论公民有序政治参与的机制创新

马　辉，马红武

(1.北方民族大学 管理学院，宁夏 银川 750021；2.中央民族大学 管理学院，北京 100081；3.宁夏回族自治区党校 研究生部，宁夏 银川 750001)



论公民有序政治参与的机制创新

马辉1,2，马红武3

(1.北方民族大学 管理学院，宁夏 银川 750021；2.中央民族大学 管理学院，北京 100081；3.宁夏回族自治区党校 研究生部，宁夏 银川 750001)

我国正处于全面转型期，如何在民主政治深入发展的同时不断有序扩大人民群众的政治参与，是推进政治文明建设进程中极其重要的课题。当前我国公民有序政治参与机制存在基层公民政治参与渠道发展滞后、网络参与政治的井喷式发展和非理性、民间组织的积极作用未完全发挥等问题。因此，要创新我国公民利益和诉求表达机制基层民主政治参与渠道、参政议政和民主协商机制、政府信息公开机制、政府审批权力运作机制等。

公民；有序政治参与；机制创新

我国正处于经济、政治、文化、社会等各个方面的全面转型期，在国家治理体系与治理能力现代化的要求下，如何在民主政治深入发展的同时不断有序扩大人民群众政治参与程序，如何在大数据时代和互联网背景下让公民权利得到更好的表达和行使，如何让公民有效地参与到政治生活中并发挥其作用，是推进政治文明建设进程中极其重要的课题。因此，探究我国公民有序政治参与的机制创新，对于促进我国的社会转型具有重要意义。

一、公民有序政治参与的内涵

公民参与政治是人类社会不断进步的客观要求，是契约精神和法治精神的具体体现。只有通过普通公民积极有序地参与政治，才能推动政党和政府不断改进其工作，并持续做到为公民服务，否则，就会迷失开展政治活动的方向，走向背离广大公民的集体意志和公共意愿的一面。

政治参与在我国是近代才有的政治概念，是国家政治文明进程的一个重要表现，在具体政治生活中有普通公民政治参与，是近现代以来才逐渐发展起来。公民政治参与，一般是指普通公民通过一定的方式去直接或间接地影响公共政治生活的政治行为，亦即普通公民通过一定的方式去直接或间接地影响政府的组成、运行和决策或与政府活动相关的公共政治生活的政治行为[1]18。政治参与是公民自下而上的政治行为，当然，也有自上而下为公民政治参与创造条件的情况。政治参与的手段包括参与民主选举、民主决策、民主管理、民主监督、民主协商等。一个国家的普通公民是否有权通过各种合法途径去影响政府决策或公共治理，享有参与政治权利的公民在实际政治活动中能否广泛参与并对政府决策施加具有持续性的影响，是衡量这个国家民主政治发展水平的重要标志。本文研究的公民政治参与机制，是公民在认同现有体制的前提下，为表达和维护自身合法诉求或权益而进行的各种有序的政治活动，表现为依法依规、有组织、有秩序且理性、适度的政治参与行为。

二、当前公民有序政治参与机制存在的问题

公民有序政治参与的现有机制尽管仍然发挥着不可替代的重要作用，但是随着我国老龄化社会带来的问题日益严重，城镇化快速推进对城乡二元制的重构，公民整体受教育水平的大幅提升，以及互联网迅猛发展对人们日常生活方式的深刻影响等，这些因素使得我国民主政治建设进入了一个新的阶段，面临着新形势和新要求。

