关于政府回应理论的国内文献综述

何永松

（贵州财经大学公管学院，贵阳　550025）

关于政府回应理论的国内文献综述

何永松

（贵州财经大学公管学院，贵阳550025）

政府回应话题已引发国内学术界的广泛关注。通过对国内政府回应成果的梳理可发现，政府回应已被公认为一种互动过程，既是行政责任和民主政治的体现，也是迎合民众需求而做出的理性回应。学界根据不同的标准，将政府回应划分为诸多类型，见证了政府回应的多重维度。与过去相比，政府回应面临着新的目标转向，无论是理论还是实践方面都应有所调适。政府回应水平的提升主要取决于回应机制的深化、回应平台的构建、回应绩效评估的考核、第三方回应优势的吸纳和服务职能的改善等行为选择。系统地分析有关内容，能更好地掌握其中的经验，但理论视野方面仍有待拓展。

政府回应；内涵；类型；转向

政府回应是公共行政学研究的重要内容，它能促使政府更好地尊重民意或迎合公民的合理诉求。近些年来，国内关于政府回应的研究逐年受到关注，通过在“中国知网”上，以“政府回应”作为期刊篇名的检索发现，2000年以前尚无任何文献，接下来的几年中相关研究日渐上升，尤其从2008年开始每年都在20篇以上，最高的时候（2014年）还达到了49篇，这些信息表明政府回应研究已经取得了丰硕的成果，顺应了新时期政府的治道变革之需，也顺应了构建回应型政府的大势。政府回应研究成果的积累，既丰富了政府回应的理论基础，又为政府在构建回应型政府的实践中提供理论参考。全面深刻认识政府回应的问题，固然离不开对其理论知识的梳理，到目前为止，学界尚未对国内政府回应的内涵、类型、转向和路径等问题做出全面而系统的梳理，在此将有关研究内容加以整理，以便较清晰地掌握政府回应研究的现状。

一、政府回应的内涵

自从政府回应话题被提上研究日程以来，学术界对政府回应的内涵做了不少分析，有的观点还得到了反复的论证。

（一）政府回应的本质是官民之间的一种互动过程

早在2000年，国内期刊文献研究就已经指出，政府回应是政府与公众之间双向互动过程的体现。［1］此后，政府回应是良性互动行为的观点普遍得到认可，诸如李伟权、［2］4东波等、［3］李严昌［4］等学者在内的研究都表达了这一观点。学者们认为，互动性反映了官民之间的和谐关系，是政府在治道变革中的理性呼唤，人本原则也从中得到了如实的体现，这正是政府回应的实质内涵。政府的回应与公众的反馈是一种循环状态，这种状态保证了政府回应的持续性跟进，也改善了政府回应的质量与效率。

（二）政府回应是行政责任的价值体现

政府每做出一次回应都是对责任的担当。研究认为政府回应是政府基于社会责任、政治责任、行政责任和法律责任的综合反应。［2］43政府回应并非敷衍了事即可，而是要求政府官员自始至终都应履行好相应的工作与职责，将政府回应与行政责任联系在一起。因为政府的责任性和回应性互为基础，有责任心的政府十分注重回应水平的提升，反过来，回应性的强化使政府更是着力改善行政责任。［5］36政府回应需要政府敢于承担各项服务职能，保证回应质量，否则，政府就会面临更多的拷问。只有将政府回应当成责任来看待，政府回应才能体现出它的应有之义。

（三）政府回应是民主政治的重要构成要素

政府回应最重要的环节就是要让民意得到有效的表达，与之相应，民众的政治参与渠道就应要保持畅通，促进民主政治的良性运转。研究认为，政府回应是判断民主程度的一个标准，［6］是现代民主政治的重要维度，［7］也是现代民主内含的价值要求。［8］要使官民关系能够产生预期的良好效果，关键就在于政府对民主价值的重视程度，而民众的参与水平取决于政府与之保持互动性的程度。政府回应是民主政治的必然选择，它与民主政治的运行密切相关，如果缺少了对民主价值的考虑，政府回应就可能异化为单向的灌输模式。

（四）政府回应是政府基于民众需求而做出的理性反应

刘兆鑫认为，政府回应最直接的目的就是要理性地迎合民众的诉求，在某种程度上讲，政府回应并不是要做到“有求必应”。［9］何永松认为，即便公众行为确实有其不妥之处，政府也必须做进一步的交代或说明，只不过其中的反应更需要坚持理性情怀。［10］政府可以就任何事情做出回应，因为回应本身也是政府的一项责任，至于是否顺应了民众的需求，则取决于民众需求的合理性程度，政府确实很难做到轻易地满足种种需求。

