政府间财政关系原则的演变及其原因

◆陈颂东

政府间财政关系原则的演变及其原因

◆陈颂东

内容提要：在统收统支财政体制和包干制下，政府间财权和事权的划分均以行政隶属关系为依据，一级政府的财权与事权相统一。分税制下，政府间事权的划分以行政隶属关系为依据，征税权的划分以税种属性为依据，一级政府的财权与事权相分离。由于我国地区间经济发展的不平衡和地方人大对政府行为制约的乏力，把分税制原则定位为财力与事权相匹配是合适的。

财力；财权；事权

近年来，关于分税制原则的争论异常激烈。一些学者认为，分税制的原则和统收统支财政体制以及包干制的原则一样，均是事权与财权相统一；另一些学者认为，分税制原则是财力与事权相匹配；还有一些学者认为，分税制原则是财力与事责相匹配。1994年分税制改革的官方文件把分税制原则描述为事权与财权相结合、财权服务于事权，后于2006年把分税制原则改为财力与事权相匹配。这就提出了几个问题，为什么会出现如此众多不同的观点，就连政府文件对此的定位也前后不一？是不是原来政府对该原则的定位错了，后来予以纠正？回答这些问题，需要以财政体制原则的决定因素为基础来分析不同财政体制的原则；同时，要从财力、财权和事权等之间的逻辑关系出发，并正视我国地区经济发展不平衡的国情和地方人大对政府行为制约乏力的现实。

一、政府间收支划分的依据与政府间财政关系原则

（一）政府间财政关系原则

任何政府间财政关系都是财权、财力、事权和支出责任的组合，在不同的财政体制下，它们的组合关系不同。不过，有一点是相同的，那就是在任何财政体制下，财力、财权都是财政履行支出责任进而实现政府事权的手段，保证财政支出责任的履行进而实现政府事权是财力或财权的终极目标。

在1950年实行的收支两条线的统收统支财政体制下，一切财政收支项目、收支程序、税收制度、供给标准、行政人员编制等，均由中央制定。各级政府的财政支出由中央统一审核，逐级拨付；除地方税收和零星收入抵冲地方财政支出外，其他收入，包括公粮、关税、盐税、货物税、工商业税、国有企业收入、国债收入等，均属中央收入，一律解缴中央金库。地方政府虽然可以凭借中央政府授予的财权取得税收、收费等财力，但地方组织的财政收入几乎全部上缴中央。地方履行事权的一切财政支出都由中央预算安排，中央代替地方履行财政支出责任。地方政府的事权与财政支出责任脱节，地方政府的财权与财力分离。地方政府虽然是一级独立的政府，但地方财政预算并不是一级独立的财政预算。地方政府的职能主要是贯彻中央的政策意图，为地方提供力所能及的公共服务。①朱 钢，贾 康等：《中国农村财政理论与实践》，太原：山西经济出版社，2006年版。

在收支挂钩的统收统支财政体制下（1951～1979年），政府间事权的划分依行政隶属关系进行，地方财政收支挂钩。②1974-1975年为收支脱钩的财政体制。地方以固定收入或分成收入抵冲财政支出，收大于支的部分，上缴中央；收入小于支出的部分，中央补助。③李 萍，许宏才，李 承：《财政体制简明图解》，北京：中国财政经济出版社，2010年版。政府间财政关系遵循“事权与财权统一”原则。例如，1959～1970年的总额分成体制规定：除少数仍由中央直接管理的企业收入和不按地区划分的外贸、铁路、邮电和海关等收入以外，其他收入全部划给所在的省级政府管理，作为地方收入。除中央直接办理的少部分经济建设支出、中央级行政和文教支出、国防费、援外支出和债务支出以外，其他支出全部划给地方。省级财政收支相抵，收入小于支出的由中央补助，收入大于支出的部分按一定比例上缴中央财政。在预算执行中，超收部分按原定比例分成，中央补助款按原计划数额拨补，年终结余归地方。地方当年的财政收支指标、分成比例和补助数额，由中央每年核定一次。④倪红日：《政府间事权财权关系研究》，北京：中国财政经济出版社，2007年版。

