中国县域治理改革的基层探索与顶层设计

文 张国玉

（国家行政学院政治学教研部，北京 100089）

中国县域治理改革的基层探索与顶层设计

文 张国玉

（国家行政学院政治学教研部，北京 100089）

国家治理的根基在县域。改革开放30多年来，中国县域治理改革在经济、行政、社会和政治等多个领域进行了基层探索，既有丰富的地方实践，又贯穿着内在的理论逻辑。整体来看，中国县域治理改革的基本特点是从区域突破转向全国联动，从经济改革到全面深化改革，从管理改革到治理改革，从纵向放权改革到横向分权改革。未来中国县域治理改革的顶层设计与推进路径应把握并遵循县域治理的特点和规律，树立县域治理的政治地理空间思维，区分城市治理与乡村治理，分类设置治理机构，联动统筹城乡发展，实现县域治理的科学化、民主化和法治化。

县域治理 县域改革 政治地理 基层探索 顶层设计

在国家治理体系中，按照纵向层级来分，有两个层面至关重要：一是国家层面，一是县域层面。国家层面的重要性毋庸置疑，在整个国际体系中，国家处于内部和外部的交界面，国家治理必须同时兼顾内政外交。县域层面的重要性则是由其所处特殊性决定的，在目前我国的治理体系中，县域治理主要是直接与老百姓即行政相对人打交道。也就是说县域治理在很大程度上是真正的 “治民”，而县级以上各个层级的治理主要是“治官”。换言之，中国治理体制的特征是中央政府通过直接治官来达到间接治民的目的，形成“上下分治的治理体制”。［1］所谓“郡县治，天下安”的说法大抵也是基于此。

在近代及以前，中国历来有“皇权不下县”的治理传统，因此，县域治理很大程度上是士绅治理，县域自治色彩很浓。1949年新中国成立后，在内忧外患的背景下，怀着强国富民的美好憧憬，新中国选择了一条重工业导向的赶超型发展道路。与国家战略相适应，自上而下集权导向的国家治理体系也随之确立，最高国家治理权力通过计划体制直达传统乡村。此后，县域治理真正被纳入国家治理权力体系中，传统乡村社会为国家权力体系所高度整合。

因此，在改革开放前，国家治理的整体架构决定了县域层面的治理主要是完成中央政府下达的各种指标和任务，县域并没有多少自主权。真正意义上的县域治理改革是从改革开放后随着国家治理宏观层面的改革而逐步发端的，这也是探讨中国县域治理改革的实践起点。

一、中国县域治理改革的实践探索与内在逻辑

纵观改革开放30余年来中国县域治理改革的历程，大致可以分为三个阶段。第一阶段是20世纪80年代的改革，就中央和地方关系而言，是以向地方放权为主导逻辑的。第二阶段是20世纪90年代中期以后的改革，以分税制为分水岭，以向地方放权为方向的县域治理改革发生逆转，中央通过分税制和增加垂直管理部门等方法开始上收县域治理权力，把地方权力向上级政府集中、向中央政府集中。第三阶段是21世纪以来的改革，以财政体制上的“省直管县”和扩权强县为改革的切入点，又开始了新一轮的改革。迄今为止，尽管中央和地方权力关系还没有完全规范化和法治化，但一些县域都在因地制宜地进行基层探索，推动着县域治理的发展。

（一）县域经济发展和“省直管县”改革

县域经济发展一直以来都是理论研究者和实践工作者重点关注的首要问题，甚至有观点认为，县域治理的关键就是县域经济发展。改革开放30多年来，尽管从整体上来说县域经济不断发展，但仍有一些因素特别是体制方面的原因从深层制约着县域经济的进一步发展。其中一个备受关注因素的就是“市管县”体制。

通常认为，尽管“市管县”体制在20世纪80年代设置时有着积极的因素，但这些年来“市管县”体制饱受诟病，其直接导致“市刮县”，这既是影响县域财政困难的一个重要原因，同时也是导致县域经济发展乏力的一个重要因素。因此，近年来关于县域治理改革的探索就是从改革“市管县”体制开始破冰的，改革的方向是变“市管县”为“省直管县”。

为进一步激发县域治理活力，推动县域经济发展，中央决定自2005年开始，在全国范围内推行 “省直管县”改革试点。这时的“省直管县”主要是财政直管模式，后来扩展到行政直管模式。行政直管是县级人事任命、行政体制等方面仍然受制于地级市，县域治理中的自主性尚显不足，“市管县”体制仍没有得到实质突破。为进一步增强县域发展的自主权，一些省份开始探索行政直管模式的“省直管县”改革。

而且，随着县域政府财税和经济管理权限的扩大，治理权力扩大的同时如果上级监督和责任机制不到位，可能会进一步带来县域GDP增长方面的恶性竞争等问题。类似问题仅依靠财政直管县已经无法有效解决，迫切需要解决行政权由省直管的问题。2013年12月，四川省在实行财政直管县试点六年后，宣布开始“行政省直管县”改革试点，即从现有的省—市—县三级行政管理体制，变为省—县二级行政管理体制，财税权、人事权和社会管理权同步下放。

