欠发达地区健全社会主义协商民主制度的新探索

曾辉方，尹静珏（.中共贵州省委党校科学社会主义教研部，贵州贵阳55005；.中共贵州省委党校公共管理教研部，贵州贵阳55005）



欠发达地区健全社会主义协商民主制度的新探索

曾辉方1，尹静珏2
（1.中共贵州省委党校科学社会主义教研部，贵州贵阳550025；2.中共贵州省委党校公共管理教研部，贵州贵阳550025）

【摘 要】随着社会主义协商民主的实践进程，推进协商民主广泛多层制度化已是当务之急。政协乡镇（街道）工作联络组（工委）是推进协商民主广泛多层制度化发展的可靠载体，是人民政协介入基层民主协商的有效平台。各地区如何因地制宜发展社会主义协商民主、推进社会主义协商民主制度臻于完善，需要在理论上加大研究力度，在实践中作出不断探索。贵州省铜仁市在加强乡镇（街道）政协工作联络组建设方面开展了积极有效的探索，其辖区内的万山区积累了一些行之有效的经验，对欠发达地区而言，这不失为健全社会主义协商民主制度的一条可行路径。

【关键词】社会主义协商民主；欠发达地区；政协乡镇（街道）联络工作组

作为中国共产党和中国人民的伟大创造，社会主义协商民主源自中国共产党领导人民进行革命、建设、改革的长期实践。在深刻总结我国社会主义民主政治建设经验和规律的基础上，党的十八大和十八届三中全会针对如何健全社会主义协商民主制度都做出了重大战略部署。中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，为各地区健全社会主义协商民主制度提供了顶层设计。然而，各地区如何因地制宜地发展社会主义协商民主、推进社会主义协商民主制度臻于完善，需要在理论上加大研究力度，需要在实践中作出不断探索。贵州省铜仁市在加强乡镇（街道）政协工作联络组建设方面开展了积极有效的探索，其辖区内的万山区积累了一些行之有效的经验。

一、政协乡镇（街道）工作联络组（工委）是推进协商民主广泛多层制度化发展的可靠载体

政协乡镇（街道）工作联络组（工委）是县（区）政协的派出机构，其建立之初只是统一战线工作和人民政协的工作机制，在协商民主制度化发展过程中逐渐成为足以支撑协商民主广泛多层制度化的可靠载体之一。

县（区）政协及其工作联络组的设立可以追溯到新中国成立初期。1955年3月9日，《中共中央关于市、县人民委员会中党员和非党人士的比例及市、县设置政协委员会等问题的规定》指出，“市一般可设立政协市的委员会。县一般不设，只在资本主义工商业比重较大，和各方面代表人物较多的县才设立政协县的委员会”［1］84。1956年12月，《中共中央统一战线工作部关于加强政协地方委员会工作的意见》针对充分发挥政协广泛联系群众的作用提出，“联系群众要采取多样的和灵活的方式，如邀请参加各种会议、参加工作组、通讯、访问等。工作组是联系群众、反映各方面的情况和意见的一个比较好的形式。它的好处是：活动可以经常，方式比较灵活，内容也比较广泛。但要使工作组真正活跃起来，就需要多吸收一些党外人士参加，放手让他们工作，多和各方面接触，多研究一些问题”。对此，还特别强调：“县（市）和市辖区政协的工作，应当按照它们的不同情况和特点来进行，上述各项意见和办法，可以参酌采用”［2］545-548。即县（市）和市辖区政协的工作可以根据工作需要设立工作组。据此而言，设立县（区）政协工作联络组不仅有现实需要，还有中央政策依据。

应运而生的政协乡镇（街道）工作联络组的实践运行与彰显、发挥社会主义制度优越性的使命不无关联。从表面上看，政协乡镇（街道）工作联络组克服了县级政协在乡镇（办事处）没有基层组织而导致的组织体系不完整的缺陷，解决了基层政协委员履职平台相对较少、履职成效受影响的问题。如果要从整个国家制度的架构来看，其影响要深远得多。邓小平在政协第五届全国委员会第三次会议的开幕词中指出：“我们要进一步加强全体社会主义劳动者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛团结，使我国的统一战线和人民政协在发挥社会主义制度优越性的实践中，做出积极的贡献。”［3］669

