张炯,代可可
(中共上海市委党校公共管理教研部,上海 200233)
“互联网+”嵌入政府组织变革的结构功能分析
张炯,代可可
(中共上海市委党校公共管理教研部,上海200233)
“互联网+”的社会影响在不断扩大的同时也在不断改变着传统政府组织的结构形式与功能发挥。“线下”工作与“线上”工作同时演进,“互联网+”在社会商业中的巨大优势并未在政府组织中取得同样功效,其在简化工作方式的同时也在不断繁化工作流程与扩张结构容量,从而在政府工作绩效产生了“负功能”效应。本文主要从结构功能角度分析了“互联网+”应用后的政府组织与应用前的具体差异即在结构变化、人员构成、工作模式与效能发挥三个方面,并分析其差异存在的原因即结构间张力、人员对网络操作能力、传统思维惯性三个方面,最后提出优化组织结构与“互联网+”契合度的建议即组织结构的再优化、学习型组织构建、“互联网+”应用性思维培养三个方面。
互联网+;政府组织变革;结构功能
随着网络在国内的广泛应用,其对社会及政府的影响不断加深,政府自身在强化网络应用意识的同时,社会公众对政府组织及其功能发挥也提出了新的要求。“互联网+”的拓展不断挑战理性官僚组织下政府的工作效率与效能,而政府组织如何在机遇与风险并存背景下把握好体制变革与职能转变,则显得尤为重要。
在政治发展的过程中,政府对社会的影响日益增加引起了不少学者对政府组织形式技术层面的探索,从密尔的《代议制政府》表达对一种“好的政府形式”的追求,到托克维尔的《论民国的民主》上下两卷中结合实际经验分析美国的政府组织形式则是一种研究的新方向,也是近代以来不同政治体制下政府组织追求良好的治理方式所关注的方向。随着网络的不断发展,网络技术在政治、经济、管理等不同领域的应用逐渐扩展并引起变革,但相对而言,政府层面的变革以及学者对“互联网+政府”的研究则显得较为滞后。于凤荣,孔繁娟认为“现代信息技术的飞速发展和因特网的逐步普及,必然带来政府组织结构模式的变革和政府管理理念的变化,面对这种变化就要求政府组织结构适应性调整,构建矩阵式组织结构应对环境的变化。”[1]张方华从组织的扁平化与权力的分散化看待网络时代政府组织变革的方向与职能演变,并更加注重组织从传统向现代变革的过程。[2]李典璋认为当今网络时代传统政府组织模式不断受到质疑和冲击,因此“政府必须积极应对、努力探索,应用信息手段适当地进行其组织模式的构建,运用网络拓扑技术构建网络拓扑型政府组织模式将引导我们逐步走向一个全新的复合型政府的管理世界,具体而言,这种设计原则能够使政府组织模式从传统金字塔式的垂直结构向复合、扁平化的网络状辐射结构转变,构建出与当今网络化动态环境相融合的、灵活高效的政府组织模式。”[3]王彬彬总结网络时代政府组织形态的特点为“虚拟化的政府组织形象,扁平化的网络式政府组织架构以及多中心分化的政府组织权力体系”。[4]何哲对传统政府组织与网络时代政府组织形式对比分析后认为“网络时代政府组织应该是弹性化与扁平化”。[5]以上分析尽管角度各有不同,但关注的焦点主要是政府组织的整体结构及其与外部环境的关系,对组织结构的内部构建研究相对缺乏。本文以此为出发点,在注重对政府组织结构分析的基础上,对政府组织的内部构建以及功能发挥做进一步探讨。
(一)罗伯特·金·默顿对“结构—功能”的批判分析
20世纪30年代,结构功能的研究方法首先在人类学界盛行。根据这种研究方法,对社会结构的理解可以通过研究它们在维持自身所属的社会分系统时所具有的功能来分析,如对于结婚典礼,我们可以根据它所具有的使婚姻合法化,建立必要的承诺机制以维系家庭的功能进行理解。这种研究方法被以罗伯特·默顿为代表的学者继承并发展开来,默顿从考察人们赋予其行为的意义入手研究社会现象,尽管他认为结构功能主义作为一种研究方法有很大的发展空间,但他主张运用这一理论解释社会现象时需要注意三个方面:第一,社会系统的自我调节能力有限,与有机生物体的自我调节系统差别很大,它会受到不同社会经验变量的影响而不是趋于均衡;第二,并非每一种社会现象或社会结构都具有功能性;第三,社会现象与社会结构并不都是异质的,有些部分的功能是相同的。