我国大气污染区域治理机制的未来构建——以京津冀地区为分析视角

文 杨梦莎，朱京安

（1.2.南开大学，天津 300350）

我国大气污染区域治理机制的未来构建
——以京津冀地区为分析视角

文 杨梦莎1，朱京安2

（1.2.南开大学，天津 300350）

目前，京津冀等地区大气污染呈现出区域群落污染效应，而以行政区划为主的属地化的治理模式收效甚微，亟待转变政府治理理念，建立大气污染区域治理的长效机制。区域治理理论较之于区域行政理念更契合大气污染治理需求和环境法的发展方向。按照区域治理的理念，京津冀大气污染区域治理应当加强区域间协同合作，建立由政府、企业、公共机构、公众等多元主体参与的治理机构，并综合运用法律、市场、公众参与等多元治理手段，实现从“地方”到“区域”、从“管理”到“治理”的转变。

京津冀地区 大气污染 区域治理 区域行政 治理机制

随着区域经济一体化进程的加快，我国大气污染呈现出多污染物共存的复合污染特征，并由局部污染向区域性污染迅速扩散。空气的流动性促使大气污染跨越行政区划范围无序蔓延，形成区域性污染效应。近年来，酸雨、灰霾和光化学烟雾等区域性大气污染问题日益突出，严重危害公众健康和经济发展。京津冀等地区每年出现灰霾污染的天数达到100天以上，且大气污染变化过程呈现同步性特征，成为“一损俱损”的区域性大气污染重灾区。［1］大气污染防治不仅仅是技术问题，更对政府治理能力的进一步提高带来了严峻挑战。［2］大气污染的区域效应导致传统以行政区划为基本单位的属地化的传统管辖治理模式收效甚微。国内外成功经验表明，区域治理模式是解决大气跨境污染公共问题的关键。虽然目前我国已经提出“大气污染联防联控”理念，但大气污染区域治理仍处于初级探索阶段，以运动式、临时性措施为主，缺乏系统性和长效性。因此，本文试图以区域治理理论为指导，立足于京津冀地区，探索我国大气污染区域治理机制的未来构建问题。

一、大气污染区域治理机制的必要性

（一）大气污染防治属地管辖模式“失灵”

我国大气污染治理模式是以行政区划为基础，地方各级政府负责的属地治理模式。［3］根据《大气污染防治法》第三条规定，地方各级人民政府对各自行政区域的大气环境质量负责，控制或削减大气污染物的排放。而传统属地管辖模式并不能有效应对跨境大气污染等公共问题。目前雾霾等区域性大气污染已经逐渐成为京津冀地区等城市圈污染的新常态。已有治理模式的缺陷和对区域污染问题的治理需求，迫使我国亟需建立长效系统的大气污染区域治理机制。

从法经济学角度考察，空气属于不具有竞争性和排他性的公共物品。根据公共物品效用的外溢范围不同，公共物品可以分为全球公共物品、国家或地区间区域公共物品、单一民族国家全国性公共物品、国家内区域公共物品等。［4］因而区域公共物品不仅指国际意义上的两个以上主权国家或地区之间的区域公共物品，还包括在一国主权范围内，跨越两个以上不同或相同管理层级或部门之间的区域公共物品，具有明显的地理依赖性和外部性特征。［5］空气的流动性属性使得大气污染可能超出传统行政区划的范围溢出扩散成为区域公共物品，涉及区域内多个管理主体之间的利益博弈关系，其供给显然无法由区域内单个政府完成。

总体上看，区域公共物品的治理大致分为自上而下与自下而上两种途径，其共同点都是为解决已有行政区划与区域公共物品供给之间的矛盾。

自上而下路径是指通过中央政府或上级政府的权威，从区域整体利益出发，统筹领导区域内的下级政府，实现区域公共物品的供给。这种做法符合我国单一制国家体制，并具有明确的法律依据。但自上而下路径在实践中缺乏可行性。由中央政府或上级政府负责区域公共物品的供应，会导致集权过度，且上级政府具有信息不对称、执行能力有限的缺陷，无法统筹安排所有区域公共事务。根据分权理论，地方政府具有处理地方事务的先天性优势。［6］

