地方改革的逻辑：行动者的视角

李妮

（珠海广播电视大学，广东　珠海　519000）

地方改革的逻辑：行动者的视角

李妮

（珠海广播电视大学，广东珠海519000）

以S区改革为案例，将S区政府作为S区改革的主要行动者，围绕行动者所处的环境、利益、动力与困境等因素，剖析了作为“激励”的改革，作为“政绩”的改革及作为“符号”的改革等有关地方改革的动力、目标及成效，认为地方改革的本质即科层重塑，这种央地同构、地方先行、聚焦于科层组织的地方改革难以应对日益严峻的地方治理压力。

地方改革；行政改革；地方政府

一、导论

1987年，中国改革的总设计师邓小平说“不改革就没有出路”。时至今日，体制转轨进程中带来的一系列“主体张力、基础张力、共识张力和制度张力”，［1］使得社会主义国家依然面对“不改革就没有出路”的困局。新一代领导人习近平强调，“改革进入‘新常态’”，要继续全面深化改革。“作为一个行为主体或一种制度组织（institution）的国家”，［2］必然需要不断革新治理方式，回应变化时代的秩序问题与发展问题。可以说，“改革”从来都是这个转型国家最重要的公共行政实践活动，也一直备受研究者的关注。我们知道，中国的改革往往首先从地方开始，先在各个地方开始实践，然后通过适当的“顶层设计，把地方经验提升成为国家政策，继而推广到全国。”［3］地方改革吸引了众多研究者的关注。

要全面准确地描绘和分析中国地方政府近30年的改革和变化，是一项痴人说梦的工作。［4］研究者从各自的视角就地方政府改革展开了讨论，研究呈现两种进路，一种是整体上就地方政府改革的变化、动力或困境进行了提炼；另一种是就具体的改革案例进行分析，呈现其特点，并提出改革路径。杨雪冬从治理的视角，梳理了30年中国地方政府的改革和变化，认为地方政府已成为地方治理的主体，治理空间和治理问题也在增加。［5］大量研究说明地方政府改革的重要性与必要性，更多的研究集中在地方政府改革的困境上，郭正林等学者对乡镇体制改革的研究发现，机构改革易陷入“精简－膨胀”的怪圈，陷入“孤岛”境地；［6］地方改革呈现“翻烧饼”现象；［7］地方改革的空间有限，制度化水平低等等。［8］具体的案例研究相对较少，徐鸣基于四个地方政府市场监管体制观察的研究发现，其价值取向是力图改变由“碎片化”的机构设置带来的政府监管失灵现象，同时提出整体性治理的改革路径；［9］郭明以广东顺德某街道的案例，分析了其改革的动力机制是“上级驱动”、“基层推动”、“主体主动”。［10］研究的整体路径呈现了地方改革的整体景观，具体案例则提供了鲜活的案例素材。正如陈振明所说，必须建构一个较为系统的研究框架，通过理论探索、实证分析和对策研究，形成系统的地方政府改革与治理理论。［11］本文试图从一个中观的视角，基于典型的改革试点的案例，从改革的动力、目标、结果及改革的逻辑构建一个中观层次的系统的分析框架，解析当下的地方政府改革行为。

二、地方改革的全景：基于S区的实践

S区——这个位于珠三角腹地，曾经是县级市的地区，几乎经历了中国全局性改革以来的种种政策“实验”与制度“尝试”。从1978年始至今，S区的行政体制改革大致经历了四个阶段（1978—1991、1992—2001、2002—2008、2009至今），改革的内容从产权制度、行政机构、农村管理体制到社会体制几乎囊括政府改革的所有维度。如果说中国已经成为理解比较政治经济学的重要案例，那么S区已经成为理解中国行政改革的重要案例。“S区模式”、“S区样本”、“S区启示”，成为研究者剖析、解读的典型素材。林南在阐述地方合作主义时，提到S区的集体企业、区（镇）企业主导的经济模式，来比较经济要素的地方不同；曹正汉、史晋川在探讨地方政府应对市场化改革的策略一文中，也以S区的公有企业民营化改革为例，验证地方政府抓住经济发展的主动权的策略。直接以S区改革为主题的报导、报告及研究文献浩如烟海，尤其是2009年以来，关于S区大部制改革的探讨甚嚣尘上。这些文献呈现了S区改革在历史时点中的具体事件及局部场景，提供就改革本身而言的启示与思考。本文试图将S区政府作为S区改革的主要行动者，围绕行动者所处的环境、利益考量、动力、纠结与困境对S区改革进行剖析，呈现S区改革的全景与行为逻辑，并以此透视中国改革的重要特征。

