推进山东省生态县建设对策研究

邓渝平，丁萃华

（1.济南市国有资产投资有限公司，济南　250101；2.山东行政学院，济南　250014）

推进山东省生态县建设对策研究

邓渝平1，丁萃华2

（1.济南市国有资产投资有限公司，济南250101；2.山东行政学院，济南250014）

党的十八大首次将“生态文明”纳入到中国特色社会主义“五位一体”总体布局中。推进生态县建设，是将生态文明建设落实到基层、落脚到实处的必然要求。当前，山东省已建成27个生态县，在创建生态县的过程中，也暴露出建设思路简单、建设制约因素较多、与生态科学结合不紧密等问题。为加快山东生态县建设，必须加强生态县建设理论研究及宣传引导；统筹协调，促进经济发展与生态建设相适应、共发展；因地制宜，力争山东生态县建设实现新突破。

山东省；生态县建设；现状与对策

一、引言

党的十八大为实现全面建成小康社会和中华民族伟大复兴，对建设中国特色社会主义作出了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态建设的总体布局，首次将“生态文明”纳入到中国特色社会主义“五位一体”总体布局中，并强调指出“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计”，明确提出建设“美丽中国”。国家环境保护部也坚持以授予“生态县（市区）”荣誉称号的做法，大力推行生态文明建设。随后，各省纷纷出台相关文件政策予以落实，加快了各省生态县建设研究步伐。开展生态县研究，是将生态文明建设落实到基层、落脚到实处的必然要求。厘清生态县建设发展思路，有助于加快推进山东省生态县建设。既有生态县建设研究主要集中于以下方面：

一是从宏观层面对生态县建设呈现问题及规划发展战略进行系统阐述。李荣娟（2015）对我国当前生态县研究进行了宏观把握，对当下生态县建设面临的困境进行了深入分析，并提出了相应对策；［1］董玉宽（2016）对我国县域生态文明建设所存在的法规不完善、指标体系不健全等问题进行了系统分析，也提出了相应对策建议。［2］二是多以一县为例，多佐以乡村可持续发展、生态产业等理念，对生态县建设情况进行研究。林永然等（2016）以浙江省安吉县为例，探讨了产业生态化与美丽乡村建设良性互动所产生的巨大经济效益和社会效益；［3］王卉（2016）以国家生态县浙江省德清县为例提出对策建议，认为县域生态经济可持续发展要以生态经济理念为导向，以发展绿色产业为新引擎，以科技创新为支撑，以体制机制创新为保障。［4］三是将生态文明建设与农业、林业、旅游业等产业结合，研究县域生态农业、生态林业、生态旅游业等的发展创新。周亮（2012）以河南栾川县生态林业资源建设为例，对其可持续发展进行了系统论述；［5］胡艳生（2015）运用SWOT分析法对湖北省罗田县生态旅游业进行了系统分析，提出了推动生态旅游业可持续发展的对策建议。［6］

也有学者关注了山东省生态县建设。王秀秀等（2008）以生态学原理和城乡规划原理为指导，探讨了山东省沾化生态县建设的有利及制约因素，并明确了生态建设的重点领域；［7］林靖华等（2009）探讨了山东省邹平县建设生态县的优势条件及实施对策；［8］崔兆杰等（2007）以山东省广饶县为例，分析了该县在生态农业模式上的优势与不利因素，并深刻论述了适合广饶县发展实际的三种生态农业建设模式：“农—牧—沼”、“上粮下渔，以渔改碱”型和“草—畜—乳”型生态农业模式；［9］李东明等（2014）以山东省沂南县双堠镇山水桃苑生态文化旅游区为典型案例，对观光农业的理论与实践作了探索，为乡村生态旅游建设提出有益思路；［10］张国红（2015）根据山东省齐河县林业生态建设现状，分析了当前林业生态建设存在的主要问题，明确了当前林业生态建设思路及建设重点。［11］

