农村互助养老模式发展的制约因素及出路研究——以四川省达州市为例

文/张俊浦（四川文理学院，四川达州635000）

农村互助养老模式发展的制约因素及出路研究
——以四川省达州市为例

文/张俊浦（四川文理学院，四川达州635000）

农村互助养老作为一种新兴的养老模式，已经成为农村社会转型过程中农村社区重建的一种探索和尝试。当前农村互助养老模式面临政策法规不完善、保障资金不足、服务项目单一、缺乏专业服务、民间组织功能发挥有限等多方面制约，需要加强法律法规的制定与完善，保障资金来源的稳定，完善服务内容，提升专业化水平，充分发挥社会组织在农村互助养老模式中的功能，才能促进农村互助养老模式的可持续发展。

农村互助养老社会组织养老模式

农村互助养老起源于2008年8月在河北省肥乡县建立的全国第一家互助幸福院，这个模式最大的特点是，政府扶得起、村里办得起、农民用得上。农村互助养老模式是介于纯社会化养老和居家养老之间的一种新型养老模式,既有社会化养老的特征,又符合传统的家庭养老习俗,是居家-社会化养老的新模式,又是家庭养老的延伸,符合农村社会的养老需求［1］。民政部部长李立国2011年2月15日专程到河北省肥乡进行调研，认为这一养老模式是已经被实践证明，是群众需要的、村级组织有能力兴办的、政府有支持条件的新型养老模式。民政部也于2013年2月8日下发民政部关于学习宣传贯彻《中华人民共和国老年人权益保障法》的通知（民发〔2013〕29号），通知提出民政部将会同财政部每年安排10亿元、三年安排30亿元中央专项彩票公益金，支持全国农村互助养老服务设施建设。随后河北、内蒙、山东、湖北、四川等各个地方开始了农村互助养老模式的探索与实践并取得了良好的社会效益。

四川省达州市地处四川省东部，大巴山南麓，位于川、渝、陕、鄂四省市的交界处，作为中国的革命老区，总体经济社会发展水平较为落后，人口多，底子薄，作为劳务输出地，家庭空巢现象较为严重。上世纪70年代以来计划生育政策的严格执行，人民生活水平的显著提高，医疗条件的普遍改善等，达州市老龄人口呈现一种井喷态势。2010年的第六次全国人口普查显示，四川省达州市60岁以上老年人口96.36万，占人口总数的14.1%，其中80岁以上老年人口9.19万，占老年人口总数的9.54%。根据国际标准，达州市已经进入了老龄化社会的行列。家庭结构向以核心家庭为主转变、人口流动日益加剧、空巢老人不断增加、经济竞争的加剧等这些因素降低了成年子女照料老人的能力,家庭承担着的养老功能不可避免地日趋弱化。作为劳务输出大市，人口流动幅度大，子女外出务工者较多，导致老年人“空巢”问题更加严重，这些问题已经成为达州市实现农村小康的重要节点、重要抓手。各级政府和有关部门及全社会必须充分认识人口老龄化挑战的严峻性，树立老龄意识，增强应对人口老龄化和老龄社会挑战的紧迫性和自觉性［2］。

在这样的背景下，一种目前在很多地区被大力推行的农村互助养老模式在达州市农村逐渐展开，但总体上说农村互助养老模式在我国还刚刚起步，全国各地还没有一个比较成熟的模式，加上不同地区农村的经济社会发展水平参差不齐，因此达州市农村互助养老模式无论是在实践还是在理论研究上都还处于初步探索阶段。

一、达州市农村互助养老模式发展的制约因素分析

近年来，达州市农村老龄人口基数不断增多，农村空巢老人、留守老人、高龄老人逐渐增加，为农村互助养老的发展提供了充足增长动力和空间。农村互助幸福院建设已经成为农村社会转型过程中农村社区重建的一种探索和尝试，在很大程度上对落实各项农村惠民政策，改善农村落后面貌，重建包括邻里、亲属、家中代际关系等方面都发挥了作用。更重要的是，农村互助养老幸福院的诞生与发展已经成为改善农村老年人养老环境和生活质量，提升他们幸福指数的一种重要途径。但在我们看到农村互助养老模式面临众多发展条件的同时，还必须承认作为一种新兴事物，农村互助养老模式面临着政策法规不完善、保障资金不足、服务项目单一、缺乏专业服务、民间组织功能发挥有限等多方面制约。