在财政包干体制下（1980～1993年），中央和地方的支出范围按行政隶属关系划分，地方财政收支挂钩，多收可以多支。地方收入先抵补地方支出，多余部分与中央分成，不足部分由中央补助。政府间财政关系的处理以“事权与财权统一”为指导。1980年实行的“划分收支、分级包干”体制体现了上述特点。在“划分收支、分级包干”体制下，按隶属关系把收入分为中央固定收入、地方固定收入、中央与地方调剂分成收入；支出基本上按隶属关系划分，地方收支挂钩后，按1979年的收支基数经调整后确定各地的包干数。地方支出，首先用地方的固定收入、固定比例分成收入抵补，如有多余，上缴中央；如果不足，用调剂收入弥补。如果固定收入、固定比例分成收入、调剂收入全部留给地方，仍不能补足地方支出的，中央差额补助。地方上缴比例、调剂收入分成比例和定额补助数由中央核定，原则上五年不变。地方在划定的收入范围内，自求平衡。

1994年的分税制打破了实行了50多年的收支挂钩的地方财政体制，在基本没有改变中央与地方事权范围的前提下，按税种属性而非行政隶属关系划分了中央地方收入，地方收支脱钩，事权与财权统一的原则就不再适用。

（二）财政收支划分依据的同一性和财政关系原则

我国学术界主流观点认为，处理政府间财政关系的原则有事权与财权统一、事权与财权结合、财权与事权匹配和财力与事权匹配四种类型。⑤事权与财权统一、财权与事权匹配或者财权与事权结合都是指一级政府的财权要满足该级政府实现事权对财力的需求，三者的意思一样，只是表述不同而已。对于特定的财政体制，究竟应该选择上述哪一种类型作为处理财政收支关系的原则呢？或者说，为什么统收统支财政体制和包干制的原则是事权与财权统一，而分税制下处理财政收支关系的原则就不是事权与财权统一？要回答这些问题，就要考虑特定财政体制下政府间财政收支的划分依据是否相同。也就是，如果某种财政体制下财政收支的划分依据是相同的，比如，财政收支都是按行政隶属关系来划分，那么指导政府间财政关系的原则就是事权和财权的统一或结合，反之亦反之。

无论是统收统支财政体制时期，还是包干制时期，政府间事权均是按行政隶属关系划分。在计划经济年代，一级政府的事权包括该级政府管辖下的行政事业单位和国有企业的资金支配权、人事调配权等各项权利。并且，事权放在哪级政府，财权也放在哪级政府，即财权也是按隶属关系来划分。⑥倪红日：《应更新“事权与财权统一的理念”》，《涉外税收》，2006年第5期，第5页。这样，一级政府的事权和财权就合二为一，政府间财政关系原则就是事权与财权相统一。在“划分收支、分级包干”的财政体制下，假如一个国有企业是省管企业，那么该企业的收入均由该省级政府征收，然后再根据一定的分成规则，向中央上缴部分收入，剩下的收入归地方所有。①张 光：《中国政府间财政关系的演变（1949-2009）》，《公共行政评论》，2009年第6期，第43页。这里的意思是，即使一级政府对某企业拥有财权，但该级政府凭借财权取得的财力并非完全属于该级政府所有，还需要在政府间进行分配。该企业流动资金、固定资金的供给等各项事权都属于该省级政府，事权和财权相统一。

1994年分税制实施至今，我国政府间事权仍是按行政隶属关系划分，但税种的政府间划分却以税种属性为依据来进行。也就是，即使是属于地方某级政府的企业，其税收也并非完全由该级政府征收并拥有，而是按税种属性把税种划分为中央税、地方税和共享税，分别由国家税务局和地方税务局行使征税权。这样，一级政府的事权和财权就分离了。然而，由于受认识水平的限制和思维惯性的影响，在分税制建立后的很长一段时期，我们仍把与统收统支财政体制和包干制相适应的事权和财权统一原则作为分税制的原则来加以贯彻，致使地方政府凭借财权取得的财力与事权对财力的需求不相匹配，基层财政困难加剧。这就从反面说明，财权与事权统一并不能成为分税制的原则。

1994年分税制改革以来，我们一直致力于税收的政府间划分，使之更加规范，但按行政隶属关系划分政府间事权的做法却没有丝毫的改变。由于市场经济条件下政府的事权是提供公共服务，若按照现代国家的通行做法和财政学原理，把公共服务事权依据外部性、信息复杂性和激励相容原则在我国政府间重新分解，也就是等分税制改革完全到位后，财权与事权统一的原则是否适用呢？本文的回答是否定的。原因在于，即使政府间事权按外部性、信息复杂性和激励相容原则来划分，税收按税种属性来划分，一级政府管辖下的生产经营单位的税收同样并未全部归属该级政府征收，财权和事权还是没有实现统一。