乡镇（街道）工作联络组随着协商民主制度化的发展，迎来了良好的发展机遇。首先，在政协系统内部逐渐形成了改革创新的思想氛围。1986年6月18日，邓颖超在《关于全国政协机关工作的改革问题》讲话中指出，“在政协机关工作的共产党员、非共产党员都应当首先考虑一下，自己的思想是不是符合改革的要求，就是说，首先要改革我们自己。”［4］6“凡是有利于党、有利于国家、有利于各族人民事业的新事物，都应该采取积极欢迎和支持的态度，而不应该在新事物刚一出现的时候，就泼冷水，妨碍新事物的成长和发展。”［4］6在这种导向下，政协各项工作机制创新具有了探索的可能 。其次，生成协商文化的社会环境和协同配套的制度环境开始形成。1987 年10月25日，《沿着有中国特色的社会主义道路前进》指出，“群众的要求和呼声，必须有渠道经常地顺畅地反映上来，建议有地方提，委屈有地方说。这部分群众同那部分群众之间，具体利益和具体意见不尽相同，也需要有互相沟通的机会和渠道。因此，必须使社会协商对话形成制度，及时地、畅通地、准确地做到下情上达，上情下达，彼此沟通，互相理解。”［5］43最后也是最重要的，支持促进协商民主制度化发展的政治环境越来越好。2005年2月28日，《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》指出，人民政协作为中国人民爱国统一战线的组织、多党合作和政治协商的重要机构、中国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式，“要广泛联系社会各界人士，畅通反映社情民意的渠道，广开言路、广求良策、广谋善举，为巩固和发展民主团结、生动活泼、安定和谐的政治局面发挥积极作用”［6］675。2006年2月8日颁布出台的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》指出，“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，要善于运用人民政协这一政治组织和民主形式”［7］260。党的十八大更是明确指出要积极开展基层民主协商。

政协乡镇（街道）工作联络组（工委）是推进协商民主制度化发展的产物，也是使之广泛多层制度化发展的平台。推进协商民主广泛多层制度化发展，其中一个重要内容是实现人民政协协商民主的制度化发展。人民政协协商民主的制度化发展，需要在协商民主体系建设的大局中正确认识和把握协商民主与人民政协协商民主的关系。协商民主与人民政协协商民主的关系，首先是一般与特殊的关系，其次是整体与重要组成部分的关系，再次是协商渠道与专门机构的关系［8］。毋庸置疑，人民政协协商民主必须遵循协商民主“一般”的要求和规律，人民政协协商民主的发展也必定对整个社会主义协商民主的发展形成深远的影响。从整体上讲，只有紧扣时代脉搏，不断推进人民政协理论创新、制度创新和工作创新，人民政协事业才能保持旺盛活力，在坚持和发展中国特色社会主义中发挥更大作用。具体而言，政协乡镇（街道）工作联络组（工委）作为一个载体推进协商民主广泛多层制度化发展的动力也来源于此。有了动力，还需要有明确的方向。党的十八届三中全会除明确要求要“发挥统一战线在协商民主中的重要作用”之外，还强调要“发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”［9］30-31。而此后颁布的《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》则针对已经明确的七种协商渠道做出了有针对性的部署，即“继续重点加强政党协商、政府协商、政协协商，积极开展人大协商、人民团体协商、基层协商，逐步探索社会组织协商。发挥各协商渠道自身优势，做好衔接配合，不断健全和完善社会主义协商民主制度”［10］。

