南宋初年，育婴机构从养老机构分离而成为独立实体。各地所设慈幼机构，或称慈幼局、慈幼庄，或称婴儿局、举子仓，虽然名称不一，但都是“为贫而弃子者设”［23］。这些慈幼局“官给钱典顾乳妇，养在局中，如陋巷贫穷之家，或男女幼而失母，或无力抚养，抛弃于街坊，官收归局养之，月给钱米绢布，使其饱暖，养育成人，听其自便生理，官无所拘。若民间之人愿收养者听。官仍给钱一贯，米三斗，以三年住支”［24］。慈幼之政在两宋时期盛极一时，直至元代才渐渐趋衰落。

梁其姿指出：“有明一代从中央政府至普通百姓几乎都完全遗忘了宋代慈幼的理想”［25］。官方收养弃婴的机构不复存在了，官府救助弃婴则成为个人的善政，如明嘉靖年间，泗洲判官林希元就采取收养弃婴的措施。“这种作为救荒政策其中一环的育婴具有悠久的历史，大概在明代除了林希元以外的各地官僚也曾经实施过。其次，个人的、一时的慈善行为也所在多有”［26］。清代是我国历史上溺女问题最为严重的时期，在民间力量推动下，以官府为主导的育婴堂，得以恢复和发展，至康熙、雍正两朝，江南各府州县大都创设婴育堂。“清朝当政约十年以后，第一所具规模的育婴堂在扬州成立，之后育婴堂、药局、普济堂、施棺养老等综合性善堂、收容寡妇的清节堂等在清三百年间渐渐布满全国，先在较大的都会，后遍及乡镇，成为前所未有独特想象”［27］。据梁其姿统计，清代从1646年开始至1911年，共创建了973个育婴堂。这些育婴堂的创建与维持，既有地方官的努力，也有社会力量的支持。育婴堂不仅立足于以县治为中心的城区厢关，而且延伸到了都、图、里、甲这样的基层［28］。清代育婴堂大多具有官民合作的特征，是典型的官督民办，其经费大都来自社会捐助，政府补贴，在管理运作上，一般都延请地方绅衿担任首事、轮季掌管，地方官员每月督查。这一方面是由于官府负担过重，力不从心，需借助社会力量，另一方面也是民间慈善组织已经具备相当规模，与官府合作成为可能。

清代对于外来无业或乞食之人，另设专门机构——栖留所。这是基于大量流民出现而采取的加强社会控制的措施。顺治十年（1653）京畿因流民聚集，在顺天府建成京师五城栖流所，凡遇无依流民及街道病卧者皆收容之，“日给柴薪等费制钱十五文，折仓米一升，制钱六文，立冬后人各给布棉袄一件，价银六钱，布棉被一条，价银一两”［29］。栖流所专门留养来自外乡各地的衣食无着的流民，和养济院一样，有完整的规章制度。其对象冬月留养，春融遣散。在直隶省多称留养局，该省140州县共设567处，平均每县多达4处［30］。除了直隶省之外，其他各省也有相应的机构，其性质基本上是官督民办，官府提供一定资金，由督抚委员与地方绅衿共同管理。

三、医救与助葬机构

对贫民实行医疗救助也是传统救助事务的重要内容。南齐文惠太子、竟陵王萧子良，基于信奉释教“立六疾馆以养穷民”［31］，还不是官方设立的机构。北魏永平三年（510），宣武帝诏令：“太常立馆，使京畿内外疾病之徒，咸令居处。严敕医暑分师救疗，考其能否而行赏罚”［32］，则具有官方的性质。唐长安年间（701—704），武则天在各寺院设置“悲田养病坊”，既是救助鳏寡孤独者的机构，也是医疗救助机构。