二、我国政府间财政关系演变的原因分析

（一）我国政府间财政关系的演变

1994年《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》明确指出：“按照中央和地方的事权划分，合理确定各级财政的支出范围；根据事权与财权相结合的原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央税收和地方税收体系，分设中央和地方两套税务机构分别征管；科学核定地方收支数额，逐步实行规范的税收返还和转移支付制度；建立和健全分级预算制度，硬化各级预算约束。”可见，分税制之初，我国是把事权与财权相结合作为税种划分的原则。

1994年，财政部长项怀诚把分税制的基本内容概括为两点：一是合理划分中央和地方两级政府的事权；二是按照财权服务事权的原则，合理划分税种，分设中央和地方税务机构，建立中央和地方税收体系。②项怀诚：《财政分税制》，载中央财经领导小组办公室主编《当前几项重大经济体制改革》，北京：人民出版社，1994年版。这表明，1994年项怀诚部长所认为的分税制原则是财权服务于事权。

上述两种分税制原则只论及财权与事权的关系，并没有涉及财力。然而，随着分税制的运行，分税制中隐含的矛盾开始显现，县乡财政困难加剧。为了应对分税制后基层财政困难等新情况、新问题，人们开始把研究的视角由财权与事权的关系组合转向财力与事权的关系组合。这样，财力与事权相匹配原则便应运而生，财权服务事权成为分税制的原则。

2006年3月14日十届全国人大四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》指出：“调整和规范中央与地方、地方各级政府的收支关系，建立健全与事权相匹配的财税体制”。这一表述虽然没有明确指出什么与事权相匹配，但从前文关于政府间财政收支划分的论述中可以看出，这句话指的是建立健全财力与事权相匹配的财税体制。

2006年10月11日中共十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》对分税制原则表达得更加清楚，“进一步明确中央和地方的事权，健全财力与事权相匹配的财税体制”。

2011年3月通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》也提出，“按照财力与事权相匹配的要求，在合理界定事权基础上，进一步理顺各级政府间财政分配关系，完善分税制。”

2007年的中共十七大报告、2012年中共十八大报告也强调“健全中央与地方财力与事权相匹配的体制”。

（二）我国财政关系演变的原因分析

由上述分税制原则的演变可以看出，就财力、财权和事权三者的关系而言，官方文件有三种表述：一是事权与财权相结合，二是财权服务事权，三是财力与事权相匹配。

事权与财权相结合，表明事权和财权是平行关系，二者有交集。而财政理论与实践均表明，在实行分税制的国家，通常是先划分各级政府的事权，然后在政府间划分财权。因而，分税制下的财权和事权之间的关系并非是平行关系，事权与财权相结合的表述并不正确。

财力与事权相匹配或财权服务事权，均强调了事权是三者关系的核心，财力、财权要围绕事权转。这是因为，政府的事权是提供公共服务，而要提供公共服务需要有相应的财力。这个财力可以是一级政府凭借财权获得的自有财力，也可是一级政府接受转移支付后的财力，据此形成了财权服务于事权或财力与事权相匹配的分税制原则。问题是，虽然财权服务于事权原则和财力与事权相匹配原则在逻辑上都说得通，但是否应把两者都作为分税制的原则？还是选择其中的一个作为分税制的原则？应选择哪一个？

相比于财力与事权相匹配，财权服务事权强调财权对于政府实现事权的重要性。但财权再重要，也必须最终落实到财力上。如果一级政府凭借财权取得的财力与事权不相匹配，财权服务事权就难以做到，这个原则也就失去存在的意义。

遵循现代国家的通行做法和财政学理论，政府间事权划分依据的是外部性、信息复杂性和激励相容标准，财权（征税权）配置、税种划分依据的是税种属性。收支划分的不同标准决定了按收支数额衡量“财权与事权相匹配” 不可能成为分税制的原则。①楼继伟：《中国政府间财政关系再思考》，北京：中国财政经济出版社，2013年版。而相对于财权，财力的外延却宽泛得多。它既包括一级政府凭借财权获得的财力，也包括该级政府通过财政转移支付接受的财力。这样，财力的来源扩大了，一级政府的财力就能满足政府实现事权对财力的需求。因而，财力与事权相匹配是分税制下指导政府间收支关系的原则。

财权与事权相匹配要求各级政府凭借财权取得的财力必须与其履行财政支出责任对财力的需求基本相等。这一要求对于经济发达地区来说不成问题，因为这些地区税源丰厚，税收多，对财政支出的满足程度就高。但是，对于贫困地区而言，这一原则执行起来就非常困难，因为这些地区税源贫瘠，税收少，对财政支出的满足程度就低。若执行这一原则的话，贫困地区就会出现有财权而财力不足的现象。由于各地税源丰厚程度不同，地区之间的财力差距就不可避免，地区基本公共服务均等化的目标将难以实现。而如果坚持财力与事权相匹配原则，即使贫困地区的自有财力不足，通过上级转移支付，就能实现地区间基本公共服务均等化的需要。