政协乡镇（街道）工作联络组（工委）作为推进协商民主广泛多层制度化发展的可靠载体，必须有其根本遵循。2015年6月26日，中共中央办公厅印发的《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》，是《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》问世以来颁布的首个具体的实施意见。《实施意见》围绕提高政协协商能力，从提高政治把握能力、提高调查研究能力、提高联系群众能力、提高合作共事能力等四个方面做出了具体规定，被称为人民政协协商民主制度化的里程碑。这两个文件为政协乡镇（街道）工作联络组（工委）如何推进协商民主广泛多层制度化发展提供了根本遵循。

二、政协乡镇（街道）工作联络组（工委）是人民政协介入基层民主协商的有效平台

民主在中国的真正需求来自于人与社会的发展需求，其核心价值在于民主的成长与经济社会发展得以保持积极的协调关系、在适应经济社会发展的同时又能为之提供保障作用［11］。在已有的基层协商民主实践模式中，有些经历了从自在自发阶段到自觉自为阶段的转变，有些从一开始就具有自觉自为的特点，有些侧重于在制度设计上聚焦与人大工作密切相关的财政预算审查工作，有些侧重于在政策安排上突出统战工作的社会协商，然而都是在当地党委的领导下进行的。人民政协以适当方式介入基层协商既符合一般民主理论的要求，也符合马克思主义民主理论的逻辑，而且能够提升我国基层治理体系和治理能力现代化水平［12］。根据我国经济社会发展的实际需要积极探索人民政协介入基层民主协商的方式和机制，已经是大势所趋。

政协乡镇（街道）工作联络组（工委）是人民政协介入基层民主协商的有效平台。尽管《政协章程》对此没有明确的规定，但是这个平台的有效性已经被实践所检验。这方面的案例在全国范围内并不鲜见，而且其实际数量远比被宣传报道的要多。

1985年，贵州省凤冈县政协根据省委办公厅《关于小城镇统战工作的问题和建议》，以及省委办公厅转发省政协党组、省委统战部《关于赤水、习水两县政协开展区镇工作的情况和意见》精神，经中共凤冈县委批准，在该县8个区镇建立了联络组。其联络组成员包括驻区县政协委员、党外各界人士、知识分子及中共党员代表。1992年，全县14个乡镇政协联络组同时建立，并在同年的10月30日的县政协常委会上通过了《政协凤冈县委员会乡镇联络组工作简则》。2004年3月16日，县政协六届五次常委会议对《简则》进行了修订。新修订的《简则》成为乡镇联络组开展工作的依据。在2006年11月前，政协乡镇联络组组长由乡镇统战干事兼任。2006年10月出台的《中共凤冈县委关于进一步加强人民政协工作的实施意见》则规定：县政协乡镇联络组组长由乡镇党委专职副书记兼任。全县9镇5乡联络组的工作职责在探索如何为基层民主协商发挥平台作用的过程中不断明确具体［13］。

湖北京山县政协在乡镇设立政协联络处以来，于1986年至1996年期间，围绕党委政府的中心工作发挥了献计献策的参谋作用，适应经济建设、社会发展的要求发挥智力服务作用，着眼于群众关心的热点及难点问题发挥反映民情社意的渠道作用，针对海外统战工作发挥对外交往的桥梁作用［14］。一言以蔽之，该县各乡镇政协联络处围绕党委政府的中心工作，积极开展各项活动，推动人民政协事业向基层拓展发展，促进人民政协协商民主向乡镇延伸。

2000年，闽北地区的蒲城县第十届县政协总结了该县于1989年以来在县内部分乡镇设立联络组的经验做法，推动全县19个乡（镇、街道）普遍建立政协联络组。其大致做法是：乡镇联络组为县政协派出机构由县政协和乡镇党委实行双重领导，联络组组长由乡镇党委副书记兼任，选聘当地的“能人”（发展经济领军人物及勤劳致富者）、“名人”（德才兼备在群众中有一定影响者）、“要人”（乡村级组织优秀领导者）构成联络组。全县200多位联络组成员由县政协常委会议通过聘任并发给聘书［15］。在较长一段时期内，尽管浦城县政协乡镇联络组处于在法律上无地位、在政治上无名份、在机构上无编制、在前途上无定数的状态，但是它作为人民政协介入基层民主协商的有效平台所发挥出的一系列积极作用是不争的事实。