（一）农村互助养老模式的政策法规不完善

“互助养老受到省民政厅和国家民政部的重视，它的发展将拥有很好的政策环境”。［3］但是根据笔者对相关政策法规的查阅与调研，当前达州市农村互助养老模式的政策法规还不完善，“立法先行”的原则和规律并没有在农村互助养老模式得到体现和遵循。首先，农村互助养老模式在发展过程中没有法律保证，在农村互助养老法律地位方面国家层面的政策保障还没有出台，只有民政部下发的相关通知，这在很大程度上是农村互助养老发展的不确定因素；其次，农村互助养老模式的运行方式缺乏明确的政策支持和立法支持。如果没有明确的运行方式，农村互助养老发展过程中就会出现各种各样的问题，影响农村互助养老模式的正常发展。根据笔者的调查，当前达州市各县区都在开展农村互助养老模式的推广，但是在与农村互助养老模式运行方式紧密相关的养老场所、资金来源、人员配置、服务规范等方面却没有一个统一的政策文件，这在很大程度上造成了当前农村互助养老模式的混乱局面；再次，农村互助养老模式缺乏一个健全的监督机制。在笔者调查过程中，很多老人反映农村互助幸福院存在资金去向不明确、物资分配不公、设备采购吃回扣等多项问题，但是具体到相关事件的证明材料又难以说清，这都严重影响农村互助养老模式社会效益的发挥。因此建立“公平、公开、公正”的监督机制已经是当前农村互助养老模式可持续发展的燃眉之急。最后，农村互助养老模式缺乏意外伤害责任认定法规。农村互助幸福院内入住的老人，在生活过程中难免会发生各种意外，对于发生意外带来的伤害应负责任问题，如何认定、如何履责。一般村级组织在老人入院前可能会与老人及其子女签订意外伤害由老人和其子女完全承担责任的协议，而这种协议对于习惯上能够明确责任的问题尚可自行解决，但对于责任主体不明确的伤害，则难以认定，这也是阻碍农村互助养老幸福院良性发展的现实难题。

（二）农村互助养老模式资金不稳定

农村互助养老模式性质上是“集体建院、集中居住、自我保障、互助服务”的农村互助养老模式。“集体建院，即由村集体出资或利用集体闲置房屋建设互助幸福院，并承担水、电、暖等日常开支；县财政对农村互助幸福院的建设、运行、生活配套设施和添置日用品给予适当补贴。集中居住，即本着子女申请、老人自愿的原则，凡年满60周岁，生活能够自理的空巢老年人，由其子女与村委会签订协议后免费入住；自我保障，即入院老人的衣食和医疗费用由其子女承担。互助服务，即不设专职的服务人员，老人在这里互相帮助、共同生活”［4］。简单地说就是主办主体、管理主体、责任主体都是村集体，老人自愿入住、集中居住。