自下而上路径则明确了由地方政府为主负责区域公共物品的供给，但这种路径同样面临着实施障碍。地方政府极易从狭隘自身利益出发，陷入 “囚徒困境”当中。与一般传统公共事务相比，大气污染治理具有明显的不可分割性特点，其涉及多个地方政府和政府部门，因而区域公共物品治理极易出现“搭便车”现象和集体行动困境。当一地区产生的大气污染物传播到另一地区时，会导致该地大气污染成本外部化。而这种外部性难以进行界定和核算，地方政府作为理性经纪人，无疑会为追求自身经济利益最大化将治理责任转移给区域内其他主体承担，从而出现大气污染治理的 “搭便车”现象。［7］而受侵害地区政府却面临着治理成本与职权的双重障碍。［8］同时，当欠缺相应区域治理的有效机制时，极易造成地区大气污染治理主体不明、相互推诿的现象。狭隘的地方政府主义导致地方政府忽视区域内共同利益，从而出现环境治理 “公地悲剧”（Tragedy of the Commons）的集体行动困境。而要协调区域内地方政府行动，加强地方政府之间的合作，则有赖于具有强制性的制度化建设，为地方政府合作提供足够的激励，惩罚违背区域共同利益的行为，使地方政府之间的非合作博弈转化为合作博弈。

综上所述，区域公共产品的供给与行政区划的分割形成矛盾，仅仅依靠单独城市“各自为政”的管辖方式往往收效甚微。区域公共产品的复杂性要求建立相应的制度安排和机制设计，协调区域内治理主体集体行动，形成合力共同满足其供给需求。

（二）大气污染联防联控缺乏制度保障

面对属地管辖模式的缺陷，我国大气污染治理理念开始逐渐转变，由地区单独治理发展为 “区域联防联控”，并将其视为未来大气污染防治的“新常态”。从国家层面上看，2010年环保部等九部委共同制定的 《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》（以下简称《指导意见》），成为国务院首个专门针对大气区域防治的综合性政策文件，提出了“区域联防联控”的指导思想。2013年9月10日国务院发布的《大气污染防治行动计划》中指出，我国当前的大气污染治理要坚持区域协作与属地管理相协调的大气污染防治新机制。2014年我国新的《环境保护法》确立了污染治理的联合协调机制，其第20条规定，国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一检测、统一的防治措施。此外，京津冀地区大气污染治理有关的地方法规和政策性文件也逐渐开始强调“联防联控”。例如，2013年北京政府发布《北京市大气污染防治条例》中提及，根据国家有关区域大气污染联防联控规划，积极与相关省市推动区域联防联控工作，建立相关区域合作制度。2014年，北京天津两市签署了“1+5”合作协议、《北京河北省2013-2015年合作框架协议》等都强调“协同开展污染治理”等措施，并将大气污染区域治理视为京津冀一体化的突破口。2015年1月27日，天津市通过了《天津市大气污染防治条例》，其第八章对建立区域协作机制做了专章规定，明确区域治理是大气污染治理的指导思想。虽然我国《大气污染防治法》目前尚未就区域联防联控加以修订，但一系列立法和政策性文件的出台已为大气污染联防联控奠定了理论和法律基础，明确了政府治理大气污染的行动方向。

大气污染联防联控政策指导实质就是要打破行政区划格局，加强地方政府之间的合作治理，以满足区域公共物品的治理需求。但环境治理指导思想的转变，需要与之相符的配套运行机制予以落实。尽管我国大气污染“区域联防联控”的基本指导思想已经确定，京津冀各地区在立法和理论层面实现了协调（coordination），但由于仍缺乏强制性、系统性、全局性和可操作性的制度建设，难以实现实质性的长效合作（cooperation）。以京津冀地区为例，尽管已经存在大气污染区域治理的相关实践，但以北京奥运会、APEC等重大活动为代表的运动式、临时性联防联控，缺乏可持续的长效机制。尽管京津冀三地区都明确要加强联防联控，但大气污染防治仍以地方单打独斗为主，环境治理效果差强人意。