（一）改革的动力：路径依赖、精英推动与作为“激励”的改革

改革中作为“局内人”的个体，挟裹在强大的制度与结构之中，却依然充分地将个体的灵活性与主观能动性展露无遗，并很可能影响改革的进程与结果。早在上世纪70年代后期，当中国其他地区还在为国家分配的食用油供应不足而苦恼时，S区县委、县政府“冒险”种下15000亩花生，有效解决了这一难题；当中国多数农民还在计算哪种农作物产量更高时，S区就涌现出敢于创新的乡镇企业老板，投入9万元试制费，创办了ZJ冰箱厂……。20世纪80年代，以产权为核心的改革，创造了经济发展“S区模式”。自此，S区依次成为综合配套改革试点、现代化试点、行政体制改革试点。通常，我们用路径依赖去指路径建立后由于规模报酬递增效应使制度陷入锁定状态，因此很难打破的制度困境。S区却走上了“改革”的路径依赖，主动改、持续改、“摸石头过河”提前改、全方位地改。S区已经付出了高昂的初始成本，正处于改革的规模报酬递增时期。从某种程度上来说，不改少改反而是对现有制度与政策资源的浪费。

除改革的路径依赖之外，地方精英作为地方政治的能动者，其价值理念与改革自主性直接决定了的改革动力，决定了改革的进程与成败。时任区（县）委书记和省委书记的个体，都是改革中决定改革走向、资源、提供改革支持的关键人物。当然，地方改革和制度创新是符合地方执政者利益的。一方面，成功的地方改革是地方干部绩效的重要组成部分，提供了地方官员的晋升依据，成功的地方干部很可能将成为更为重要的领导人。另一方面，制度的创新从某种程度上来说，的确可以解决一些问题，创造促进地方经济发展更为有利的局面，从而使地方干部获得自我价值的实现。想要说明的是，个体在地方改革当中的确发挥着比想象中更为强大的作用，它成就了S区，也是描述S区改革不应回避的要素。

“我们能够发现故事中的各种要素，但却看不到行动者，看不到他们的利益和心机、听不到他们的抱怨和叹息。”如果说地方政府是地方行政改革的主要行动者，当改革频遇阻力，持续改革的动力何在？2002年，经国务院批准，撤销S市，调整为Y市的S区。对于基层政府而言，行政区划的调整意味着政府层级以及官员级别的调整，从某种程度上来说，对于一个区域意识较强，经济发展卓有成效的S区政府积极性打击颇大。经过前十年的发展，S区的经济，尤其是镇域经济得到了空前发展，因此撤市改区行政级别的调整让身处其间的S区人感到一丝灰心。2009年，G省对S区综合改革试验工作给予了肯定，先后推进了大部门体制改革、简政强镇事权改革和省直管县改革。S区被确立为全省深入学习实践科学发展观活动第一批县（市、区）级试点，并由省委书记直接挂点联系。同年，省委、省政府同意在维持S区目前建制不变的前提下，除党委、纪检、监察、法院、检察院系统及需要全市统一协调管理的事务外，其他所有经济、社会、文化等方面的事务，赋予S区行使地级市管理权限。改革试点、实验区、示范区等等殊荣，不仅是政治任务，更是一种对地方的激励，用当地人的话说，这种激励力“将S区人的精神带了回来”。也就是说，先不论改革结果是好是坏，改革的启动与改革赋予的关注和权限、地级市待遇等殊荣，已经转变成了地方施政的激励力，正是这种激励伴随S区人不服输的精神与区域意识将改革进一步推进。