进一步发挥政协乡镇（街道）工作联络组（工委）作为人民政协介入基层民主协商的平台作用，是健全协商民主体系的重要途径，是加强社会主义协商民主建设的题中应有之意，是在发展社会主义协商民主的实践中使中央的顶层设计与基层工作者摸着石头过河有机结合的切入点。“改进和完善协商民主，应该注意通过制度实践使协商民主运转起来。制度缺乏认同、支持，就会逐步丧失存在的合理性、合法性。只有通过实践将制度与民众连接起来，制度的价值和作用才能够显现出来。”［16］在现实中，各种形式的政协（街道）工作联络组作为人民政协介入基层民主协商的有效平台，正在各个地方的探索实践中日益显露这方面的价值和作用。

三、铜仁市万山区政协乡镇（街道）工作联络组（工委）的积极探索

2014年9月9日，继2012年12月出台的《中共铜仁市委关于加强全市人民政协工作的意见》规定“在全市所有乡镇建立政协工作联络机构”之后，《中共铜仁市委关于加强乡镇（街道）政协工作联络组建设的意见》作为贵州省首个专门针对乡镇（街道）政协工作联络组建设的文件得以出台。这份文件明确指出：“乡镇（街道）政协工作联络组是政协组织向基层延伸的重要形式，是协商民主向基层推进的重要载体，是党委、政府联系群众的重要纽带。”据介绍，截至2015年9月1日，铜仁市172个乡镇（街道）实现乡镇（街道）政协工作联络组全覆盖，其中涌现出了万山区的成功经验。

迄今可以说，万山区乡镇（街道）政协工委的成功经验是铜仁市推动政协工作向基层延伸的典型，是铜仁市在协商民主建设领域改革创新的集中代表，是欠发达地区健全社会主义协商民主制度的卓越探索者。

2015年以来，万山区委立足该区实际情况，认真把握上级文件精神实质、创造性地开展工作，在铜仁市率先出台《关于加强乡镇（街道）政协组织建设的实施意见》。该《实施意见》从指导思想、组织形式、主要职责、工作保障等方面做出了具体规定。其中明确指出：“乡镇政协（街道）工作委员会是区政协工作的延伸和拓展，作为非常设机构设置，区政协负责工作指导。”而乡镇政协（街道）工作委员会的主要职责被确定为“动员和组织驻地政协委员、特邀委员和各族各界代表人士，履行政治协商、民主监督、参政议政职能，积极为当地经济社会发展献计出力”。2015年4月27日，中共铜仁市万山区委办公室、铜仁市万山区人民政府办公室印发《政协铜仁万山区委员会乡镇（街道）工作委员会工作规则》，从组织办法、工作任务和工作方法等方面做出了具体规定。另外，还确立了一些可操作性强且行之有效的规章制度和工作流程，涵盖了政协工委工作职责、政协工委主任工作职责、政协工委办公室工作职责、政协工委办公室主任工作职责、政协工委委员工作职责以及学习制度、会议制度、协商民主制度、走访制度、调研视察制度、反应民情社意制度、民主监督制度、“三联三帮”制度。

需要予以特别指出的有以下四点：第一，区委明确乡镇（街道）政协工委由5—15名委员、1个主任和1—2个办事人员组成，委员人选在驻地政协委员和“特邀委员”中推举产生。“特邀委员”是万山区结合乡镇（街道）政协委员数量少、履职力量薄弱的现实情况，按照规定程序在当地各界代表人士中委任的“准委员”。“特邀委员”“准委员”由区政协常委会任命，与正式委员享有同等待遇、履行同样的职能。第二，在政协工委主任的安排上，区委将拟任人选先提拔为主任科员，再向区政协提名任命，这样保证了政协工委主任与党委、人大、政府“一把手”同职级、同待遇，并且实现了专人专职。通过“主任科员”这个身份实现政协工委主任的正科级待遇，完全符合相关政策，没有触犯法规政策“红线”。第三，万山区将乡镇（街道）政协工委开展工作和委员活动经费列入区级财政预算，并拿出专项经费用于规范化建设。第四，万山区乡镇（街道）政协工委主任并非都是区政协委员，在开展工作时可能就有些尴尬。相关部门正在酝酿，使这些还不是区政协委员的政协工委主任在区政协换届选举时当选为区政协委员。此外，万山区委还高度重视乡镇（街道）政协干部的培养使用，在半年时间就交流了一名政协工委主任到区直部门任职。