也有省份直接实行全面直管。把县视为与地级市平级的治理主体，不仅财政和行政人事由省直管，而且司法也由省里直接管理，实行省—县市之间管理体制的扁平化。2013年11月26日，河南省已经选取10个县市开展试点工作，从2014年1月1日起，对巩义市、兰考县等10个县（市）全面实行由省直接管理的体制。

尽管在实践层面证明“省直管县”有助于县域经济的增长，很大程度上实现了经济效率。但也应该看到，“省直管县”与经济效率之间这种相关关系的约束条件和边界所在。至少到目前我们已经发现，浙江等沿海发达地区逐步开始撤县撤市设区，做大做强区域中心城市。浙江县域发展模式的转型一方面是内在县域发展的各种空间限制，另一方面是国家层面城市群战略的推动。但这是否也说明“省直管县”的实施一要考虑县域发展动力，二要考虑县域发展阶段。县域发展动力强的地方，比较适合“省直管县”；县域发展初期阶段，比较适合“省直管县”。因此，中西部地区究竟如何实施“省直管县”一定要统筹分析，长远考虑，做好规划。

而且，仅依靠经济发展难以解决一切问题，县域经济发展只是县域治理的起点，远远不是终点。正如宋亚平所认为的那样，县域治理难的原因一种普遍的认识，都是“发展不够惹的祸”。所以针对县域“病症”开出来的“药方”是：只要把经济建设搞上去，所有难题与矛盾就迎刃而解了。许多教训说明，“发展不够”不是县域经济问题的根本原因。［2］

（二）县域行政“权力清单”改革的探索

无论哪种模式的“省直管县”改革，带来的直接结果是县域治理权力的扩大。县域治理权力扩大的效应是两方面的，一方面固然能增强县域治理的自主性，增强国家治理的基础；而另一方面则可能会导致县域治理权力的滥用，侵蚀国家治理的根基。

伴随着“省直管县”改革的推进，县域治理内部权力结构如何改革问题就逐渐凸显出来，如何通过县域治理权力结构调整保证县域治理权力的合法合理行使成为首要问题。因此，党的十八大以来，与国务院新一轮简政放权相结合，中央在县域层面开始探索 “权力清单”改革，以厘清县域政府的权力边界，深化行政审批制度改革，以权力清单制度推动县域政府职能转变和县域治理改革，从而推动县域治理职能的真正转变。

党的十八届三中全会《决定》提出：推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。比如，浙江省选择富阳市作为省内首个县域权力清单制度改革试点，拉开了县域权力清单制度探索的大幕。2014年3月，富阳市正式公布常用行政权力清单，至今已初步形成“三单一图一改”县域权力清单模式。“三单”即一张权力清单、一张职责清单和一张负面清单；“一图”即行政权力运行流程图；一改即行政审批制度改革。

富阳市县域权力清单制度改革模式的特点是把权力清单和责任清单结合起来，把权力清单和负面清单结合起来，把权力内容和权力运行结合起来，把优化权力运行流程和提升行政审批效能结合起来，从而确保县域治理权力的正当使用。其中，“三单”重在明确县域治理干什么，“一图”重在规范县域治理怎样干，“一改”重在保证县域治理的持续改进。

（三）县域社会治理创新与社会稳定

县域治理中的经济发展和权力清单制度改革不是治理的最终目的，说到底，县域治理是让老百姓的生活更方便，更幸福。县域治理的核心是让县域群众分享经济发展成果，享有更多的公共服务，让权力真正为民所用。这种背景下，县域社会治理创新的呼声越来越高。

因此，党的十八届三中全会提出，要创新社会治理，提高社会治理水平，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序；要改进社会治理方式，激发社会组织活力，创新有效预防和化解社会矛盾体制，健全公共安全体系。应该说，社会治理问题一直都是县域治理的重点问题，各地也从不同角度结合中央精神和县域实际进行了新的实践探索。

一是撤销街道办事处，减少管理层级，优化职能分配，激发基层治理活力，注重扁平化治理。安徽省铜陵市把原铜官山区、狮子山区的10个街道办事处和61个社区工作站整合为23个社区居委会，实行区直接服务的社区体制，变“市-区-街道-社区”四级管理为“市-区-社区”三级服务。把原街道相关公共管理、服务、部分审核审批等职能下放到社区，城管执法、司法行政等职能收归区直相关职能部门。

二是社会治理中全面推进网格化治理，服务沉下去，注重源头治理。湖南永顺县以网格化社会服务管理综合信息平台为载体，以城乡同建同治为切入点，以社会管理体制创新和信息化建设为重点，全面推进以人居为主、画地为格、责任到人的单元管理模式，建立“责任全覆盖、管理无缝隙、情况全掌握、服务无遗漏”的网格化社会服务管理体系，为县域经济社会协调发展，全面建成小康社会提供强有力保障。