1.基层公民政治参与渠道发展滞后。我国宪法第三条规定，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督[2]2-4。随着社会的快速发展，传统渠道已无法满足当前公民政治诉求的表达需求，存在诸多问题，主要包括四个方面：一是普通公民是否有便捷的渠道充分地表达自己的政治意愿和利益诉求，是否有法律法规作为制度保障。二是公民政治参与的意愿和诉求是否能得到有效回应，而不是“神龙见首不见尾”，公民的相关困难和问题得不到解决。三是公民政治参与的首选途径和渠道是不是现行体制设置的首要正规渠道和途径，这是衡量公民有序政治参与水平高低的重要指标，它基本反映了这个社会基层民主政治的进步程度和发展水平。四是民众有事找政府和有限政府建设两者之间的平衡性，也就是公民既然希望限制政府的权力，又希望自己有困难都能找政府解决，而破解这个问题恰恰是法治政府和法治社会建设的关键环节。上述四个方面，基本上就是本文对公民有序政治参与的关切和希冀。鉴于此，本文提出以下四个方面的问题：一是人民代表大会制度在基层没有做到具体便捷、可操作、可监督、可追究问责、可考核，对人大代表履职情况的监督和考核失之于宽、失之于无。二是村委会和居委会基本上沦为了乡镇政府和街道办事处的下设机构，基本上掌控了村委会和居委会人选的推荐和“任命”大权，大量的工作任务沉积到了村委会和居委会，“上面千条线，下面一根针”，任务繁重的村委会和居委会无暇顾及所在地选民的更多的诉求。三是数以亿计且基本都是青年和中年的农民工的政治参与被忽视，他们在子女教育、老人养老、看病就医、出行办证、社会保障、居住户籍等方面在城市是“二等市民”，要经受一系列诸如居住年限、养老金缴纳年限、单位证明、原籍证明之类的“验明正身”式的对待。四是公民热衷于借助互联网表达政治诉求和政治关切，而不是直接通过人大代表等途径反映诉求，以及大量的“上访”状况，都对现有政治参与机制进行了严重地拷问。这些问题尽管不是短时间能解决的，且现阶段党和政府正在全力推进解决，但无疑严重影响着普通公民有序政治参与及诉求的表达。

2.网络参与政治的井喷式发展和非理性现象。当前，便捷的互联网为公民政治参与提供了一条便捷的途径，一方面公民言论自由的实现和政治意图的表达有了一个极大的空间及话语平台，使公民的政治参与日益多元化和常态化，提高了公民的政治参与度。公民借助互联网进行政治参与，难以避免地沿袭了网络公共领域的非制度化和无序性的一些陋习，加之当前我国并没有相应的完备的法律法规对公民的网络政治参与行为进行规制，使一些非理性政治参与行为得以滋生，扰乱网络民主政治的正常秩序时有发生，有时影响还非常恶劣。当政治参与在一个大的范围内受限后，往往会转而选择到一个较小的圈子里进行互动交流，尤以QQ 、微信、网络论坛等方式比较具有典型性。在自由的、几乎不受约束的情况下进行交流的同时，一些网民为引起别人对自己发布信息的关注，甚至为了追求所谓的“刺激”，亦或是将自己所遇到的问题直接归咎到社会、政府和体制身上，然后向网络讨论群、论坛或其他类型的社交网站和平台上不计后果地夸大性传播，久而久之就加深了他们对社会政治领域的不满意度，这在现实中是非常危险的，对自身和社会都是严重的不负责任和巨大的伤害。在对社会造成危害的同时，也导致了当前网络信息可信度逐渐降低。

3.民间组织的积极作用未完全发挥。当现有政治参与渠道的机制和活力不能有效满足需求时，公民政治参与的途径和渠道就会更多的借助于非政府组织即民间组织上。目前，我国现存的民间组织主要分为营利性组织和非营利性组织。营利性组织，一般是指以获取经济利益为目的，由相关组织、公民个人或联合发起成立的团体或组织。比如，公司、律师事务所、会计事务所、合作社等。非营利性组织，一般是指不以获取经济利益为主要目的，由相关组织、个人或个人联合发起成立的团体或组织。比如，红十字会、扶贫基金会、中华慈善总会、壹基金等。广义的民间组织又可分为公营组织和私营组织。本文研究的主要是私营组织，也就是日常人们所说的民间组织。比如，当一些“上访专业户”感觉个人无法在短时间内达到“上访”的目的，并发现有很多类似遭遇的人后，他们会自发地联合起来，组成联合体，合力表达个人诉求。公民借助民间组织向政府部门表达诉求时，也存在很多不足和问题。第一，上述民间组织很多是临时性的，比较松散，没有比较规范的运行规则和纪律，在表达利益诉求时存在失控的风险，也就是容易走向极端，容易被有些个人和组织利用、误导。第二，上述民间组织参与利益诉求表达时，内部比较团结，也容易达成协商一致的意见，而一旦利益分配不均或存在其他相关的状况时，很容易走向分裂，内部成员分化速度比较快，相应的个人的权益容易受到损害，追究起来很难。第三，上述一些民间组织的存在是没有法律依据的或者说是非法的，由于成立初期不会轻易被有关部门及时发觉，运行比较简单，规律性也不强，一旦成规模、成气候，就容易做出一些社会所不容的事，相应也会受到法律的制裁。