农村互助养老模式与经济发展水平、资金投入程度以及基础设施建设状况紧密相关，主要受到经济因素的深刻制约。资金影响着地方经济社会发展，同样农村养老一样离不开足够资金的保障。根据笔者走访调查，达州市农村互助养老模式基本上是按照“村级主办、社会捐赠、政府支持”的总体思路进行探索与实施，但是在发展过程中资金短缺已经成为了农村互助养老模式能否正常运行的关键性问题。由于达州市农村经济发展不平衡、农业税的减免及粮农直接补贴等因素影响，达州市农村集体经济整体收入较低，经济能力有限，难以拥有足够的资金进行农村互助养老院的建设及保持长期运转。达州处于偏远山区，社会发展程度较低，慈善意识发展缓慢，社会捐赠资源奇缺，捐赠仅限于个别学校或者机关单位在逢年过节时对老人的一些慰问金或者慰问物质，这对农村互助养老模式的发展来说不过是杯水车薪。因此，村集体注资以及依靠社会力量支持的资金都不具有绝对稳定性，政府的财政支持是当前达州市农村互助养老发展的主要资金来源。根据《达州市人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》（达市府发〔2014〕24号）规定，对于新建的农村互助养老幸福院给予3万元的建设资金补贴，在服务质量评估达标的情况下每年给予2千元的运营补贴。根据农村互助养老幸福院建设实际情况，建设启动资金、配套经费等都由当地村委会垫付，验收合格后才能拿到政府的财经补贴，这对村委会又是一大挑战。根据某村委会对笔者的计算，当前财政补贴仅仅能保证基础设施建设，每年2千元的运营补贴对农村互助养老幸福院的良性运行是远远不够的，笔者所调查的一个在达州比较有名气的农村互助幸福院单场地租用费就要每年3千元，可见农村互助养老模式仅仅靠政府的财政补贴是难以维持的。再加上当前达州市农村互助养老模式还处于开始阶段，随着老年人对互助养老要求的增加，资金缺口将会更大，农村互助养老将难以为继。

（三）农村互助养老模式服务项目单一、缺乏专业服务

农村互助养老的本质是低龄照顾高龄、健康照顾体弱的互帮互助模式，随着老人需求的不断增多，只有具备多元化、专业化的养老服务才能提升农村互助养老的吸引力，保障农村互助养老模式的可持续发展。

根据笔者的调查，当前达州市农村互助养老幸福院的服务项目单一、专业服务缺乏。首先在服务项目规划方面，出于应付量化考核的需要，村委会、地方政府等更多重视的是先进设施设备的购买和设置，忽视了多元化模式的建设；更多地注重老年人基本物质需求的满足，忽视了老年人的精神层面的追求，这些项目规划思路都严重制约了农村互助养老模式的实际效果。其次在具体服务内容方面，当前达州市农村互助养老模式还处于初步探索阶段，老年人仍旧居住在自己家中，一般选择在家用餐后来互助幸福院娱乐健身，甚至有的农村互助养老幸福院成为了当地的麻将馆。再次从服务功能上看，当前农村互助养老幸福院还难以对不能完全自理的老人提供养老服务，对那些最需要互助养老的、卧床不起生病在家的老人无法照顾到，使得“互助”应发挥的功能丧失，这与真正意义上的互助养老相距甚远。最后，养老服务是一种涵盖专业性、科学性的综合性技术，在开展养老服务工作时必须运用到多种技术、技巧和方法。但是根据笔者调查互助幸福院中没有专门的服务和管理人员，基本上全靠老人的自我管理和服务。农村卫生服务和公共服务设施又相对比较脆弱，难以提供必要的技术支持。

（四）农村互助养老模式中民间组织功能发挥有限

民间组织也称为非政府组织，它是社会结构分化的产物，是一个社会政治制度与其他非政治制度不断趋向分离过程中所衍生的社会自组织系统的重要组成部分，它一般是公益性的或者服务于特定的人群。非政府组织具有民间性和自治性，意味着非政府组织在体制上独立于政府，是不属于政府建制的一部分，也不受制于政府权威［5］。近年来，中国各种民间的或半官方性质的以老年人为主体的社团组织有了蓬勃发展。在城市和农村，许多社区或村都成立了“老龄协会”、“老年志愿者协会”等民间团体组织，在维护老年人合法权益、创建适合中国国情的养老制度中发挥着政府和企业所没有或难以充分发挥的作用［6］。