[6]默顿将结构功能研究方法从生物组织中解脱出来,从而更加适应对社会现象的研究,如复杂的组织可能并不具有内在的目的,也可能并非趋于均衡状态,也可能并非是高度整合以及自我调节的,但是它们的行为还是可以通过应用结构功能分析的方法来进行解释。根据默顿的观点,结构功能分析就是通过求得数据在其所处的更大结构中的结果来解释数据的实践。这种观点从强调社会实践的后果对于社会系统的生存所具有的影响转移到强调结果本身,为了强化结构功能分析作为一种方法论工具的价值,默顿区分了“显功能与潜功能”,显功能就是那些有助于系统调节和适应的客观后果,它们是系统内的参与者所设想的、认识的;潜功能就是那些并非是他们设想和认识的结果。
默顿将结构功能分析广泛应用于社会现象的研究中,比较著名的有对官僚制负功能的研究,指出官僚制的负功能根源于其官僚制的结构特性。默顿以官僚制理论为出发点进行研究,结果表明正式的、合理组织的社会结构包含明确规定的行为模式,在理想的意义上该社会结构中的所有行为的作用都同组织的目标相关联,只是这种非人格化的规则体系产生了非预期的负功能,即组织目标的错位、组织的僵化与客户的不满等。
(二)“结构—功能”分析理论的演化与实践变革
默顿的分析是其知识的积累,而其学生则通过经验性案例研究推动了应用功能理论的发展。菲利普·塞尔茨尼克调查了美国田纳西河流域管理局(TVA),结果却发现草根规则的加入使得原来合并的公共机构与地区规划机构之间的平衡遭到破坏,从而导致了该机构偏离了原来指定的为整个流域的全体居民服务的目标。阿尔文·W·古尔德纳通过对比一家石膏厂前后两任经理的不同管理方式,即一种是人性化友好的管理模式,另一种是严格的非人性化的管理模式,两种方式都有存在的社会空间。在古尔德纳看来,规则的确能产生功能性的后果,然而严格的规则本身虽然不会带来问题,但是实施和执行规则所采用的方式却会导致具有负功能的结果。因此,通过严密监督与直接指挥,规则可以缓解紧张情绪,但它们无法解决工人没有积极性的内在原因,古尔德纳证明了默顿的观察,即只要没有解决内在原因,负功能就会持续存在。彼得·M·布劳基于对两种政府部门进行定量绩效记录并发现,即使是原来在人们印象中铁板一块的官僚制也并没有表现出非常稳固的特征,相反它是在不断的变化中,面对官僚制负功能的压力,那些体验到这种结果的人开始结成新的社会关系,并形成全新的组织结构。
“互联网+”的高度融合性、创新联结性、结构灵活性与需求导向性特征仍处于嵌入组织变革的起始阶段,但其对政府组织的影响,不仅体现在政府组织工作的简化发展变革方面,而且在发展的同时,这种后天影响的负功能效应也开始不断出现在整个组织机构的工作过程中。“互联网+”在对政府组织工作起简化作用,主要表现在几个方面:电子备案的记录与查阅时间极大缩短;部门信息通知获取的时效性得到改善;电子渠道提供公共服务的方式更加便捷;机构的管理层面不断拓展,机构社会影响力有所提高;政府信息公开与接受公众监督更加便捷等。“互联网+”应用到政府组织同样会对原来政府的官僚机构产生冲击,这种冲击产生的影响可以归纳为组织结构产生的负功能:电子文件与纸质文件的重复;网络事件的突发性与多样性难以掌控应对;组织的认知跟不上网络的发展频率;社会阅历与知识固化的组织人员对网络办事方式不适应;组织结构与人员不断随着网络的发展而扩张等。网络带来的改变正在不断改变着政府组织对“稳定性”的追求,这是一种结构变化的过程,伴随着影响组织运作的内部或者外部“威胁”的产生。事实上,传统认知中的官僚组织也并非是铁板一块,组织对威胁的反映也是一种组织自我调整与适应的过程,具体而言有以下三点:
(一)结构的复杂化