综上，既有研究对生态县建设的内涵与外延都进行了深刻而精辟的论述。此外，很多县域层面从事环保、林业、渔业的机关企事业单位的工作人员也就本地生态文明建设进行了调研分析，这部分专业技术人员长年从事生态文明建设工作，拥有丰富的实践经验，总结出了县域生态文明建设的一系列优良工作经验。

山东省生态县建设研究成果亦较为丰富，且与生态县建设实践联系十分紧密。但系统的理论分析并不多，对山东省内县域单位荣获“生态县（市区）”荣誉情况的论述亦较薄弱。有鉴于此，本文从宏观层面剖析“生态县”建设的内涵，并针对当前山东省“生态县（市区）”荣誉建设中暴露出的问题，提出加快推进山东省生态县建设的对策建议。

二、生态县建设的内涵及意义

（一）生态县的内涵

生态文明，是人类社会发展继农业文明、工业文明之后的更高层次的社会文明，是指伴随人类经济社会进步，依然保持人与自然和谐共处、共生共荣的良好发展状态。它要求人们牢固树立人与自然和谐相处的自然观，生态系统良好维护、可持续发展的生产观，不断满足人类自身不断增长的需要、又不损害自然环境的消费观。

县（市、区）级政府是贯彻落实中央、省、市路线方针政策的重要行政主体。生态县建设，要求在“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念指导下，在县域实现人与自然和谐共处、共生共荣的良好状态，体现了我国生态建设扎根基层、植根现实的诉求。“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，是党的十八届五中全会提出的重要理念，具体到生态县建设层面：创新，要结合各县域生产力发展水平、民风民俗等情况，注意方式方法，因地制宜，创造性地开展生态建设工作；协调，要积极开展县域生态建设工作，跟上经济建设发展步伐；绿色，要从县域层面全面启动环境污染治理，扭转当前环境污染不利局面；开放，要拓宽县域生态建设思路，摆脱束缚生态建设的不利因素，包容并蓄，推进生态建设稳步发展；共享，要让人民群众掌握生态建设发展进度，畅享生态建设成果。

（二）加快推进山东省生态县建设的重要意义

1.解决山东省自然资源匮乏条件下健康发展的必然要求。根据国家统计局网站“年度数据”及《山东统计年鉴2015》数据，2014年年末，山东省总人口为9789.43万，占全国总人口的7.16%；人均耕地面积远低于全国平均水平；人均水资源更是不足全国平均水平的十分之一。推进山东省生态县建设，有助于探索和解决山东省自然资源匮乏条件下如何做到永续利用，促进山东省经济社会健康、均衡、和谐发展。

2.联通城乡，让生态建设成果惠及城乡居民的重要举措。当前，城市生态建设获得了良好的人力物力财力支持，人民群众环保意识日益增强，环保信息公开也得以贯彻落实，生态建设效益明显。但在农村，随着经济发展，环境污染、资源浪费等情况日益严重，垃圾围村、污水横流的现象比比皆是，尚未得到应有重视，环境保护、生态建设尚处于起步阶段。生态县建设，是以设立荣誉目标的行政手段将生态文明建设真正落实到基层的重要举措，可以以“县”为依托，统筹规划全县城乡的生态建设。既为农村开展生态建设提供必要的人力物力财力支持，又向广大农村传递生态建设信息，协调指导农村生态建设。

3.推动供给侧改革发展的有效手段。供给侧改革，是以对环境予以最小不利影响为前提，引导工业企业转型升级、提升自身内在竞争力的重要举措。当前，城市土地资源紧张，污染问题不容乐观。为此，城市工业企业纷纷退城进园，在城市周边县区落户，而县级政府和县域居民为了经济效益和就业机会往往会忽视、容忍企业的污染问题。要解决县域环境污染问题，必须加强政府监管，合理规划布局，提高企业自身经营管理水平。供给侧改革与生态县建设的要求不谋而合，恰可相互促进。因此，开展生态县建设，利于解决工业企业从城市转移到县区带来的污染问题，是推动供给侧改革健康和谐发展的有效手段。