首先，从组织形态上看，京津冀地区仍缺乏大气污染区域治理的有效治理机构。大气污染联防联控离不开区域治理主体共同参与的区域性协调机构。发达国家大气污染联防联控治理的成功经验表明，地区合作需要组织机构的一体化，权威的区域协调管理机构是基本组织保障。［9］例如，美国建立了联邦环境署和其下设的区域办公室等常设机构，和臭氧传输委员会等针对某一具体区域环境问题的专门委员会，负责地区内的环境保护工作。而京津冀地区目前仍欠缺这样具有较强执行能力的有效权威协调机构。2008年2月，京津冀发展和改革委员会区域工作联席会议建立，成为区域内层次最高的正式综合性治理机构，负责信息沟通、提出建议及区域合作的督促。［10］但从实践效果来看，目前区域工作联席会议的作用和影响尚未完全显现，联席会议形式较为松散，会议不定期举行，并不具备综合决策和管理的性质。其中，由三地区环保部、水利部等多部门参与组成的京津冀生态发展委员会，具体负责共同治理京津冀地区包括大气污染在内的生态问题。但生态发展委员会仅由环保部、水利部等政府部门参与，缺乏相关政府权限，调控能力有限。因而总体上看，京津冀地区大气污染治理仍主要通过单边地方立法、双边合作协议等方式进行，缺乏三地区共同参与的有效合作机构，大气污染治理模式总体上仍未脱离行政地域划分的藩篱。

其次，京津冀地区仍缺乏大气污染区域治理的长效运行制度。九部委《指导意见》中明确要求，“到2015年，建立大气污染联防联控机制，形成区域大气污染环境管理的法规、标准和政策体系”。但目前京津冀地区大气污染联防联控进程与这一目标仍相距甚远。2013年新颁布的《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》中仍主要规定了大气污染的防治主要目标、重点任务，却忽视对京津冀及周边地区区域治理机制建设的有关规定。大气污染联防联控是对区域内行政资源的重新整合，是对政府治理成本和收益的重新分配。改变旧有的行政区划治理模式，必须建立新的促进区域合作的法律制度、市场制度等，以激励地区间的协调合作，并约束甚至惩罚不利于区域治理的行为。而目前京津冀区域大气污染治理的合作方式主要以不定期协商为主，治理机制的制度化程度低，缺乏稳定性和长期性。北京、天津、河北三地区的地方性立法虽然都提及了加强区域合作和协调的重要性，但并未实现地方立法、司法和执法的真正协调，“碎片化”状态严重制约了京津冀大气污染联防联控的进程。

综上所述，导致京津冀大气污染治理收效甚微的主要原因正是由于制度供给不足引发的区域治理的临时性和松散性。区域治理长效机制的欠缺，导致“大气污染联防联控”理念仍仅停留在理论探索阶段，京津冀地区大气污染治理仍未摆脱地方各自为政的治理模式，区域大气污染现象仍未得到有效抑制。建立大气污染区域治理的长效运行机制刻不容缓。

党内政治生活要做到严肃，就需要通过恰当的方式来体现。遵循严肃党内政治生活所应采取的方式要求，才有可能使党内政治生活真正严肃起来。习近平同志对严肃党内政治生活所应采取的方式进行了界定，从而使严肃党内政治生活有了具体抓手。

二、大气污染区域治理机制的理论依据

大气区域污染效应使得我国传统防治逻辑及机制已经无法奏效，开始向促进大气污染区域共治的方向发展。［12］面对传统大气污染行政区划为主的治理机制的缺陷，学者们开始对大气污染区域防治的指导思想及长效机制如何建立等问题展开研究。环境治理机制的调整必须具有理论支撑，因而要探索我国大气污染防治长效机制的建立，必须首先确立我国大气污染区域治理的理论依据。

从国内外现有文献可见，建立大气污染区域治理机制的研究大致分为以下两类。

一是“区域行政”理论，其属于行政学视域下的理论。区域行政理念已经意识到了传统行政区划属地主义治理模式应对大气污染等公共物品管理的弊端，因而开始探索区域内政府的府际合作或协同治理。在区域行政理念下，一部分学者强调通过采用环境执法公务协助机制、跨区域环境执法联动协调机制等行政协助手段，试图解决政府集体行动困境问题，并将行政协助视为行政机关本身的职责范围。［12］除行政协助方法外，另一部学者试图进一步探索建立区域内政府之间的生态补偿机制，建立横向间财政转移支付制度及问责制度，以给政府合作提供激励。［13］但无论采用何种方式，总体上来看，区域行政理念的核心是加强区域内政府之间的横向利益协调，试图将政府之间的零和博弈通过区域行政机制转变为正和博弈。区域行政理念仍仅仅停留在政府协调治理层面，即仍以政府为核心或主要治理主体，而忽视公共机构、私人主体等其他主体的作用。区域行政理念影响下建立的大气污染区域防治机制，必然以政府协调统一机制、政府间利益协调机制等为主要内容，而缺乏经济、法律等综合防治手段，缺乏政府之外的其他社会主体的广泛参与。