简而言之，万山区的这种经验有助于盘活政协系统内部的基层协商民主资源、整合分散在基层社会的其他协商渠道的协商资源、培植新的协商力量，并引领基层各种自治组织培育理性合作的协商文化。有学者在回顾20世纪80年代以来协商民主的发展经验后指出：“先富群体在协商会议上会为了自己的利益和权利而斗争。然而，具有讽刺意义的是，富人也可能成为协商制度发展的阻碍因素。这与理想的商谈民主相背离。在理想的协商民主情境下，交往理性应当尽可能替代权力和财富的支配地位，抑或形成为协商过程中的主体力量。如果协商是由新富起来的人资助的，那么协商就会偏向他们，就会显著牺牲协商的质量。”［17］万山区乡镇（街道）政协工作联络组则在一定程度上能够避免这种情况的出现。

四、结 语

国内权威学者对中国特色社会主义政治发展道路有一个基本的判断，即“中国的发展模式还没有定型，还面临着不少严峻的挑战，所以，并不敢说，中国的民主模式已经完全成功，它既是中国现代化产物，也是中国式现代化的组成部分”［18］100-110。这对于我们研判当前方兴未艾的政协乡镇（街道）工作联络组（工委）探索实践活动也有一定的启发。在欠发达而又矢志要后发赶超的贵州兴起了健全社会主义协商民主制度的新探索，铜仁市并非首创，但其迈出的步伐可能是最大的。正如《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》所明确指出的那样：“有条件的地方可推广委员联系点等联系群众的新形式。”［19］万山区的经验已经在铜仁市全面推开，如果条件成熟，使之在贵州全省推广也未尝不可。尽管它还存在一些不足之处，但是对于丰富社会主义民主形式、完善社会主义政治文明所产生的理论价值，对于坚持和完善中国特色社会主义制度、提高国家治理体系和治理能力现代化水平，对贵州省“走出一条既不同于东部地区，又有别于西部其他省份的发展新路”具有积极的实践意义。

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（责任编辑 曹 远）

A New Exploration for Developing Socialist Deliberative Democracy System in Less Developed Areas

ZENG Huifang1，YIN Jingjue2
（1.Teaching Department of Scientific Socialism，CPC Guizhou Provincial Party School，Guiyang 550025，China 2.Teaching Department of Public Administration，CPC Guizhou Provincial Party School，Guiyang 550025，China）

Abstract：With the practice of developing socialist deliberative democracy system，it is extremely urgent to spread this system to wider range and to make this system more institutionalized.This extensive application and institution depends on people working for CPPCC Township Work Association Group（Working Committee）and the organization itself.Theoretical research should be more emphasized on how to develop socialist deliberative democracy system in different area，and it is worthy to put this theoretical research into practice by new exploration.People working for CPPCC Township Work Association Group （Working Committee）in Tongren，Guizhou province，have made exploration and gained some practical experience，which is beneficial to developing socialist deliberative democracy system in less developed area.

Key words：Socialist deliberative democracy system；less developed area；CPPCC township work association group（working committee）

【中图分类号】D62

【文献标识码】A

【文章编号】1009-4326（2016）02-0074-05

DOI：10.13600/j.cnki.jpsslof.issn.1009-4326.2016.02.019

【收稿日期】2016-02-10

【作者简介】曾辉方（1982-），男，湖南隆回人，中共贵州省委党校科学社会主义教研部副教授，博士。研究方向：中国特色社会主义与社会主义民主政治建设。