根据笔者调查，达州市农村互助养老模式中能发挥作用的民间组织少之又少，近几年来成立的老年协会能够起到一定作用，又由于由于老年协会自身机制建设不完善，老年协会在农村互助养老模式中发挥的功能有限。首先，当前各个村委会的老年协会缺乏官方认可，按当前社会团体管理要求，必须有3万元的注册资金才能在民政部门登记，而现有老年人协会的财务状况很难满足此项条件。即使老年协会都有各镇（街道）批准成立的文件，但是绝大多数老年协会都没有在民政部门登记或备案；其次，当前农村老年协会管理体制不规范甚至有名无实。由于打工潮的兴起，农村社会精英外流，老年协会难以吸引有能力的人加入，多数只是为了应付检查需要挂牌成立了老年协会，老年协会缺乏相应的规范。最后，农村的老年协会建设也面临实际条件的制约。农村的公共服务设施相对落后、生活条件较差、老年人居住又较分散，目前老年协会只是组织一些时间空闲、身体健康的老年人开展文娱活动，没有完全发挥其主导作用，难以对农村互助养老模式的发展产生有利影响。

二、达州市农村互助养老模式的出路探析

农村互助养老模式是与现阶段农村社会经济相适应的一种策略性选择。根据达州市目前农村的实际情况，农村互助养老模式的发展必须坚持和把握政府责任原则，多方参与原则，自助互助原则，坚持因地制宜，分类指导，根据达州本地的社会、经济发展现状、当地村集体的经济承受能力建设不同程度和规模的互助养老幸福院。

（一）加强农村互助养老模式法律法规的制定与完善

互助养老作为符合目前农村养老现状的一种新型模式，建立农村互助养老模式需遵循“立法先行”的原则和规律，需要政府进一步规范和扶持。以法律的形式来确立农村互助养老在国家和社会经济生活当中所处的地位，既是农村互助养老模式得以顺利推行的必要前提，也是广大农村老人基本权益的重要保障。

首先应把村域养老制度纳入农村社会事业发展规划，把农村互助养老模式纳入我国农村社会保障体系并要具备可行性的执行标准和操作办法，既保证农村互助养老模式是在法律的保障和监督下发展的，又避免了在实际操作过程中由于政策过于笼统而导致的互相推诿现象，使互助养老能真正带来实惠；其次必须强化农村互助养老的法律监督机制；再次，要建立一个多方参与的评估考核机制，特别是要注重老年人的参与；最后要建立农村互助养老意外伤害责任认定机制，确保不会因为意外事故而使互助养老模式遭到严重损害。

（二）保障农村互助养老模式的资金来源稳定

资金的短缺严重制约着农村互助养老模式的良性发展，必须进一步拓展资金渠道，在现有财政拨款、村集体投入、社会捐助等方式的基础上，建立完善多元化的、长效稳定的资金筹集机制。

首先加强政府在农村互助养老模式中的主导作用，引导政府在养老社会化投资上应向农村倾斜，将农村互助养老资金列入财政预算，扩大政府财政支持是保障农村互助养老幸福院健康运行的重要保证；其次倡导政府和相关行政部门要制定和完善更多支农、惠农政策大力发展农村社区经济，提高村集体的经济实力，提升村集体的资金筹措能力；再次充分运用各种合理资源，可以将农村互助养老院建设与新农村建设结合起来，最大限度地发挥各类社会资源在互助养老服务中的作用；最后促使农村老人及家人观念的改变，农村互助养老不是减少家庭的责任，家庭仍然是老人养老的主要责任主体，必须要付出相应的财力和精力。

（三）丰富农村互助养老模式的服务内容，提升互助养老的专业化水平

满足老人需求的多样化服务内容是农村互助养老模式生存之本，提升互助养老的专业化水平是农村互助养老模式的发展之源，为了农村互助养老模式的长远健康发展必须要丰富农村互助养老模式的服务内容，提升互助养老的专业化水平。

首先保证农村互助养老模式日间照料、文化娱乐等基本服务内容的正常开展，依据各地的实际情况灵活设置具体的服务内容；其次农村互助养老服务可以与乡村卫生室进行对接，利用农村社区中的卫生室为老人提供医疗保健等服务，通过建设老人医疗档案、乡村医生巡诊等方式强化对老人的医疗跟踪服务；再次，扩充农村互助养老幸福院的公共服务内容，充分运用当前社会对养老问题的关注，积极联系律师、心理咨询师、社会工作者、志愿者等方式免费为老人提供公共服务，维护老人的合法权益，提高老人的生活质量；最后是组织养老服务相关专家定期或不定期去农村互助养老院对当地参与互助养老的健康老人进行基本的护理培训，传授养老服务的技术、技巧和方法，提升老人互助的专业化水平