二是“区域治理”理论，区域治理理论作为新的治理模式得到学术界的广泛探讨。其在国际政治、区域经济、行政管理、公共管理等学科领域均得到了蓬勃发展，并对环境法也产生了重要影响。区域治理理念在国家层面、区域层面和全球层面都有运用，但含义并不完全相同。［14］因而需要对“区域治理”概念进行厘清，本文所指的区域治理理念则是回归到20世纪80年代全球化国际环境变革影响下兴起的治理理论，其被视为与政府统治含义相对的新的社会治理方式，适用于当诉诸国家权威不可行时实现公共事务处理的集体行动。［15］在国家治理范畴之下，区域治理理论又经过了多次理论变革，由传统区域主义、公共选择学派演变为新区域主义，而后者更加倡导区域整体观念和合作观念。本文提及的区域治理（Regional Governance）属于新区域主义范畴，是指政府、非政府组织、私人部门、公民及其他利益相关者为实现最大化区域公共利益，通过谈判、协商、伙伴关系等方式对区域公共事务进行集体行动的过程。［16］大气污染防治本质上属于社会公共事务治理，因而无疑可以运用区域治理理论进行指导。我们认为，相比区域行政理论，区域治理理念更适用于大气区域污染治理，更符合环境法的发展趋势，因而具有理论优越性。

首先，区域治理理论的主体多元性，符合环境法保护公众环境权益的发展方向，满足综合性、复杂性的大气污染治理需求。环境保护涉及广泛的公共利益，公民享有法律保护的环境权益。为更好的保护公众环境权益，20世纪90年代西方政府逐渐改变了环境政策制定模式，从单一政府主导转向参与式治理。我国环境法也同样开始逐渐向重视保护公众环境权益的方向发展。《环境空气质量标准》2012年最新标准公告中也提出“满足公众需求”、“努力消除公众主观感观与检测评价结果不完全一致的现象”等标准。2013年《大气污染防治计划》中提出“要坚持政府统领，企业实治、市场驱动和公众参与”的大气防治体制。2014年《环境保护法》明确“依法公开环境信息、完善公众参与程序”，并规定通过问卷调查、公开征求意见等方式完善大气污染防治法。可以看出，我国环境法已经开始由政府管制式转变为政府与公众协商式，从公民、企业被动接受到主动参与环境法律政策制定实施过程。而区域治理理念主体多元性特征正符合环境保护法“满足公众需求”的发展趋势，有利于保护公众环境知情权、参与权、决策权等权益。在区域治理理念下，政府角色定位不再是垄断公共事务的管理者，公共机构、私人主体可以更好地发挥积极作用，参与到公共事务管理当中。同时，区域治理理论中主体广泛性能够应对大气污染治理的复杂性和综合性，适应环境保护跨区域、跨行业、跨部门的特点，以更好地掌握各方面的信息，充分发挥协同效应。由于政府同时承担着发展经济、保护环境等多种职能责任，当政府过于追求经济效益无法平衡环保利益时，往往会产生先发展后治理的累积性环境问题，使得环境保护处于被动的末端治理状态，发生环境保护的政府失灵现象。［17］让公共机构、私人主体等政府之外的多元主体参与到区域治理当中共同承担治理成本，可以大大增加大气污染防治的力度。以京津冀地区为例，公共机构在京津冀区域治理中发挥着不可或缺的推动作用，甚至在20世纪90年代京津冀区域治理的低谷时期，仍充当重要的治理组织角色。［18］在区域治理理论指导下，政府职能将进行重新定位，更多地发挥规划领导的主导作用，引导公共机构、私主体等更多地社会治理力量协同合作。［17］