宋代在朝廷的重视和地方官员的推动下，又设立了以治病为主的安济坊和以施药为主的惠民药局。安济坊最初是由苏轼在杭州太守任上创设的病坊发展起来的，当时杭州殁于病死者教他处为多，“乃裒缗集羡，得二十，复发私橐，得五十两，以作病坊，稍蓄钱粮以待之，名曰安乐”［33］。崇宁元年（1102）权知开封府吴居厚奏请在各地设立将理院，“以病人轻重而异室处之，以防渐染，又作厨合以为汤药饮食”。宋徽宗赐名安济坊，其主要功能是“养民之贫病者”，“处民之有疾病而无告者”，为此，坊内设有专职郎中，并置有“手历”，记载诊疗情况，“岁终考其数”［34］。由于安济坊之设得到权臣蔡京的大力支持，地方官员乐于推广，各地遍设此类慈善医院，以至于有州县奉行过当，或具惟帐，或雇乳母，女使，费用剧增，浪费严重。惠民药局至迟在北宋仁宗时期即已出现，它是出售或施舍医药的专门慈善机构，多建于城郭关厢。仁宗在位期间，颁《庆历善救方》，同时在东京设置惠民药局，依处方制药施给贫病之民，“令太医择善察脉者，即县官授药，审处其疾状予之，无使贫民为庸医所误，夭阏其生”。后推广至各府州县，均“官为给钱和药予民”［35］。只要是“民有疾病，州府设施药局于戒子桥西，委官监督，依方修制丸散吮咀。来者诊视，详其病源，给药医治。朝家拨给一十万贯下局，令帅府多方措置，行以赏罚，课督医员，同以其数上于州府，备申朝省；或民以病状投局，则畀之药，必奏更生之效”［36］。

元代也比较重视医疗慈善，在全国普遍设立惠民药局。早在窝阔台当政之初，就开始在北方燕京等十路仿宋之规制设立惠民药局，并派太医王壁、刘辑等人负责药局事务，给银五百锭。大德年间，元成宗将惠民药局逐渐推广至各行省、路，由政府提供经费，“置各路惠民局，择良医主之”［37］。地方惠民药局设“提领一员”，负责管理经费。“经营出息，市药修剂，以惠贫民”［38］。

明洪武三年（1370），“置惠民药局，府设提领，州县曰官医，凡军民之贫病者，给之医药”［39］。惠民药局设置比较普遍，基本上每州县有一至两所，经费有常平仓支出，在治疗与防范医病上发挥重要作用。如万历十五年（1587）北京城内再度流行大疫，“小民无钱可备医药”，明神宗即令惠民药局“多发药材，分投诊视施给”［40］。清王朝对惠民药局建设不太重视，这类医疗救助机构实际上已经废而不存。

救生不能，但也不能够忽略死人，因为埋葬不及时，也会导致疫病的传播。如东汉桓帝建和三年（149），由于自然灾害导致“今京师厮舍，死者相枕，郡县阡陌，处处有之，甚违周文掩胔之义。其有家属而贫无以葬者，给直，人三千，丧主布三匹；若无亲属，可于官壖地葬之，表识姓名，为设祠祭”［41］。此后被水死流失尸骸者，令郡县钩求收葬；一家皆被溺死者，悉为收敛等，都是临时救助措施，还没有设立专门的丧葬救助机构。

宋代设立漏泽园，负责掩埋无主尸体及无力埋葬者的尸体。在宋神宗熙宁元年（1068）下诏说：“每年春首，令诸县告示村耆，遍行检视，应有暴露骸骨无主收认者，并赐官钱埋瘗，仍给酒馔酹祭”［42］。宋徽宗崇宁三年（1104），蔡京建议置漏泽园，或一县一所或一县多所。择郊外旷野不毛之地筑围墙，栅栏护之，职守护墓的僧人，由官府支付工钱［43］。所葬者主要是寄留在寺院的无主棺木，无名死者，乞丐及遗骸暴露者。后军民贫乏亲属也可安葬于此。凡葬入园中者，官给葬地八尺或九尺，并深埋三尺，立有标记。各地漏泽园须将所收葬的数目置立图籍，供有关部门查检［44］。为了督促地方官吏严格执行，宣和元年（1119）还颁布诏令云：“比览四方奏文，吏趋目前，无一吏称述居养、漏泽、安济者。士夫失所守，废法自便，不知享上惠下，罪不可贷。仰诸路监司廉访使者，分行所部，按吏之不虔者，当重寘以法，胥吏配流千里。若失按容庇，其罪依此”［45］。元明清三代沿袭旧制，如洪武三年（1371），明太祖颁诏称“令民间立冢，仍禁焚尸。若贫无地者，所在官司，择近城宽阔之地，立为义冢”［46］。清同治年间，衡州府清泉县立有漏泽园（义冢）10所［47］；衡阳县因系水陆交汇之处，流寓者众，所立漏泽园竟达26所之多［48］。