二、政府回应的类型

通常情况下，制度回应与行动回应被视为政府回应的两个重要维度。但通过认真梳理很多学者的思想发现，对于政府回应类型的区分还存在多元的视角。

（一）从演进历程看，政府回应主要分为权威型回应、管制型回应、准市场型回应、市场型回应和民治型回应［11］，［12］

权威型回应是儒家思想统御下中央政府的回应模式，也是政府单向施压的结果，在封建专制制度下，政府的回应无论对错，民众只能顺从。较之权威型回应，管制型回应则有所“让步”，从二十世纪三四十年代到改革开放前夕，我国政府能够做出一定的回应以改善服务水平，但有些民意也可能被边缘化处理，政府控制的力度依然突出，政府同样可能将回应工作视为“份外之事”。准市场型回应在十一届三中全会以后得以呈现，政府权力逐渐下放并转入了“有限介入”阶段，问题在于中央政府坚持强调权威的影响力，而地方保护主义依然盛行，在利益博弈时公共利益难免受侵，因而，政府的回应只能算为准市场回应行为。市场型回应是相对成熟的类型，个体利益或特定利益群体深受关注，消费者在回应服务中有自由选择权，政府回应也更加尊重市场的逻辑。民治型回应是“重塑政府”的理性之举，是政府在今后治道变革中坚守的思路，能让政府与公民、社会和企业之间有对话的机会，从而达到善治的目的。

（二）从重视程度看，政府回应主要分为无回应、乱回应、模式化回应、被动性回应和主动性回应［13］，［14］

无回应指政府在某一问题上的偏爱与重视程度，最常见的做法就是不表态、不解释、不反驳，结果就难于得到大众的认同。乱回应也被称为不当型回应，［15］主要指政府不按具体要求做出回应，或故意选择有悖常情的回应，致使回应偏离民众的利益诉求，抑或出现违法乱纪的状况。模式化回应也称为套路式回应，指流于形式的官僚回应之举，态度也较为马虎。被动性回应是政府回应中的消极行为，回应态度较为冷漠，甚至在舆情的倒逼中才会做出微妙的反映，或在民众诉求表达一段时期后才做出反应，与民众期待的回应效果有一定距离。主动性回应与被动性回应相反，是民主行政的新风尚，表明政府在回应时有较强的重视程度，能够认真对待民意并予以积极回应。

（三）从体系构成看，政府回应主要包括决策性回应、规制性回应、服务性回应和控权性回应［16］

决策性回应是政府制定决策前广泛征集民意的一种决策回应方式，是政治文明的价值体现，主要的做法就是政府通过征集民众、专家、第三方等意见，推动民意反馈渠道的民主化和制度化。规制性回应深受市场行为的影响，政府既要坚持政务公开原则，使行政审批权及其处罚权得到有效的评议，以保证政府规制权能够公平运转，又要建立申诉、听证、复议等回应环节的正当程序，使行政行为与法律手段平行一致，以制度来推动实质性正义的运行。服务性回应反映了政府的服务职能，政府要对服务项目做出评估，以满足民众的“有效需求”，不能确定的问题也要做出说明，并就公众的需求不断地改进回应方式，以提升政府公共服务水平。控权性回应与监督方式密切相关，政府需有效地做出回应，就应建立起述职述廉、重大事项报告、质询和民主评议等制度，以实现回应为民着想的效果。

（四）从表现内容看，政府回应分为话语性回应、行动性回应、制度性回应［17］1-3

话语性回应反映了政府在回应过程中的言词分寸、技能运用及把握程度，话语性回应必须对民众的诉求加以回应并做出承诺，最常见的形式就是解释、回答和补充说明，并适时表明工作进展及其态度。行动性回应是政府回应一贯的要求，诸如“第一时间”到现场就是最好的佐证，但必须迎合民众的理性诉求，在揭示事实真相的同时，要拿出实际行动来缓解各种问题，以保证回应能够公平有序地运行。制度性回应是一种行政立法活动，是政府回应的保障力量，目的是为了规范政府的回应行为，主要做法依赖于执法式回应、立法式回应、前瞻式回应等方式。其中，对于前瞻式回应的功用，祁光华明确指出它预测了制度回应尚需改进的方向，进一步补充了制度回应的不足以及民众的期待。［18］

（五）从行为倾向看，政府回应分为差异性回应、选择性回应和时效性回应［19］

差异性回应是政府回应的对象维度，它表明政府在市场逻辑中，不可避免地会产生利益倾向，诸如地方保护主义、行业垄断、政绩误导等，结果却有碍于公平回应的进程。人人都可以参与政策制定环节，但政府回应仍然会考虑企业主、少数政策参与者、特殊群体的利益倾向。选择性回应是政府回应的内容维度，指政府回应有倾向地选择某些内容，这种回应往往会使政府陷入“自以为是”的陷阱中，在政务公开、行政执法、回应作风和回应方式上都不乏一定的针对性或排斥性。时效性回应是政府回应的时序维度，它涉及迟钝、即时和前瞻回应等三个层面的内容，其中，前瞻回应除了制度规范以外，民意获取、预警管理、舆论监督等内容也有涉及。