其次，区域治理理论的内部结构网络性，明确了区域治理主体横向纵向权利义务关系和事权划分，并可以更有效发挥地方政府区域治理的积极性。在单一制国家结构下，中央政府或上级政府需要对大气污染防治进行指导和监督，同时为应对区域污染公共物品属性，区域大气污染的治理需要中央政府或上级政府对下级政府分权，给予地方治理自主权和优先权，完成上下级政府事权的协调。［19］在京津冀一体化战略影响下，目前京津冀地方政府合作的基本动力来源主要为中央政府推动，而地方政府主动进行区域合作的积极性较弱，导致京津冀区域治理仍未脱离自上而下的垂直领导模式和博弈规则。［18］而与区域行政理论相比，区域治理理论不仅仅关注横向间平级政府的合作问题，同时明确了纵向间上下级政府的关系，形成了区域治理主体关系的网络状结构。治理理论的权威学者威格里·斯托克（Gerry Stoker）认为，治理理论最突出的特点之一即是治理过程的权力运行方向不再是自上而下的，而是上下互动的管理过程。［21］区域治理理念改变了中央与地方传统的领导、控制、监管的垂直领导关系，而逐渐转变为中央与地方之间、地方与地方之间、政府与各类社会行为者之间的互动合作关系。［22］这意味着在单一制国家结构下，国家的角色定位由政策制定者转变为导航者，上级政府负责授权区域治理，为区域治理提供重要的财政支持和管理框架，而将更多的执行权、自治权交给地方政府，可以有效发挥地方政府区域合作的主动性和积极性。

再次，区域治理理论的治理机制综合性，符合环境法由“环境管理”转为“环境治理”的发展趋势。“治理”（governance）与“管理”（management）概念存在本质区别，“管理”仅指政府的行政行为，而治理则意味着综合手段的公共管理。随着人类对自然环境认识的不断深化，环境理念及其影响下的治理机制也在不断调整完善。我国环境保护理念已经从“环境管理”向“环境治理”转变。“环境管理”曾经是应对大气污染在内环境问题的主要观点。1972年联合国《人类环境宣言》中提及，为了保障人类世世代代的利益，国家和政府应当履行责任妥善管理环境资源，以期提高环境质量。即环境管理是指管理者为了实现预期的环境目标，限制人类损害环境质量的行为。［23］传统大气污染治理在“环境管理”理念的影响下，主要采取以政府命令控制为中心的治理模式，缺乏市场化激励机制等创新管理方式，治理成本极高。［24］大气污染防治的复杂性和综合性，决定了单一的防治手段往往难以取得成效。［25］自1973年大气环境保护正式启动至今，我国大气污染治理手段已经从政府单方面的行政管制发展为综合运用经济、法律等多元工具治理模式，环境政策工具也已经包括命令控制型、经济激励型、公众参与型等多种方式。［11］而区域治理理论正强调治理机制的综合性。在打破政府单方面主导的前提下，政府管理形式之外的多元治理工具可以更好地发挥作用。

三、大气污染区域治理机制的微观设计

选择正确的治理理念是基础和前提，建立可以有效实施环保理念的制度安排同样至关重要。［30］大气污染防治理念发生改变，必将产生新的制度安排来实现。目前京津冀大气污染区域治理仍处于初级探索阶段，亟待在区域治理理念的系统指导下，做好具体制度安排。

（一）大气污染区域治理机制的治理机构

大气污染问题的综合性、区域治理主体的多样性和治理范围的跨区域性，使得区域治理体系的构建需要解决主体之间、管理部门之间和管辖区域之间的分裂问题，因而建立合法有效的区域治理组织机制极其复杂。［31］大气污染区域治理机制需要依托具有足够权威、能够代表不同地方政府利益诉求的组织机构，负责统一规划、协调、执行、监督区域治理进程。

目前对区域治理组织机构的基本形式主要存在如下两种观点的争论。第一种观点认为，大气污染问题的复杂性和跨区域性使得区域治理需要协调多行政级别之间的互动。［32］协调大气污染又涉及到的不同领域，因而更集中的、自上而下的管理模式更为适合区域治理，分散的管理框架并不能够有效地提供解决气候污染问题的能力。［33］另一种观点则认为，自下而上的合作领导权 （collaborative leadership）或综合领导权（integrative leadership）更符合区域治理的理念，城市政府只有通过自愿合作方式，才能够建立多层次的治理网络共同解决问题，并更加符合区域治理平等协商合作的特点。［34］我们认为，依据区域治理理论主体结构网络性特征，我国大气污染区域治理应当将两种观点相结合，在组织形态上建立区域统一协调机构，作为一地区区域治理的最高权威机构，协调领导各地区政府；从地区各政府的领导权结构来看，应当建立三地区政府之间合作伙伴参与机制、地区政府与其他参与主体的协商机制。