三、山东省生态县建设现状分析

（一）生态县建成数量少且保持难

目前，山东省共有137个县（市、区）。其中，市辖区51个，县级市28个，县58个；而山东省“生态县（市、区）”仅有27个（其中，有3个属于国家级），（1）仅占全省县（市、区）的19.71%。可见，山东省生态县建成数量明显偏少。

能够获得“生态县（市、区）”荣誉的县域，在创建时，必然是下了一番大功夫才达到了各项建设指标。以威海市为例，虽是沿海城市，生态资源优异，但仍坚持严格落实生态指标，并且有的放矢地解决实际问题。最终通过不懈努力使所辖县域均建成“生态县（市、区）”。

但既有生态县域若要继续保持生态优势，尚需继续努力。首先，获得“生态县（市、区）”荣誉者，有的仅在获得荣誉当年严格落实生态指标，获得荣誉后便不见后续建设。其次，生态县的指标设定、评选考察范围、样本筛查都还有着一定的相对性和局限性。没有获得“生态县（市、区）”荣誉者，有的甚至随意增减环保统计数据。总之，生态县建设的任务依然艰巨，尚需加倍努力。

（二）建设思路偏窄，尚处早期起步阶段

从当前27个生态县域来看，半数以上是靠拥有良好自然资源，即或是靠海，或是靠山。也就是说，这些生态县域之所以能够建成，很大程度是因拥有先天生态优势。

对于自然条件不优越的县域来说，生态建设要取得显著成效还有着大量工作要做。当然，他们近些年来也做出许多努力，比如在旧城改造中建广场、造绿地，在乡村治理中引水修路、建社区。但在治理工业污染和农业污染方面还较为滞后。比如工业污染方面，目前，面对排污罚款相对较低、治污投入成本相对较高的情况，相当一部分企业宁愿选择继续排污和接受罚款也不愿投入治污；而且因城市工业企业退城进园，县域工业企业多是技术含量不高的中小企业，更有从城市转移出的排污大户，可以说县域工业污染形势严峻，短期内还难以从根本上解决。

（三）制约因素较多，工作压力较大

地理位置、地貌特征、人口基数、水资源及经济发展态势均与生态文明建设息息相关。从地貌特征来看，山东省地貌多为丘陵和平原，丘陵地区多石少土，树木稀疏，植被覆盖率不足。山东人口众多，人均耕地面积少，开荒垦田现象普遍。近几十年，山东省经济高速增长，资源能源过度开发，山体、地表植被破坏严重。从水源养护来看，根据《山东统计年鉴2015》，2014年山东省水资源总量比2013年下降了近一半，但供水、用水总量稳定，与2013年相比差别不大。因此，从山东资源环境综合条件来看，制约生态文明建设的因素较多，工作压力较大。

四、加快推进山东省生态县建设的主要措施

（一）理论先行，加强生态县建设的理论指导

先进的理论可更好地指导实践，要想加快推进山东省生态县建设，就必须加强生态县建设理论研究，强化生态县建设技术指导，做好生态县建设宣传引导。

首先，从理论研究层面来看，要加强统计数据整理分析。目前，根据各地区统计局出台的当年度国民经济和社会发展统计公报及各政府部门结合自身职能所发布的各类信息来看，生态建设统计指标欠科学、欠规范。有的县域只公布符合国家生态建设要求的指标，不按照国家统一要求规范描述生态建设情况，甚至随意增减相关数据。统计工作是理论研究的基础，只有统计工作规范，统计资料才能真实，统计分析才能精准。因此，开展县域生态县建设时，应将加强统计数据整理分析放到首位。

其次，从技术层面来看，生态县建设要与当前生态科学技术紧密结合。目前，中央、山东省已就组织机构规划、单位GDP能耗、森林覆盖率及噪声环境质量等方面标准作了明确要求，以便让各地能够有据可查、有的放矢开展建设。这些量化指标对各县域积极开展生态建设起到了重要推动作用，但却掩盖了将系统生态学碎片化的弊端。生态学是研究生物与生态环境相互作用的一门系统学科。生态县建设规划要综合考量一个县域的气候、山脉、水文、植被等条件后进行设计建设，而不能仅是满足特定量化指标后的产物。目前，县域生态建设人员，只是根据生态建设量化考核指标开展工作，并不具备完备的生态学知识。因此，系统研究生态学的科研人员要深入到生态县建设一线去指导工作，指导县域生态建设人员掌握系统的生态学知识。同时，掌握了系统生态学知识的县域工作人员，应结合当地气候、山脉、水文、植被等条件，因地制宜，开展生态建设。