三、公民有序政治参与的机制创新

1.创新公民利益和诉求表达机制。学术界一般把公民政治意愿的表达方式分为三类：一是完全自发的社会性表达，主要是借助微信、微博、QQ、论坛等互联网；二是响应征集的渠道性表达，主要是对政府部门征求、征询、征集各类意见的回应，比如，参加听证会、提出意见建议、参与网络意见征集活动等；三是主动参与的公益性表达，公民出于个人权利意识和社会责任,就一些公共事务管理提出的建议意见。据此，笔者认为，一是要继续扩大公民民主政治参与的渠道，从法律和制度层面扩大基层民主，通过非常具有操作性的制度条款和利益驱动，确保人大代表、政协委员和村委会、居委会、业主委员会、企业职代会、工会、共青团、妇联、残联等民意代表和民意团体机构，真正能替他(它)所代表的公民说话、行事，一旦不能代表应该代表的公民，就应该有具体的申诉和惩戒措施，并得到广大公民的知晓和监督。二是要不断创新和开拓日新月异的领域和途径，如加快网络立法，规范网络信息安全的同时，保障网民的权利；在政府网站建设方面进行立法，规范和保障政府信息发布，增强政民互动性等。三是避免多头管理网络的状况，同时，建立非常具有吸引力的人才引进和使用机制，使政府互联网监管部门具备管理、监督、引导互联网发展的能力，不能老是被互联网的一个个创新型产品和模式创新牵着鼻子走，这也需要从法律和制度层面加以解决。

2.创新基层民主政治参与渠道和途径。胡锦涛指出，要提高基层人大代表特别是一线工人、农民、知识分子代表比例，降低党政领导干部代表比例。在人大设立代表联络机构，完善代表联系群众制度[3]7。中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步提出，要通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众联系。完善人大工作机制，通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与立法途径，通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切[4]14。公民政治参与的渠道比较多，当前进一步完善公民政治参与制度，首先应把基层即市县和乡镇人民代表大会制度进一步“坐实”，这是公民政治参与最重要的渠道。比如，建立并落实人大代表工作经费，探索建立人大代表个人工作办公室，探索实行人大代表助手制度，探索人大代表向所在选区定期报告工作和述职制度，建立人大代表建议征求选民意见制度，实行人大代表工作内容与范围严格限定在所在选区制度，从而确保选民选举的人大代表能够真正替选民说话，能真正关注和解决选民关注的困难和问题。要从法律和制度上进行落实，每一项制度逐渐设立为一条法规，用细致可操作的法规确保基层人民大代表大会制度真正成为普通公民有序政治参与的主渠道和意愿诉求表达的主渠道。同时，要创新和完善责任倒查追究机制。如果公民不在现有的政治参与渠道表达自己的政治意愿和利益诉求，而另选他途，那么就应该追究本选区最基层也就是乡镇或区一级人大代表的责任，调查他(她)是否尽到了人大代表的责任，对该选民的意愿和诉求给予了必要的回应。同样，如果公民不在正规政治参与渠道表达意愿和诉求，而是习惯于选择网络等媒体发表夸大或有伤他人及组织的言论，就应受到法律的惩戒，这种惩戒应该是教育性质的，而不是刑罚。如此一来，民意代表也轻易不敢敷衍塞责、渎职、走形式主义；公民个人也不能轻视和忽视现有正规的政治参与渠道。

3.创新参政议政和民主协商机制。当前，各级人民政协组织和政协委员通过发挥参政议政、政治协商和民主监督作用，对政府工作产生了很重要的积极促进和监督作用，但是从公民政治参与的视角看，还有一些可以改进和创新的地方。第一，由全国人大以立法形式，明确规定：政府的部分决策比如涉及公民切实利益的教育、医疗、社保、养老等重大事项，需得到同级人民政协的同意，若不同意，需退回政府重新修改。第二，政协委员的推荐和推选机制应进一步改革，政协委员的推选必须划定选区，登记选民，提前公开候选人，由人民政协组织和党委统战部门共同提出，然后经选民投票选出，这样以来，政协委员就会承担一定的参政责任，就会较好地解决了参政权力来源的问题。第三，人民政协组织和政协委员每年的提案情况和参政情况需向社会进行公示，已接受社会监督，既有助于政协和政协委员更好地履职，也便于督促政府更好的办理和落实政协和政协委员的提案。上述三个方面，可有效促进公民通过政治协商途径有序参与政治。