如上文所述，目前京津冀区域大气污染联防联控的实施仍主要通过中央政府自上而下的单向推动，被动的政策响应一定程度上削弱了京津冀地方政府的自下而上的治理合作意愿。这证实了单纯依靠集中管理模式无法调动地区协商合作的积极性，缺乏合作动力是统一协调机构无法发挥应有作用的主因。而单纯通过自下而上的自愿区域合作同样存在区域协议法律地位模糊、区域合作组织松散，缺乏执行力等问题，难以突破行政区域利益格局。因而我们建议，京津冀大气污染区域治理组织应当根据区域治理理论的内部结构网络性，加强地区间的协调合作，调动地区在大气污染区域治理中的积极性，并转变中央政府单一主导地方治理的模式，实现自上而下与自下而上路径的互动。［35］从组织结构上看，京津冀大气污染区域治理组织应当由三地政府共同牵头，会同各地区环保部门，以及企业代表、公共机构代表、专家学者代表、公民代表等多方主体，成立“京津冀区域大气污染防控委员会”，保障区域治理组织能够广泛代表多元主体利益需求。从领导权结构上看，地区政府之间应当不论行政级别、财政能力等差别，在委员会中地位平等、利益平等，以实现区域治理的可持续发展。［36］委员会作为大气污染区域治理的执行机构、议事协调机构，为三地区协调合作搭建平台，并负责领导、保障、监督各地区企业、公众的有效参与。而中央政府或上级政府也应当参与到区域治理当中，负责监督、领导区域治理委员会，为其提供法律、财政支持。

（二）大气污染区域治理机制的实施制度

大气污染区域治理运行机制是指实现大气联防联控目标的具体制度安排。根据治理理论，大气污染区域治理应当综合运用法律机制、市场机制和公众参与机制等多元制度安排。

第一，大气污染区域治理应当建立完善的法律机制，以保障区域治理的合

法稳定运行。在公共领域，法治被视为是治理公共物品的基本条件。区域治理同样是合法治理，缺乏法治的区域治理是不可能实现的。［33］尽管目前我国相关立法和政策性文件中已经规定了大气污染联防联控指导思想，但仍未将其写进《大气污染防治法》中，且缺乏具有强制力的区域治理的立法顶层设计和地方立法之间的协调。首先，我国法律法规关于政府合作的具体规定非常薄弱，只明确了各级政府对其辖区内事务的管理及上级机关在跨辖区事务的角色，对于地方政府在府际合作中的责任与权力并没有涉及，这给区域治理的稳定运行造成隐患。大气污染联防联控只是一种行政命令式的行政法规，而区域治理合作机制的确立仍缺乏法制的保障。［37］未来中央政府应当充分发挥区域治理的领导作用，学习美国、欧盟等发达国家完备的区域法制经验，建立完善相关区域治理立法，为区域治理提供合法性和强制性基础。其次，应当加强京津冀大气污染区域治理的法治协同。区域法治是在国家法治统一的基础上，更加关注区域特性和地方特色的地方协同法治，是一种新型的立法形态。［38］目前现行大气污染治理仍以全国统一立法为主要依据，以行政区划为基本管辖单位。京津冀地区仍未突破行政区划各自为政的藩篱，以各自地方立法为主要形式，缺乏区域间法治协调支撑。为加强区域间立法协同，我国可以借鉴美国的经验，允许各州之间根据宪法州际协议条款（Interstate Compact Clause）订立协议，并在国会认可后生效。［7］早在1787年美国宪法中就明确了州际协议的法律地位，各州之间受契约的约束，类似于商业交易中双方或多方当事人受到契约约束一样。为了保证州级契约的法律效力，美国宪法和相关法律规定州际协定的效力优先于成员之前颁布的法规，甚至也优先于之后新制定的法规。只有加强区域治理机制的法制保障，才能改变区域联席会议合作形式松散、区域治理权威性缺乏、执行力缺失的问题。