最后，从宣传层面来看，生态县宣传教育要定期系统开展。随着经济社会发展，人民群众对优良生态环境的要求越来越高。但只关注和自身有直接利害关系的环境问题，比如空气污染，食品和饮用水安全等。对于污水处理、生活垃圾分类处理、植被保护、降低资源能源消耗等方面则关注较少。事实上，生态建设是个系统工程，“头痛医头、脚痛医脚”，并不能完全显示出生态建设的总体效果。因此，应定期开展生态文明系列宣传活动，提升人民群众对生态文明建设的系统认识，引导他们积极投入到生态建设中去。

（二）统筹协调，经济发展与生态建设相互促进

人民群众都渴望生活在良好的生态环境中。但也必须承认，相比良好生态环境，群众更注重经济利益，所以必须先解决生存问题，随后注重发展和生态问题。

目前，城市发展成就显著，反哺农村迫在眉睫。山东省各地市均开展了“农村提升”工程，如从机关事业单位及国有企业抽调“第一书记”派驻到农村，以抓党建、促脱贫为目标，开展精准扶贫工作。抓党建可有效实现党组织深植基层，促脱贫更可以让广大农民致富。又时值国家产业转型升级，相当一部分企业退城进园，转移至农村发展。农村亟待脱贫致富，企业需要寻找新的安居地，两者一拍即合；企业得以继续存活发展；扶贫解困任务短期内得到解决。但这却加大了县域工业污染的治理难度。

很多人诟病当下治污罚款太低，使企业宁愿承受违法成本，也不想解决排污问题。但是，如果违法成本太高，超过了企业承受能力，短期内企业又无力解决排污问题，这便会让企业陷入停产危机，进而影响经济发展和人民生活。但若只满足于县域经济效益迅速提升，而不论对生态环境的巨大破坏，最终只能给县域城乡居民带来更大苦痛。当前，部分沿海地区因环境污染导致海水水质恶化，近海养殖的鱼、虾、贝类大量死亡，对水产养殖业造成巨大冲击，当地养殖户经济损失惨重，即说明了这一点。

越来越多的人认识到，经济发展对生态环境而言是把“双刃剑”。经济社会必须得到充分发展，才能有足够的人力物力财力改善生态环境；但若不顾生态系统的承受能力、一味只强调经济发展，就会对环境造成巨大污染；优良自然生态资源是经济社会高速发展的坚实基石，恶劣的生态环境将会阻碍经济社会发展。因此，必须统筹协调经济发展与生态建设，循序渐进，使其相互促进。既要解决当地生存发展问题，也要为子孙后代留有足够的发展资源。以治理工业污染为例，应将治污倒排工期，给企业足够的时间，让他们能够通过技术换代升级，提升自身治污能力。还要加大检查纠错力度，制定合理的处罚机制，提高违法成本，标本兼治，引导企业自行解决治污问题。

（三）因地制宜，力争生态县建设实现突破

生态县建设与当地自然条件、产业结构、经济发展水平密切相关，各县域生态建设任务也各不相同。因此，只能具体问题具体分析，没有统一生态建设固定模式。

从山东省生态县建设的经验来看，利用好地方区位优势和资源优势是加快生态建设的强大助力。正所谓“靠山吃山、靠水吃水”，丘陵山地区域多树木，森林覆盖率天然就比其他地区高；沿海地区，则雨水多，海风较大，有利于空气污染物扩散；重工业欠发达地区，工业污染相对较轻，治理难度相对简单。这就是区域生态建设的资源优势。

在一些具有区域生态建设优势的地方，经济发展态势好，能够满足生态建设的大量人力、物力、财力需求，开展生态建设会有事半功倍的效果。举例来说，泰安市泰山区及蓬莱市是闻名中外的旅游胜地，同时也具有“生态县（市、区）”荣誉称号。