4.创新政府信息公开机制。当前，政府政务信息公开中存在的问题主要是：信息公开程度较低，信息公开形式不够规范统一，信息公开的内容不全面，信息公开有些过于专业影响普通公民理解，信息公开的法律和制度不够完善，考核和监督机制不健全，惩处和追究的制度缺乏等。笔者认为应从以下几点进行推进：首先，要转变观念，公布政务信息不是为了应付上级检查和社会舆论，而是作为政府向纳税人述职和交代工作情况，特别是重大决策和财政情况。其次，公布的政务信息不能太过于专业，不能以此欺瞒公众。比如，有些专用语或简称，要在文中详细注明解释；有些过于生僻的业务表达方式，不能用于向社会公布的信息中，而要在坚持表达的意思不变化的前提下，转化成普通的、简介的、便于普通公众理解的内容。第三，信息公布的地点和位置不能太单一、太隐蔽，对普通公众第一时间详细了解造成影响。比如，有些基层政府或部门，公布政务信息选择在本单位院内、楼道甚至办公室、会议室张贴纸质通知，或者在网站上不起眼的地方简单地公开，甚至公示题目，而内容为附件，这个附件一般情况下无法打开。还比如，有些招投标、财政支出等信息延迟公布或者事后公开，既不符合程序，也不利于民众及时知悉和了解。最后，对信息公开不规范、不详细、不合理的情况，建立举报和投诉制度，并用严格的惩处制度来确保公民的举报和投诉得到及时有效的回应和答复。

5.创新政府行政审批权力运作机制。取消、减少和下放政府行政审批权力，改事前审批为事中、事后监管，压缩和取消过宽过大的行政自由裁量权，建立政府权力清单制度，是约束政府部门权力、推进政府法治建设、充分发挥市场在资源配置中的决定性作用的必然要求和有效举措。2015年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于推行地方政府工作部门权力清单制度的指导意见》，明确了推行地方政府部门权力清单制度的背景、重要意义和主要内容，有效回应了当前社会对政府依法行政和推进政府治理现代化的强烈要求和期待。做好政府权力清单工作，应从以下几个方面深入推进：一是必须以人大立法形式将政府权力清单固定下来，非经人大依法修改和批准，其他任何机构无权变更。二是必须制定严格的操作规范和惩戒措施，对政府及部门领导人员依法遵守政府权力清单作出硬性要求，越权即违法，违法就要承担责任，严重者要用撤职、降职、引咎辞职等承担后果，不能简单的用行政处分来轻描淡写的“惩戒”。三是对下级政府及部门如何相应的划分和明确其权力清单要做出规范，全国人大及常委会要从全国性法律层面，对各级政府权力清单做出规范，然后各级人大对同级政府权力清单用法律和法规形式进行固定和明确，否则，政府自己划定自己的权力清单治标不治本。

6.创新政府新闻发布机制。新闻发布，是指国家相关机构或专兼职新闻发布人员，代表有关组织就某一重大事件或问题举行新闻发布会，通过门户网站发表相关讯息和文章，发布有关新闻或阐述观点和立场，并回答记者提问，是政府与媒体、公众和其他组织进行沟通的桥梁，作用十分重要。我国政府新闻发布主要从20世纪80年代改革开放初期兴起，真正运行在2003年非典以后，而完善和规范始于2008年四川汶川特大地震。第一个具有里程碑意义的事件则是第29届北京奥运会举办时，我国政府允许外国记者对我国实施透明的采访与报道。笔者认为，当前和今后还应从以下几个方面进行改进：第一，政府新闻发布要与公民进行很好地互动，主动正面回应公民关切的问题。第二，对重要问题都要及时发布，不能有选择性地发布。第三，不能形同虚设，如同“僵尸”或“休眠”，常年很少开新闻发布会。第四，不能报喜不报忧，不能欺瞒民众。第五，对政府新闻发布要做出硬性规定，推动很多部门特别是与公民切身利益比较密切的地方政府，日常要运行新闻发布制度。当前，新闻发布制度运行最好的单位就是外交部，还有国防部、国台办、商务部等国务院的一些部委，这些单位的发言人在发布完讯息后，会主动与记者进行互动，对一些敏感问题或者民众期望了解的问题或者正面回应的问题进行回答。此外，特别值得提出的是中央纪委监察部的门户网站，自中共十八大以来，因第一时间发布“老虎”落马消息而闻名世界，因其发布讯息惜字如金、争分夺秒，发表文章直指问题，接受举报渠道多、便捷且回应积极，深得民众喜爱和拥护。另外，对政府及其部门的门户网站必须加强整顿和规范，哪些内容必须有，内容要细化到什么程度等，都要做出硬性要求，作为对下级政府或部门考核的内容之一。