官僚组织的扩张自从政府与社会诞生以来一直没有间断,“彼得定律”的发现者对此进行了深入的研究并指出了其扩展的内在逻辑。当然,组织结构的扩展与其面临的社会管理事物的不断增加有密切的联系,自英国开始的新公共管理运动就试图解决政府组织对社会事物管理广泛的症结,虽然取得了一定的成效,但是第二次世界大战以后的政府组织结构的规模又进一步扩张,福利国家的诞生使得政府面临的财政与就业困境越发紧迫,结构容易扩张却难以缩减。“互联网+”对政府组织的影响也是如此,网络在社会中极大的覆盖面使得追求“稳定”的政府组织不得不加强对网络资源使用的管控,从而就需要专门的网络监管部门。同时,传统的工作部门为了适应这种网络时代的变革,不得不吸收网络进入到组织的各个部门。这一点和塞尔茨尼克调查的田纳西河流域管理局面临的事项有相似之处,尽管管理局明白对草根规则的吸收会改变原有组织的结构,以致直接影响到管理局开展各种行动的政策制定与实施,然而迫于对组织存在的需要,管理局不得不吸收草根规则的加入,这就使组织结构的成分进一步复杂化。除了政府组织结构本身的设计之外,组织间的配合与协同也是一项需要重点关注的内容,目前政府组织之间的权责较过去有所改变,但是仍旧会有一些部门间职能归属不明的现象,责任的推诿是我国传统行政组织间“条块分割”的结果之一,“互联网+”本身是没有界限的,组织间的条块分割却会影响组织行动,这种负功能的结果造成了机构间的紧张状态。
(二)机构人员的网络应对技能不足
传统政府组织面对某些社会现象,能够第一时间掌握主动权,对需要予以公开的信息可以选择性筛选,不至于成为社会矛盾的焦点,同时直接面对与社会现象相关的人与事也使得政府对事项的始末更加清楚,从而更准确地做出基于法律的判断。“互联网+”使原来处于主动地位的政府组织迅速成为群众关注对象,自媒体的兴起将疑点重重的社会事件呈现在社会公众面前,多种声音影响政府组织的理性判断甚至部分情况下容易被社会舆论绑架。网络容易产生小道消息与种种谣言,不仅难以管理,也带来了巨大的维持社会舆论稳定的成本。此外,在网络事件中政府组织很容易成为众人指责的对象,无论是政府参与其中还是其与事件本身毫无相关,最终都会被追溯到自身的管理上,也有不少的政府组织或者政府工作人员因为言语上的不当,被网络舆论推上舆论风口,导致社会公众对政府组织的信任下降,以致部分事件中围堵政府办公场所甚至引发暴力冲突等。这与我国政府组织的工作人员没有对系统的“互联网+”应对知识学习有所关联,政府组织培养专门应对网络舆情的工作人员需要一个调整与适应的过程。
(三)工作模式与效能发挥
“互联网+”在不断改变着政府组织结构与人员的知识结构,但是工作主体依旧在很大程度上沿袭传统的组织工作模式。压力型体制下的政府组织的主要任务,依旧是完成由中央到地方每年的工作指标,无论是GDP还是就业指标等。目前经济发展需要的是,政府组织能够给予本地的社会与经济发展提供良好的生产与生活工作环境,因此,维稳成了政府组织的工作重点,只是“互联网+”平台下的治理不仅仅包括传统体制下对社会的管理,而且需要对网络的重大事件,如网络群体性事件的关注以及潜在的有可能发生的突发事件。面对网络形势下的治理格局,政府组织结构处理的重点在于信息公开机制的构建以及与社会公众的不间断沟通,效能的发挥在很大程度上依靠信息公开的程度以及时效性与真实性。此外,适当调动公众资源,采取业务外包的监管与信息收集整理模式也是一种新的管理方式,通过业务外包将政府组织的一些非核心业务移交给社会,自身保留核心工作职能能够在复杂的社会环境下提供更专业与有效的服务。
“互联网+”作为一种新兴的快速发展平台,已经不断融合到政府组织的日常工作中,并对组织结构产生了深远的影响与变革,这同时也是组织自身发展的需要。从结构功能角度考虑整个组织的适应性变革可以归纳出以下过程:意识到对组织的内部或者外部威胁——管理层采取防御性的适应性措施反应——产生正功能结果或者负功能结果——负功能结果导致结构的紧张状态——导致受影响的个人和团体采取防御性的适应性反应——直到互相调节,恢复稳定或者再次意识到对组织的内部或者外部威胁。在这一系列的循环过程中,组织在稳定与变革中不断前进,因此,对“互联网+”与政府组织间优化的方面也主要依托对此过程的分析。
(一)组织结构的优化:流程与协调