四、中国古代官设救助机构的得失

中国自秦以后，一直实行君主专制中央集权制度。“中央集权制度构成的三个主要条件是：君主独揽大权且君权至高无上，以中央政权有力管辖的地方行政制度，以君权强力统率的官僚制度”［49］。也正因为如此，官僚政治特征明显。“在这种形式下，官僚或官吏，就不是对国家或人民负责，而只是对国王负责。国王的语言，变为他们的法律，国王的好恶，决定了他们的命运（官运和生命）结局，他们只要把对国王的关系弄好了，或者就下级官吏而论，只要把他们对上级官吏的关系弄好了，他们就可以为所欲为的不顾国家人民的利益，而一味图所以自利了”［50］。在官僚主义无比坚强的政治环境下，无论是严刑峻法，还是姑息养奸，都不能改变官僚政治的腐败，因此，官办救助机构的腐败与不作为，乃是一种通病。如号称官办救助机构完善的宋代，也因为“吏不奉法，但为具文，並缘为奸，欺隐骚扰，元元之民，未被惠泽”［51］，导致各种救助机构名存实亡；还因为“小人乘间观望，全不遵奉。已行之令，公然弛废，怀奸坏政。如居养鳏寡孤独漏泽园安济坊之类，成宪具在，辄废不行”［52］。即便是有众多的救助机构，往往不能够起到救助的效果，还有可能为官吏牟利作弊通过方便，如常平等仓“岁久法玩，吏缘为奸。州县监司，习以为常。事有稽缓至累年不决，文移取会，辄不具报，赴诉省部，日常有之，民失其平”［53］。拖延不办是官僚常态，而贪污挪用、损公肥私、侵吞盗窃也在所不免。“有一年之间，一县拖欠常平免役坊场等钱至数万贯石，并逃亡诡名，失陷本息者，不可胜计。或人吏冒税户姓名给纳拖欠，或当职官纵容知情，冒请钱谷，以新盖旧，支收不实”［54］。弊端重重，民失其养，官得其利，而官吏对于民众更是漠不关心，“旧制立养济院、惠民局以济穷察病。今院概非穷民，处局又弗核实，鳏寡孤独何利哉”［55］。因此“非孤贫而贸易隶其籍，实孤贫而反不得侧其列”［56］。养济院的名额成为官员手中的财富，而管理者也往往将自己的亲友厕身于内，以至于“会头因而盘据其间，亡者十不开一，存者十不给一，而利归一人”［57］。“在统治者眼里，一个名额不仅仅意味着一名孤贫，更重要地，它意味着一项钱粮的征收”［58］。在传统的量入为出的财政体制下，再加上官吏日益贪污腐化，也就无怪乎传统的官营救助机构时兴时废、时宽时严了。官营社会救助机构所反映出的“政府失灵”现象，既有偶然，也有必然，其必然也是与朝代盛衰息息相关的。