但是，在一些没有区域生态建设优势的地方，解决好生存发展问题才能为开展生态文明建设打下坚实基础。正所谓“仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱”。在经济不发达时，人们要更多地考虑满足自身发展需求，对自然资源多持有“予取予求”态度。当经济发展到一定发达程度，必然会认识到对自然环境的过度索取，不仅不能满足人类需要，更是会给子孙后代带来灭顶之灾。当前，部分贫困地区所处的环境，要么就是贫瘠至极，要么就是没有得到有效利用开发。在这些地方开展生态文明建设，要具体问题具体分析。对于资源环境贫瘠至极的，当前应采取的措施是让贫困人口异地而居、异地脱贫。这样做，首先，能够让贫困人口摆脱迁出地区不利的资源环境；其次，减少对迁出地区脆弱生态环境的进一步消耗；最后，有利于迁出地区整体规划，统一治理，进而提高生态建设效率。而对于生态资源没有得到有效利用开发的，应综合当地气候、土壤、水文等自然条件，因地制宜，进行生态开发。

总之，加快推进山东省生态县建设研究，有助于保护生态环境，给人民群众带来更好生活。这需要引起全社会的高度重视，需要各级政府出台相关政策法规加以引导，需要相关单位积极抓好落实，促进山东省生态县建设迈入更高水平。

注释：

（1）山东省27个“生态县（市区）”有济南章丘市、商河县、济阳县，青岛黄岛区、崂山区、城阳区、即墨市、胶州市，淄博张店区、沂源县，烟台福山区、莱州市、蓬莱市，潍坊诸城市、寿光市、高密市，济宁曲阜市，泰安泰山区、新泰市，威海环翠区、文登区、荣成市、乳山市，临沂兰山区、沂水县、临沭县、蒙阴县；其中威海文登区、乳山市是国家生态市（县、区），潍坊寿光市是国家生态文明建设示范区。

［1］李荣娟．生态文明视角下的我国生态县建设研究［D］．南昌大学，2015.

［2］董玉宽.浅析新常态下县域生态文明建设［J］.辽宁医学院学报（社会科学版），2016（01）：68-70.

［3］林永然，陆根尧.产业生态化与美丽乡村建设的互动发展研究——以浙江省安吉县为例［J］.兰州财经大学学报，2016（01）：23-29.

［4］王卉.县域生态经济可持续发展路径研究——以国家生态县浙江省德清县为例［J］.兰州教育学院学报，2016（03）：41-42.

［5］周亮．河南省栾川县生态林业可持续发展研究［D］．中南林业科技大学，2012.

［6］胡艳生.大别山区生态旅游业发展现状与对策研究——以湖北省罗田县为例［J］.农村经济与科技，2015（03）：76-77.

［7］王秀秀，王立本，张波.山东省沾化生态县建设探讨［J］.国土与自然资源研究，2008（02）：63-64.

［8］林靖华，刘婷，李晓蕾.关于邹平县实施生态县建设的调研报告［J］.科技资讯，2009（07）：133-134.

［9］崔兆杰，司维，马新刚.生态农业模式构建与应用——以广饶县为例［J］.生态经济：学术版，2007（01）：214-217.

［10］李东明，段培奎，张德顺，李科科，陈嘉贤，黄瓒.基于类型学分析的观光农业旅游区规划设计——以沂南县山水桃苑生态文化旅游区为例［J］.中国城市林业，2014（06）：31-37.

［11］张国红.山东省齐河县林业生态建设浅析［J］.中南林业调查规划，2015（02）：10-14.

编辑：李学迎

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A

2095-7238（2016）05-0124-05

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2016.05.022

2016-08-29

本文为2015年山东省软科学项目“加快推进山东生态县建设研究”（2015RKE30004）阶段性成果。

邓渝平（1982-），女，济南市国有资产投资有限公司高级主管，中级经济师。丁萃华（1973-），女，山东行政学院公共管理教研室主任，副教授。