（六）从影响范围看，政府回应主要分为内部回应和外部回应［5］37

政府内部回应是下级官员对上级官员、下级政府部门对上级政府部门的回应。内部回应渠道比较畅通，只是在通常情况下，政府回应研究则偏爱于官民之间的互动关系。相比之下，外部回应的内容更为宽泛，主要包括职能性回应、责任性回应和前瞻性回应，职能性回应是政府被动应对行政职能的方式，责任性回应是政府与民众在互动过程中做出的积极回应，前瞻性回应主要涉及社会规划、政策和指导社会发展而做出的回应。作为一种互动行为，政府需要不断地更新回应观念，并在回应过程中处理好内外各项事务。

三、政府回应的转向

政府回应不是简单的行为选择，它要反映出政府的基本立场或态度，以保证政府回应更加有效率。目前，国内期刊文献中，并不缺乏对政府回应的转向分析，主要存在以下四个方面的论述。

（一）政府回应范式：从政府回应转向回应型政府

卢坤建认为，强化政府回应促进了回应型政府的转变，因为，回应型政府是针对传统政府集权式管理而做出的一场革命。［20］在长期的社会进程中，中国政府奉行的是压制性的回应模式，也忽略了诸多利益诉求，相关现象在近十多年间已引发高度重视。受政府回应价值的引导，政府是行为方式在当下发生了明显好转，所以，在关注政府回应的同时，刘泽伦和刘小云、卢坤建都认为政府改革的方向或逻辑取向，就是要迈向回应型政府或建设回应型政府。［21］，［22］随着回应型政府理念的提出，政府回应能力得到了不断凸显，并改善了政府与社会之间的关系。政府回应必须坚持以服务为导向的原则，让更多的治理主体能参与到治理进程中，这是实现回应型政府的重要基础。

（二）政府回应模式：从传统模式转向新型模式

与过去相比，政府回应模式发生了明显变化。陈新指出，政府回应模式正从管制向互动、垂直向网状、被动向主动回应模式转变。［23］尤其是网络技术的引入，传统回应模式自然面临着“淘汰出局”的困境。在新型的回应模式中，政府应积极利用好虚拟的网络空间，并与民众建立起互动对话的回应渠道，让尽可能多的群体能参与回应事业。对此，政府应依照民主制度的安排，开放利益相关者进出的通道，其中，互动式、网络式和主动式的回应模式正好与之吻合，这是构建新型政府的必然选择，包括网络问政在内的载体，能丰富并延伸政府回应的内容。

（三）决策回应机制：从为民决策转向共同决策

李伟权认为，决策反应迟缓是常有之事，严重的是，有的政策导向与民众意愿相背，政府决策回应缺少了民众基础。［24］49长期以来，公共决策都未凸显其公共性，大多系政府单方影响的结果，要突破公共决策的瓶颈，需让不同群体参与决策过程。公共决策回应是一种互动行为，理应受到民众意愿与政府选择的共同影响，这就要求政府必须认真对待回应工作及其可能带来的影响。李伟权还进一步指出，为民决策不能反应政府回应的动态进程，共同决策是对为民决策的超越，只有尽力让参与群体“互动决策”，政府决策回应的科学化与民主化水平才会上升。［2］42-43

（四）超越回应谬论：从政府责任转向公共责任

政府回应已一定程度成为民众评价政府是非之标准。刘兆鑫认为，［9］将政府回应的速率作为“好政府”的认知依据是一种逻辑谬论，政府往往只是履行了照章办事的程序，过分强调高回应性会牺牲法制的代价。政府倘若轻信各种诉求并加以满足，就会面临职责超载之困，虚伪性的“假回应”也可能上演，何况民众诉求并非都有理。针对政府回应的纰漏，需要上升到公共责任的高度，因为政府不再是回应过程中的单一责任者，而是作为公共参与者共同构成了回应责任的主体，政府与民众之间都需要以对方的存在为前提。政府做出回应并提升其水平本无错，作为民众也应思考其诉求的合理尺度，提高自己作为公共责任者的认知，“好政府”只有在公共责任中才能得到呈现。

四、政府回应的路径

近年来，关于政府回应研究，国内很多学者提出了不少的改革路径。总的来看，这些回应路径主要集中在以下几个方面：

（一）不断深化政府回应机制

政府要改善其回应水平，当然需要一套行之有效的回应机制。李伟权认为，建立回应机制的目的就是要使利益相关者的诉求达到常规化、正常化和公平化的效果，但它需要有效的制度安排来加以引导，［24］51这样做是为了更好地满足各方利益需求。正如黄乔松所指，要凸显政府的回应性，就应改革压力型行政体制，坚持对上回应与对下回应的双向统一。［25］同时，景云祥认为，需要不断发挥人大的“代议”作用，并让公民民主地参与治理环节，以增强政府的回应性。［26］很多研究者认为，政府回应离不开问责机制的改善，以便政府能够正视回应的影响。不过，在必要时还需开启回应立法程序，促进市场化进程中的政府规制建设，这些做法都为政府回应提供了智力支持。