在传统儒家控制型的管理体制下，一切制度都是按照“君者，出令者也。臣者，行君之令而致之民者也。民者，出粟米麻丝、作器皿、通财货以事上者也”［59］的原则所制定，因此能够给社会提供救助的，只能够由官府操办，是“天下之穷民而无告者，责令官司收养，可谓仁政矣”［60］。在儒家看来，个人的救助活动与政府的仁政是不能并存的。因为个人救助活动的存在意味着政府的不“仁”，所以儒家思想对民间救助活动有很大的排斥性。子路曾在卫国出私财救贫，孔子止之曰：“汝之民饿也，何不白于君，发仓廪以赈之？而私以尔食馈之，是汝明君之无惠，而见已之德美矣”（《孔子家语·致思》）。在孔子看来，无视君王的权威擅自开展救助活动，不仅是沽名钓誉，而且有影射君王无能之嫌。基于这种认识，官府对于私人救助活动是十分关注的，也不想使之脱离官府的控制。如好佛的武则天，对寺院救助贫病之人采取管控，不但“置使专知”，而且管控其财政。即便如此，朝廷也不放心，所以唐玄宗开元五年（717），宰相宋璟奏称：“悲田养病，从长安已来，置使专知，且国家矝孤恤穷、敬老养病，至于按比各有司存；今遂聚无名之人，著收利之使，实恐逃捕为蔽，隐没成奸，昔仲繇仕卫，出私财为粥，以施贫者，孔丘非之，乃覆其馈，人臣私惠，犹且不可，国家小慈，殊乖善政，伏望罢之，其病患之人，令河南府按比分付其家”［61］。朝廷也因此加强管理的力度，在限制各寺院收留贫病的同时，增加官府的投入。公元845年，唐武宗尽废天下僧寺，“两京悲田养病坊，给寺田十顷，诸州七顷，主以耆寿”［62］。即便是后来恢复寺院，官府也不再赋予其救助贫病的权力。北宋在经济繁荣之时，由官府承办各种社会救助机构，成为社会救助的主导，其“救贫政策所引起的关注及批评，已有类似近代国家福利政策之处”［63］。官府承办，既与王朝盛衰息息相关，也受到官僚体制的影响。如明代的养济院，在吏治清明的时候，还是有一定的效率的，而在吏治腐败的时候，官方的救助机构根本不能发挥作用。

官办社会救助机构，在传统的政治体制下，是很难适应发展的社会，因为任何更改“祖制”的行为，都会被认为是叛逆，而官僚制度的惰性，也不会使救助机构发挥最大的效用。值得一提的是，在不违反“祖制”的情况下，统治者往往也会有一些变通，而官府也会采取一些补救策略，进而将民间力量纳入社会救助体制之中。如清代旌表乐善好施、急公好义的政策出台，鼓励民间参与社会救助的措施。“官方需要利用地方资源，而地方资源也希望得到官方保护，社会救济体系的‘官民合作’特色，给社会救助发展带来了生机”［64］。在这种情况下，“一般的地方官的确更在意慈善组织，有的甚至发挥了领导建堂的作用”［65］。构建官民相得的社会救助体系，不能够忽略官府的作用，但在具体构建中，官府应该发挥监督的作用，而不是过多地干预民间社会救助组织的具体事务。

总之，历代王朝对民间参与社会救助始终怀有戒心，对民间参与社会救助的管控相当严格，不但设置很高的门坎，而且干涉其具体事务，即便是允许民间力量涉足社会救助领域，也不能够充分调动其积极性，更不能够有效地利用社会资源。不过，在传统的体制之下，官府如果能够发挥其能动作用，还是能够充分利用社会资源的。如发生在1876-1879年的“丁戍奇荒”，官府对于李金镛、胡光镛、经元善等一批江浙闽粤绅商发起的义赈活动和建立的协赈机构，采取不干涉其具体活动的办法，使西方传教士、在华外交官和商人组成的中国赈灾基金委员会，向海外募捐款项204560两白银，分期分批由传教士解往灾区，再由另外的传教士进行分发［66］。一个涉及北方五省、受灾人口近两亿的大灾荒，居然借助民间力量得以安抚，也创造了人类救荒史的奇迹。在具体救助过程中“且为异族诮，抚膺诚可差。何如行善举，慷慨法欧洲。筹赈设公所，登报乞同俦。乞赐点金术，博施遍神州”［67］。在官府已经不具备振恤能力的情况下，这种借鉴西方慈善救济的组织形式，已经具有制度开放性的特点。“丁戍奇荒”的救助值得研究的问题很多，而如何构建官民相得的社会救助体系，无疑是值得关注的问题。充分发挥民间的积极性，而不是过多地干预他们的救助活动，更不能够借助民间的积极性而由官府敛财，这也是历史的经验教训。

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责任编辑：唐若兰

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1008-6323（2016）02-0099-06

柏桦，南开大学法学院及周恩来政府管理学院双聘教授、博士生导师，青海省昆仑学者，青海民族大学兼职教授；吴爱明，中国人民大学公共管理学院副教授。

2016-03-06