组织结构的优化,此处指将组织结构内部的工作流程优化以及组织间协调机制的建立。组织结构内部的优化前面已经有所涉及,无论对于政府组织抑或是商业组织,保留核心的业务是最重要的。根据交易成本理念,可以将政府组织本身不擅长的业务以及政府组织自己不能很好完成的业务委托给社会组织,从而降低结构的运行成本。因此,恰当的联合“互联网+”平台创新监管机制就显得尤为重要。此外,功能相近的部门可以整合为一个部门,避免人员的过度分散。对于组织间协调机制的建立,则是依靠不同组织间的协商机制共同商讨,在这一过程中,不同组织间的领导则需要负责主要的带头牵线的作用,协调不同的组织部门资源,部门间的联合有助于共同应对网络的挑战。由此可以看出,一个组织结构负功能的存在,受到组织部门非规则的影响,即执行过程的影响,这种影响无法通过组织结构化解,需要的是部门间的交流与学习来打破部门间的隔阂。
(二)学习型组织的构建
从理性系统角度看待组织结构,可以总结出两个内容:不存在最佳的组织形式、不同的组织方式有不同的效果。[7]基于此而不断发展的学习型组织发展与继承不同组织结构的优点,学习型组织主要是针对日益复杂的社会与工作环境而发展成的一种新型组织类型,强调组内成员之间的互相学习,不断交流提高自身的知识结构与能力,这种组织结构需要的是一种宽松的组织学习环境,在企业中比较常见。政府组织由于其组织结构的规则化取向,因此对于学习型组织所需的环境构建并不能做到得心应手,主要还是依托各种外部培训班来提高组织内成员的知识水平。但是,这并不意味着这种组织类型不能存在,“互联网+”嵌入政府组织本身就为学习型组织的虚拟环境提供机遇。学习型组织的构建是通过非正式组织途径衍生出的对组织环境的适应性反应,这种非正式组织学习交流形式可以起到对组织结构负功能抵消的作用,从而更好适应网络在政府组织中的应用。
(三)提高对“互联网+”的应用性思维培养
我国政府组织的队伍中有一部分年龄稍大的领导对“互联网+”的应用并不熟悉,他们仍旧习惯于传统的工作方式,更习惯于对纸质文案的处理,并认为相对于网络虚拟的东西,纸质文件的真实性更加可靠。此外,网络在政府组织中的应用,导致整个政府组织出现一种工作的“无序”状态,手中的工作很容易被突然出现的通知、消息等打断,因此表现出适应能力差的情况,这与我国政府组织中的人员年龄结构与知识结构有一定联系。我国公务员队伍的退出机制尽管有所改变,但是依旧是一个症结,因此需要对进出机制进一步的优化。此外,对于基层政府而言,处理的事物数量多,面对上级下达的任务重,而现有的人员与上级提供的资源有限,因此对网络事件的关注度并不高,对于网络突发事件也没有及时应对的策略。对此,可以专门将对网络事件的处理与监控划归为某一个部门,或者交给专业的人员负责,对其进行专业化培训,重视网络的应用才能更好的发挥政府组织的职能以及提高处理网络突发事件的能力。
[1]于凤荣,孔繁娟.网络时代政府组织结构与管理战略的变革[J].国家行政学院学报,2001(05).
[2]张方华.网络时代政府组织的变革与行政职能的转变[J].南京社会科学,2003(07).
[3]李典璋.网络拓扑型政府组织模式的构建[J].北京青年政治学院学报,2009(04).
[4]王彬彬.略议网络时代政府组织形态的三个特色[J].唯实,2010(05).
[5]何哲.网络社会时代的政府组织结构变革[J].甘肃行政学院学报,2015(03).
[6][美]乔纳森·R·汤普金斯.组织理论与公共管理[M].上海:上海译文出版社,2010.
[7][美]W·理查德·斯科特,杰拉尔德·F·戴维斯.理性、自然与开放系统的视角[M].北京:中国人民大学出版社,2011.
编辑:邵西梅
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A
2095-7238(2016)05-0031-05
10.3969/J.ISSN.2095-7238.2016.05.006
2015-11-13