（二）改革的目标：发展经济、优化行政与作为“政绩”的改革

1978年，S区试水“三来一补”；1985年，成为经济开放区，依靠乡镇企业集体经济的一支独秀，S区阔步迈入了广东“四小虎”的行列。九十年代，S区启动以产权改革为核心的综合体制改革，创造了“全员股份化”、“贴身经营”、“靓女先嫁”等不少新名词，至1998年，S区的产权改革宣告完成，建立了现代企业制度和新的政企关系。回顾1978年，十一届三中全会作出了把全党工作重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策，经济建设成为国家战略的重中之重，经济体制改革以及围绕经济体制改革的综合配套改革成为改革的中心。2011年启动的S区整体性改革最著成效的行政审批制度改革，就是促进经济发展的手段，即为企业提供更好的行政服务，使企业获得发展的便利，促进与保障S区的经济建设。S区的改革正是循着国家战略转型与国家改革的轨迹——始于经济改革，伴随经济改革，辅助经济改革而进行。

韦伯的科层制是实现管理的理性目标的组织形式。对理性目标的诉求，催生了从中央到地方的不同程度的定位于科层制的改革，即我们通常所说的行政改革。1980年以来，政府一直在寻求通过机构改革、层级调整、公务员制度设计，力图使官僚体制更精细化、精英化，提高官僚体制的能力，从而提升中国政府的能力与合法性。在马克斯·韦伯看来，官僚制是指一种以分部——分层、集权——统一、指挥——服从等为特征的组织形态，是现代社会实施合法统治的行政组织制度。纵观S区改革的主要举措，无一不是对理想“科层制”的重塑。2009年，大部制改革将职能有机统一的部门合并，原41个党政部门被大幅度压缩为16个，6个党委机构全部与有关政府机构合署办公，精简率达70%。在资源规划、城乡建设、社会管理、经济发展、市场监管、群团工作、政务监察等更多领域实行综合设置，组建成16个大部门，建立起大规划、大经济、大监管、大保障的大工作格局。［12］大部制改革旨在理顺地方横向关系。2010年，简政强镇事权改革在S区十个镇（街）全面推广，要求镇（街）机构改革“以‘区镇（街道）对接，权责对等，提高效能’为原则，根据区党政机关大部门体制的机构设置，对现行的内设机构进行调整优化，形成职责清晰、区镇（街道）对接顺畅、条块主次分明的组织架构。”区、镇两级政府形成高度一致的机构设置，这些举措体现了调整地方纵向联系上的努力。行政效能上，实施“一审一核”和“即审即办”，审批运行机制的全面再造，原则上要减少审批事项30%以上，审批时限原则上比法定时限缩短50%。无论基于职能合并、机构精简的机构改革，还是基于权责明确、层级调整的结构改革或是基于功绩制的人事制度与绩效考核改革，其实质都是着眼于科层制组织内部的调整、改善，体现了科层理性，组织效率的价值追求。

事实上，改革是一种“Economic developmentcentered”（以经济发展为中心）取向的改革，改革的初衷或者说改革的目的即服务于经济建设。Jeffrey和Jongpil通过比较中美电子政府的改革，认为在中国电子政府意味着为地方政府带来了一种更严格的审查和控制手段，它强化了政府与公民之间关系的垄断权。中国启动电子政务改革可以理解为试图为政府提供一个通过提高透明度及行政分权促进经济发展的工具，同时在一个更抽象的层面为中央政府提供了有效监督经济活动的信息和能力。［13］换句话说，无论是地方还是中央，无论是产权改革还是行政体制改革，最终的指向都是“经济发展”。地方政府改革同样遵循国家经济建设的发展要求，是一种谋求“经济效益”的政府行为，以此获取政府执政的绩效合法性，争取地方政绩。

（三）改革的成效：困局、悖论与作为“符号”的改革

S区的改革，其核心在于理顺政府职能，调节政府与社会、政府与市场的关系。然而，地方改革的努力真的有助于关系的理顺及职能的转换吗？实际上，从政府职能转变、机构设置调整、行政成本降低、行政效率提高、居民满意度提高五个角度而言，2009年S区改革的效果仅直接体现在机构设置调整上，其他四个方面的改革效果并不显著。就机构改革而言，可以发现几个规律：一是经济管理部门日益减少，综合性部门增多；二是党政合署的趋势逐渐凸显，部门合并的幅度加大；三是党委机构总体变动幅度不是太大，改革主要集中在行政部门。尽管1992年后的S区，一直在消减传统计划经济体制下的机构设置，增强适应市场经济的机构或新职能。然而，从机构调整入手的改革困境重重。“S区今天的改革实际上就是在‘端盘子’，不但需要平衡各方面的利益诉求，还要避免触及法律问题，更要与上下级实现良好对接。”［14］譬如精简的机构如何与上级厅局对接的问题？市场安全监管局对应省里8个厅局，社会工作部对应省里14个部门，改革试点只能一套人马几个牌子，重复性地作多份报告汇报于不同上级部门，并忙于应付多个部门的会议。作为Y市的S区，又是省管县的试点地区，办一件事需与省、市沟通，实际上加大了沟通成本，违背了提升效率的初衷。