（四）充分发挥社会组织在农村互助养老模式中的作用

根据达州市农村互助养老发展状况，单是依靠村级组织是难以保证农村互助养老幸福院长效运转的，必须把农村互助养老上升到全社会的高度，集中各种力量把这一模式推广好。

首先政府相关部门倡导建立或积极引进涉老社会组织，并在注册登记、税收减免、考核评估等方面给予政策支持，吸引更多社会组织从事农村互助养老模式的相关工作。其次充分发挥民间组织的功能，例如村社区中老年人协会、纯农村地区宗亲家族中德高望重的老年人的力量，由老年人协会或者德高望重的老年人真正主导互助养老模式，真正赋予老年人协会确切的权力［7］；再次加强社会组织在经营互助幸福院，开展组织公益性慈善捐助活动、志愿者活动等方面的重要作用，进一步完善农村互助养老服务体系；最后进一步完善社会组织对农村互助养老模式运行的民主监督机制，确保农村互助养老模式运行机制的公平公开公正，提升公众对农村互助养老模式的信任感。

三、思考

当前农村互助养老模式在我国多个农村地区逐步开展，但是政府、社会、家庭、个人等各个养老服务主体分别应该承担什么责任以及各个主体之间的关系应该怎么处理等基本问题还缺乏理论探讨，缺少对相关主体之间关系的研究在农村互助养老实践中将会出现越来越多的问题。本来农村互助养老是对家庭养老服务方式的创新，是老人之间互相帮助的民间行为，但如果在实际过程中变成了政府在农村投资建设养老设施，然后由政府有关部门进行考核，从而成为一种事实上的政府行为，那不得不说是农村互助养老模式的失败。

因而在以后农村互助养老模式的研究中要尽量在以下方面有所关注：在农村互助养老服务中政府、社会、村委会、老人及家人等各自应该承担什么职责？哪些对象由政府提供服务？哪些对象由自己及家人负担？家庭是传统养老的主要提供者，互助养老的大范围实施会不会对家庭养老在某方面形成挑战？在发展农村互助养老服务时，如何体现家庭职责？诸如此类的问题都应该在理论上进行深入研究，明确政府、村委会、家庭、个人以及社会各主体在养老服务的不同责任，使之达到协调平衡，最终建立一种各责任主体能够“共担、互补、协调”的新型社会养老服务体系。

农村互助养老模式的良性运行不是一触而就的，更不是短时间能够完善的，它需要长时间的实践探索。探索一种适应农村社会发展的新型养老方式是社会主义新农村建设的迫切需要，关系到农村社会的稳定和长治久安，值得进一步深入研究。

（四川省高等学校人文社会科学重点研究基地—农村社区治理研究中心：川东革命老区农村互助养老模式研究——以达州市为例（项目编号：SQZL2015C03））

［1］赵志强：制度嵌入性视角下的农村互助养老模式［J］.农村经济，2013(01).

［2］张俊浦：困境与出路:西部中小城市老龄产业发展研究——以四川省达州市为例［J］.改革与战略，2015（02）.

［3］祁麟：农村新型互助养老模式探析——以河北省平乡县幸福院为例［J］.邢台学院学报，2014（01）.

［4］赵志强:农村互助养老模式推行的挑战与对策［J］.农村经济与科技，2013（04）.

［5］张敏杰：人口老龄化与养老制度研究［M］.杭州：浙江工商大学出版社，2009（09）.

［6］张俊浦:社会养老体系建设的问题及对策研究——以川东地区达州市为例［J］.四川理工学院学报（社会科学版），2011（06）.

［7］夷志彬：四川崇州市农村“互助养老”模式实践与探索［J］.中共成都市委党校学报，2014（01）.

责任编辑：唐琼

C913.7

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1008-6323（2016）02-0095-04

张俊浦，四川文理学院讲师。

2016-03-03