如果按照财权与事权相匹配的原则，必然导致不同地区对同一税种的地方分享比例不同，政府间财政关系就会重回到20世纪80年代包干制的老路上来。例如，对于增值税的中央地方分享比例，东部富裕地区可能是75:25，中西部贫困地区可能是65:35或50:50。对于其他共享税的中央地方分享比例，恐怕也只能是富裕地区中央分享比例高一些，贫穷地区地方分享比例高一些。因为只有这样，贫困地区才有足够的财力履行财政支出责任来实现政府的事权。如果真是这样的话，分税制也就失去了规范性。而坚持财力与事权相匹配，就不必苛求地方政府自有财力与事权的匹配，也就可避免不同地区与中央确定不同分享比例的混乱局面。

如果执行财权与事权相匹配的原则，必然要求中央政府下放财权，以便地方行使税权、债权和收费权来筹集财力，而这需要强化地方人大对财权行使的监督和约束。否则，如果在地方人大监督乏力的情况下盲目下放财权，必然造成财权行使失控。比如，若让地方政府完全拥有发债权，就有可能导致债务泛滥，最终殃及中央财政，造成财政的系统性风险。①陈颂东：《我国分税制原则的争议与启示》，《地方财政研究》，2015年第5期，第22页。而现实情况正是地方人大对政府财权的监督不到位，因而中央就不能对地方下放财权。只有在地方人大真正执行了对政府的有效监督后，财权的下放才能成为可能。而坚持财力与事权相匹配，地方自有财力不足的部分，通过转移支付资金来弥补，就可以避免在地方人大监督不到位的情况下，盲目下放财权造成的风险。

三、结论与启示

财政体制不同，政府间财政关系的原则可能不同，也可能相同。统收统支财政体制和包干体制均采用事权与财权相统一原则，而分税制则采用财力与事权相匹配原则。之所以如此，是因为财政体制不同，划分政府间财政收支的依据可能不同，也可能相同。如果不同财政体制下划分财政收支的依据相同，则其财政关系原则就相同。否则，其财政关系原则就不同。在我国的统收统支财政体制和包干体制下，政府间财政收支的划分均是依据行政隶属关系进行，财权与事权相统一，一级政府凭借财权取得的财力基本满足该级政府履行事权对财力的需要。我国分税制下政府间事权的划分仍以行政隶属关系为依据，但财权（征税权）的划分却是以税种属性为依据，一级政府凭借财权获得的财力就难以满足该级政府的财政支出需要。因而，分税制的原则就不是财权与事权相统一，而是财力与事权相匹配。

2006年之前，我国政府把分税制的原则界定为事权与财权相结合或财权服务于事权，后改为财力与事权相匹配。这一改变的原因并不完全是因为我国东中西部地区经济发展不平衡，落后地区即使赋予其财权，也难以有足够的财力来实现政府事权，而主要是因为分税制下划分政府间财政收支的依据不同，一级政府财权和事权根本无法统一。当然，如果各地经济发展水平相同，即使采用财权与事权相结合，各地取得的自有财力也能基本满足各地的财政支出需要，财权与事权相结合原则就具有了可行性。但是，不要忘记，任何一个国家都存在不同程度的地区发展不平衡，相对落后的地区总是需要上级政府的转移支付来满足其履行事权对财力的需要，因而分税制原则只能是财力与事权相匹配。

至于分税制后基层财政的困难，本文认为，其根本原因并不是“财权与事权相匹配”的原则没有有力贯彻，而是因为分税制后的中央与地方事权相对于分税制前基本未变，而财权却层层上移所致。也就是，由于政府间收支划分的依据不同，导致基层政府凭借财权取得的财力难以满足事权对财力的需求。其实，对于县乡财政困难，可以选择在保持现有中央和地方财权、财力分配格局基本稳定或适度下移的前提下，把县乡政府的部分支出责任回归给中央政府，即财权划分基本不变，事权和支出责任上移。这样，由于县乡政府的事权和支出责任减少了，其自有财力和接受转移支付后的总财力就基本满足了财政支出的需要，基层财政的困难也就自然缓解了。

（责任编辑：小付）

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2095-1280（2016）03-0091-05

陈颂东，男，郑州升达经贸管理学院教授，经济学博士。