历史告诉我们，早在1992年，S区就曾试行过大部制，把原来56个党政机构合并成28个，坚持了10年。2002年之后，为与上级对接，又慢慢增加起来。上级职能部门控制并支配下一层级的资源分配机制不改变，为了争取资金与项目的地方，最终都将因无法解决结构和功能的上下对应问题而导致地方机构改革的失败。另一方面，S区为保证改革的顺利，开创性地实施“人员不减、待遇不降”的改革政策。改革的利益受损者，往往成为改革的阻力，因此此次改革尽可能地考虑到对改革对象的利益补偿。而这种对个人利益的补偿能否带来社会利益的增加，改革后政府效率的提高尚难断定，这种补偿若以社会利益的减少为代价，则算不上是一次成功的改革。

关于对应法律的问题。S区在整合工商、质监、安监的全部职责及农业、经贸、卫生、食药等部门部分职责后成立了区市场安全监管局，遭遇了无对应法律的问题。综合执法没有相关法律的支持，没有统一制服，没有执法证，没有对应的管理章程，既要改革又不能违法，只能特殊处理。作为特批的省管县，S区专程找省人大和法制办，特事特办，解决了执法证问题。而这种解决方式，清晰地反映出S区改革的高层推动逻辑。S区改革之所以开展并顺利进行，无不与高层领导的重视和上级政府的支持密切相关。S区改革由省委书记“亲自点名、亲自挂帅、亲自策划、亲自指导，自始至终全力支持、关注和推动”，高层的重视与推动缓解并暂时破解了改革的难题。问题在于这种模式能否推广？同层级的其他地方政府能否复制其改革经验？改革又能持久延续吗？

“党政联动”是S区改革的独特与大胆之外，党政联动意味着代表国家权力的党的决策权与代表科层权力的政府执行权的合并。党的意志可能与政府意志不一致，而这不符合科学管理的统一指挥与统一领导原则，往往造成组织管理的内在矛盾，党政联动解决了这一困境，提升了执行的效率。然而却引发政党与政府界线越来越模糊的担忧，这种担忧关涉权力集中问题及相伴而行的监督问题，究竟如何看待与处理政党与政府的关系？这似乎不是S区可以解决的问题。

三、改革的逻辑：“在地方”的改革与科层重塑

地方改革往往承载着实验国家层面政策的重任，担当中国改革“试水区”的角色。改革开放初期，“摸着石头过河”，设置了深圳、珠海等经济特区，实践国家对外开放与计划向市场机制转轨的政策，并被国家寄望于摸索出一条中国式经济发展模式。小规模的“政治试验”与地方先行，在保证政治连贯性及社会稳定性的基础上，局部创新与改变并观其成效。S区——一个县区级行政单位，九十年代以来，依次成为综合配套改革试点、现代化试点、行政体制改革试点。选择一个沿海的经济较为发达、行政层级不高同时又充满改革活力的县区级地方政府进行改革的先行先试，鲜明地体现了中国行政改革的试点逻辑。从改革的内容来看，中国行政体制改革贯穿着四条主线，即政府机构改革、干部人事制度改革、中央与地方权限的划分和调整以及行政法制建设。［15］而这些内容都可以在S区改革中找到同样的或类似的身影：S区大部制改革启动的部门调整；2012年全面实施的聘员全部转化为雇员的政府雇员制；“强镇富县”，“简镇放权”的事权改革；相继探索商事登记制度改革与行政审批制度改革……。然而，正是这种“在地方”的“中央改革”，正是前述地方改革掣肘的根源。