（二）积极搭建网络回应平台

李放和韩志明认为，与过去相比，电子网络已经成为政府回应的载体。众多的理论研究认为，网络舆情是迫使政府做出回应的必经之道。在网络舆情的浪潮中，政府会借助调查、解释、公开、干预、问责等形式来回应响应民众的种种利益诉求，抑或做出相应的回应。［17］1网络社会中的政府回应已呈现出一种新常态，这也是政府回应的新方式，政府有必要就此做出调适。网络回应作为政府回应的基本手段，对于回应过程出现的问题，政府需要不断地依赖于微博、微信、官方网站等渠道加以公布或纠正。必要时，政府还应借助电视会议来做出澄清或说明。

（三）推行政府回应绩效评估

政府回应的最终效果究竟怎样，已成为当下政府回应研究直面的话题。何祖坤认为，政府回应中的服务效果是否带来了积极的影响及民众是否满意，都需要建立一个评估系统对政府回应的绩效进行评估。［27］对回应行为有效评估，可以更好地改善政府回应的水平与质量。王巍认为，政府回应的水平要尽可能地量化，或以绩效方式加以考核与评估，将其作为一种奖惩依据，这样做能提升政府回应的责任感，回应效能也会随之呈现。［28］对于政府回应的绩效评估，需要考虑并严格认定回应是否给力、是否得到了认同、是否做好了后续工作等，否则，因回应不当造成的问题会频繁出现。

（四）引导第三方的回应优势

研究认为，新时期政府回应离不开对第三方的吸纳，它可以矫正政府回应的缺陷，避开政府过渡干预导致的不良影响。政府虽然主导着公共事务的发展进程，但政府回应主体具有多元性，郑光梁认为，非政府组织是必不可或缺的主体，它有利于提高公民进行利益表达的能力和意愿，还能协助政府提高回应的效率。［29］朱虹和吴楠认为，第三方参与的功用就在于，它能够通过制度与行为安排等方式来对问题做出积极回应，因为它追求的目标是高效、公平地实现公共利益。［30］回应主体的多元化是充分考虑并尊重了利益的差异，第三方的参与更能以中立的态度来应对各种是非问题，弥补政府失灵，发挥社会力量的回应优势。

（五）强化政府回应的服务职能

政府回应必须考虑公共价值的诉求，并有计划地转变其服务职能。政府回应不仅要求政府说了什么、做了什么，还要以实际效果来加以评定。聂鑫和王鑫认为，政府回应工作仍存在认识不到位、回应不积极等问题，这些恰恰是政府回应必须要改善的方面，为此，政府回应必须确立公民本位的服务意识，明确政府公务员的行政角色。［31］政府回应不是一场游戏，必须以负责的态度来处理工作内外之事，必要时还应强化公务员队伍的培训，强化对回应的重视程度。服务职能是政府回应的价值导向，对服务职能的轻视或忽略，就可能使政府回应产生无用或适得其反的后果。当然，要尽心做好一项回应工作，还离不开对服务的不断创新。

五、简短的评述

与国外相比，国内政府回应研究较晚。即便如此，国内政府回应研究同样取得了丰硕的成果，为提高政府回应水平提供了有效的理论指导。归结起来看，研究集中探讨了政府回应的内涵、类型、转向和路径等内容，有关理论研究也在不断深化。虽然政府回应在国内的研究历程起始不久，但研究成果却呈现出了百花齐放的状态，不仅如此，个别研究还实现了新的突破。诸如政府回应水平的提升与改善，与行政问责制的实行和网络问政之举有很大关系，这引领了国内政府回应的新趋势。当然，政府回应研究的视野仍有待拓展，诸如情绪性回应和话语性回应都未能引起重视，使政府回应往往注重硬性的指标建设（如制度性回应），而轻视了软性的作用力量。国内政府回应研究中，有不少理论认识盲从西方经验，并试图引入中国加以套用，对国内现实问题的关注程度仍有待提升。此外，国家间的政府回应这一话题也未引发国内学界的关注等，凡此种种，政府回应的研究视野仍有待拓展。

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编辑：邵西梅

D62

A

2095-7238（2016）05-0008-06

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2016.05.002

2016-01-06

本文为2015年贵州财经大学引进人才科研项目阶段性成果。

何永松（1984-），男，贵州财经大学公管学院副教授，法学博士，主要研究方向为社会制度文明。