7.创新公民借助民间组织参与政治机制。民间组织的规范发展和壮大，对市民社会的培育特别是对公民有序政治参与意义重大[5]215。因此，创新公民借助民间组织参与政治的机制成为本文研究的又一重要议题。第一，立法机关或政府应制定和完善相关的法律和法规, 使民间组织有一个良好的法律和制度环境。第二，应完善民间组织的内部管理机制, 强化内部治理能力。第三，在国民教育体系特别是普法过程中，应增加和加强对公民政治参与意识和能力的培养。如果绝大多数的成年公民具备了比较成熟的公共事务参与能力,未成年公民从小养成了参与身边公共事务的习惯，并且人人都养成了通过有效利用现有渠道有序参与政治和公共事务的习惯和意识，那么，上述公民借助民间组织进行政治参与的一些问题就会大为减少。

当前，实现我国公民有序政治参与，不仅要继续推进人民代表大会制度、基层群众自治制度、信访制度和听证制度等现有体制机制的发展、完善、细化和可操作，更重要的是必须重视公民借助互联网表达政治态度、主张利益诉求的现状，以及为非政府组织或者民间组织的发展营造一个法治健全、运行规范、和谐有序、充分表达意愿和诉求的渠道和途径，通过互联网渠道和民间组织途径，疏通和引导公民有序表达政治意愿和利益诉求，而不至于在现有选举等机制下个人的政治意愿和利益诉求无法得到充分表达和有效回应后，利用互联网进行非理性宣泄，甚至以讹传讹；避免当前因法制不完善而疏于监管的那些“民间组织”有机可乘，做出一些法律法规没有明确规定和规范、有损国家和社会安定的行为。这样，公民的政治参与不仅在现有体制机制下得到有效表达和回应，在其他非体制渠道也能得到有序、依法、合理、充分表达和回应。

[1]李步云.比较宪法研究[M].北京:法律出版社,1998.

[2]中华人民共和国宪法[M].北京:中国法制出版社,2014.

[3]胡锦涛.在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[M].北京:人民出版社,2012.

[4]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京:人民出版社,2014.

[5]王国维.公民有序政治参与的途径[M].北京:人民出版社,2007.

(责任编辑王先霞)

On Mechanism Innovation of Citizens' Orderly Political Participation

MA Hui1,2，MA Hongwu3

(1. School of Management，Beifang University of Nationalities，Yinchuan 750001，China；2. School of Management，Minzu University of China，Beijing 100081，China；3. Undergraduate Department，Ningxia Hui Autonomous Region Party School，Yinchuan 750001，China)

Our society is in transition in an all-round way. How to expand people's political participation in the development of democracy is an extremely important topic in the process of promoting the construction of political civilization. Currently，our citizen's orderly political participation mechanism has many issues such as grassroots citizen political participation channels development lags behind，the explosive growth of network participation in political issues and irrationality，the positive role of the non-governmental organizations not in full play and so on. Therefore，we need innovation mechanism for our country citizens' interests and aspirations，democracy at the grassroots level politics participation channel，participation and democratic consultation mechanism，public mechanism of government information，the government for examination and approval power operation mechanism.

citizen；political participation in an orderly way；mechanism innovation

1009-4326(2016)04-0084-05

10.13600/j.cnki.jpsslof.issn.1009-4326.2016.04.020

2016-05-05

北方民族大学2014年度校级科研项目“生态移民迁入区公共服务供需矛盾调查与研究——以宁夏红寺堡区为例”(2014XYS29)的阶段性成果

马辉(1987-)，女，宁夏银川人，北方民族大学管理学院助教；中央民族大学管理学院2015级民族地区公共行政管理专业博士研究生。研究方向：民族地区公共管理。

D046.1

A