地方并非缩小了的中央，也即中央政府与地方政府是两个承担不同功能与任务的主体，地方无法承载改革之义中国家建设的任务。在中国单一制的政治体系里，地方政府是中央政府或者上级政府的派出机构。地方政府只是执行机构，仅具有操作层面的权力。S区改革以大部制为框架，调整党政权力的运行，协调决策、执行和监督机制，缩小管理层级，同时引入社会力量，试图进行协同治理模式的构建。然而理想的改革目标的实现，依赖于机构职能的转变、决策机制的理顺、权力边界的清晰规定以及监督机制的重塑。这一切都涉及国家建设框架下由更高层面的治理主体进行整体性治理结构的调整。即使地方政府具有一定的自主权，然而“事实上的联邦制”使地方的改革创新缺乏法律的保护，不确定性和风险都非常大。此外，地方试错必然存在出错的可能，一个错误政策的出台，很可能引出“矫枉过正”的新政，问题导向使得改革丧失应有的整体观，同时降低政府治理的权威。这是缺乏制度化改革的天生缺陷，它不得不以“治理适应型渐进改革”的特征贯穿始终。［16］

如何在不动摇政权唯一性与合法性的前提下，解决上述的结构失衡引发的诸多社会问题呢？——改革，而且是以科层组织本身横向或纵向上的结构与关系调整为重点内容的机构改革，成为国家治理实践的应对策略。与国家的行政改革如出一辙，地方的改革也寄希望于科层制本身的塑造，从行政组织的重构中缓解社会问题带来的治理压力。何以如此？其一，中国的行政组织仍然具有克里斯玛权威类型的统治禀性，远未达至韦伯的理想的法理型科层组织的实质与特点，大有改的空间。其二，用科层体系来解决国家制度设计的任务，以“行政吸纳政治”，大大降低了改革的难度与成本并更容易取得立等可见的改革成效，以缓解执政压力。无论是基于职能合并、机构精简、对党政部门进行全面重组的部门合并；还是理顺决策、执行、监督运行机制，成立区联席会议、组建区委决策咨询和政策研究委员，实施以大部门首长为重点对象的行政问责制；或是下放权限、强化基层、调整区镇行政管理权限的简政强镇，无不体现提升科层组织能力，优化科层组织结构的努力。完备的层级化与部门化机制，正式的规章制度与合理的机构设置是科层制实现组织效率的基础。S区大幅度合并机构，减少领导岗位，党政联动，促进政令畅通，都旨在减少沟通链条，降低行政成本。

然而，定位于科层制的改革，只不过是塑造现代国家的组件之一。“卡理斯玛权威与法理权威并存……而基于法理权威的民众呼声和抗争随之加深了当今国家支配方式及其合法性基础的危机……官僚体制的扩张和垄断，官僚体制内部的向上负责制和非正式关系盛行，群众运动与官僚体制的紧张，使得走向法理权威的过程充满了不确定性。”［17］这种不确定性决定了中国科层组织向法理型组织转型并非易事。而只有建立在法理权威下的科层组织才能实现统治的理性目标。诉诸于中国科层组织的行政改革，无法重新构建国家、官僚体制与社会之间的合理关系，更无法完成现代国家建设的合法国家、有效国家、先进国家、理性国家的整体目标。

四、结语

中国改革三十多年后的今天，这种央地同构、地方先行、聚焦于科层组织以及回避现代国家建设任务的策略性改革，是否还能适应当下的社会发展？是否还能成为解决国家治理问题的有效工具？如果没有自上而下的政治支持与制度保障，地方的社会建设只能停留在浅层次的形式转变及与社会的有限互动方面。地方政府向上负责的逻辑，决定了这种向社会空间的开放只是对国家层面相关政策的响应，只是就地方社会矛盾选择的策略性回应。毕竟，体制转轨已经带来了国家、社会、市场关系的重大变化，产生了诸如经济结构失衡、国企民企失衡、政府与市场的失衡的重大结构性问题，行政体制改革若不能在治理“结构转型”的基础上，进行宏观地系统性设计与部署，恐难担当政府实现善治，社会实现转型的重任。

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编辑：邵西梅

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A

2095-7238（2016）05-0025-06

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2016.05.005

2015-11-08

李妮（1978-），女，珠海广播电视大学公共管理系讲师，中山大学政治与公共事务管理学院博士生，主要研究方向为城市治理地方政府改革。