第二，大气污染区域治理应当建立成熟的市场机制，为区域治理提供动力源泉。从法经济学角度看，区域合作必须是政府基于收益最大化而做出的理性选择，才能保障区域治理机制的长效运行。且基于市场利益驱动，企业等主体才能更好地参与区域治理当中。因而大气污染问题区域治理需要运用经济激励工具，建立有效的利益协调机制和市场激励机制，对多元主体的责任和成本收益进行分配，以更好地调动各方主体的积极性。首先，地方经济发展权与环境保护可能形成矛盾，因而必须建立区域间的生态补偿机制，以提高京津冀区域合作的积极性。一般而言，利益分配补偿机制通过局部或双方协商对参与区域治理蒙受损失的一方进行必要的利益分配和补偿，合理分摊治理费用。为了促进区域合作，京津冀大气污染区域治理也应当建立共同但有区别的责任分担机制，即每个区域城市都负有治理雾霾的责任，但不能承担相同的责任和义务，依据受益多者要承担更多的责任和义务的原则，进行雾霾的跨区域治理，各地共享雾霾治理成果，共负雾霾治理所带来的社会运作成本。具体而言，河北在资源开发利用和承接京津两地落后产能方面做出了牺牲，且其自身经济发展水平、生产结构等方面落后于北京天津，大气污染治理任务较重，只有尽快建立横向支付转移体制，才能缓解环境治理与经济发展的冲突，增强其环境区域治理的动力。其次，区域治理应当更多依靠以区域为单位的排污权交易制度、碳交易制度、财政税收等市场机制，使得责任主体承担外部性成本，利用经济杠杆使资源在区域范围内进行更为有效的配置，减少资源浪费和恶性市场竞争。［26］

第三，大气污染区域治理应当建立有效的公众参与机制，保障区域治理主体的广泛性。公众参与机制是保障区域治理主体多元化的保障，可以有效弥补政府和市场机制的失灵。而目前京津冀区域治理仍缺乏公民参与决策机制和沟通机制，这降低了区域治理的整体性和高效性。传统环境治理模式当中，公众利益直接由政府代表，公众缺乏必要的组织形式和政策途径参与到环境治理过程当中。因而需要建立公众参与条款等规则，从法律上保障公众参与，而不是仅仅停留在宣示性公众集会、游行等暂时性抗议污染群众活动，而应当对区域治理多元主体资格及其权利予以法律上的确认和保障。［39］2001年生效的由联合国欧洲经济委员会制定的《奥胡斯公约》是环境信息公开制度发展的里程碑。该公约明确了公众享有获得环境信息、公众参与决策程度和诉诸法律的权利，欧盟先后通过90/313号指令、2003/4号指令和1367/2006号规章等，保障《奥胡斯公约》在欧盟成员国的实施，并成立了奥胡斯公约遵守委员会负责接受民众和非政府组织的申诉，监督成员国的未履行行为，［40］真正实现了法律保障公众环境权益。其次，更加关键地是应当设计具体可行的公众参与制度，不能仅仅停留在法律赋权层面。其中，重点应当加强完善区域信息披露制度，保障信息公开和对等，保障公众知情权。信息透明公开是公众参与环境治理的前提和基础。因而信息公开机制可以强化公众参与的透明度和公开性，从而有效促进公众参与，提高全民的环保意识。例如，日本《大气法》中规定了大气污染总量标准制定时的公众参与制度，并且公民有权要求环保部门对污染源进行调查并公布调查结果，有权要求政府对污染源实施限制，并设立公害监督委员对调查和实施结果进行监督。［41］大气污染区域治理的信息公开制度也应当实现依法主动公开、自觉公开，而不仅依靠行政相对人依申请公开。信息公开范围也应当扩大为以区域为单位，建立区域间的信息传递、共享机制，以实现区域整体治理。

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责任编辑：李 翔

F014

：A

：1008-6323（2016）01-0070-07

1.杨梦莎，南开大学法学院国际法学专业博士研究生；2.朱京安，南开大学法学院教授，博士研究生导师。

2015-12-21

中国法学会部级法学研究课题（项目编号：CLS（2014）C45）；天津市科学技术协会重点决策咨询项目（项目编号：TJKX1418）。华东政法大学研究生创新能力培养专项资金项目（项目编号：2014-2-4110）。