三是设立新型群众自治组织，推动群众自治，增强社会治理的动力。坚持既要心系群众、为民做主，更要依靠群众、让民做主的理念，充分发挥群众主体作用，着力强化居民和村民自治能力，依靠群众解决群众问题。广东省云浮市注重推进培育和发展自然村乡贤理事会，明确理事会的主要职责任务是协助调解邻里纠纷、协助兴办公益事业、协助村民自治，创新农村多元共治的地方实践。

四是坚持多元调解，形成共治合力，注重系统治理。山西省长子县着眼于畅通诉求渠道，构建了司法、行政、行业、民间“四位一体”的无缝隙矛盾联调格局。政府成立集劳动仲裁、法律援助、心理疏导等职能为一体的县社会治理指导中心，在征地拆迁、劳资纠纷、村企矛盾、医患纠纷、交通事故、环境污染六类矛盾易发、多发领域成立行业调解组织，在公安、法院系统建立公调、诉调对接办公室，在县、乡、村三级建立了专职民调员队伍。

五利用大数据和网络技术，推动社会治理网络化。深圳市福田区结合“织网工程”暨智慧福田项目，依托“区大数据中心”和街道工作平台，设立社区信息网络平台，链接社区家园网，利用社区电子屏、手机客户端、微信微博等，实现各类信息的循环碰撞、智能推送和共享应用，让社区居民享受更加方便快捷的智能服务，实现“数据多跑腿，百姓少走路”的目标。［3］

县域社会治理创新围绕减少县域治理层级、注重改善民生和提供公共服务、培育基层群众自治和各方共治、运用大数据和网络技术等方面做了许多尝试，初步形成社区管理方格化、社区物业组织化、社区服务多元化、社区建设联动化、社区工作信息化“五化”县域社会治理创新模式，从而有利于夯实县域治理的社会基础，保证县域群众安居乐业。

（四）县域公众参与和协商民主的实践

县域社会治理创新的实践探索使得县域群众逐步参与到县域治理之中，基层群众自治和多方主体协同共治的格局初步形成，县域治理的整体效果得到改善。但在目前县域社会治理创新中在很大程度上仍然是以县域治理权力主体为领导和主导进行推动的，县域群众在县域治理中的主体地位仍然没有得到充分凸显，这直接导致县域治理中重经济轻民生、重当前轻长远、重硬件轻软件等类似现象没有得到根本改观。

因此，一些地方开始探索县域公众参与和协商民主，推动县域群众参与县域公共决策的制定、执行和监督，从而保证县域治理权力真正为民所用，县域发展成果真正为民所享，进一步充分发挥县域群众在县域治理中的主体地位。总结县域治理中协商民主的实践，主要有以下四种模式。

一是以县域党委为主体的党内民主协商，以党代会代表提案制为抓手，着力提高党委决策水平。二是以县域政府为主体的政府决策民主协商，重在推动公众直接参与公共决策过程。三是以人民政协为主体的县域协商民主，通过“委员走下去，群众走进来”的形式推动县域协商，重在为党委政府决策建言献策，旨在发挥人民政协出谋划策的作用。比如，2012年3月，湖北宜昌市政协启动委员进社区、进乡村的“两进”活动，进而升级为“委员进基层网格，群众进协商民主”活动，构建县域协商民主新格局。［4］四是以统一战线机构为主体的协商民主，探索统一战线推进基层协商民主发展的实践模式，推动了民主决策、民主管理、民主监督和民主自治。

县域治理协商民主的探索实质是在坚持党的领导的前提下，尝试充分发挥人民群众在县域治理中的主体作用，确保人民群众在县域治理中的主体地位的有益尝试。县域治理协商民主的实践有助于激发县域治理主体参与县域治理的多方动力，从而形成县域治理的广泛合力。当前县域治理协商民主的实践更多是在县域公共政策制定环节方面，在决策执行和决策监督方面的探索还有待强化。

二、中国县域治理改革的主要特点及基本评价

纵观近年来中国县域治理改革的整体实践，可以发现县域治理改革呈现出内在的特点和一定的规律性。概言之，改革范围从区域突破转向全国联动，改革内容从经济领域为重点转向全面改革，改革性质从管理改革转向治理改革，改革路径从纵向放权改革走向横向分权改革。

（一）改革范围从区域突破转向全国联动

观察县域治理改革发生的地方，可以发现一个明显的特点就是县域治理改革正从点开始扩展到面，从东部沿海为主要发源地到东西中各个地区整体突进，从区域突破转向全国联动，全面深化改革在全国范围内开始逐步展开和推动。

无论是“省直管县”改革还是县域基层民主政治建设，绝大多数改革的发源地都是处于东部沿海地区，尤其是浙江和广东等省份。有观点认为，这主要是因为东部地区改革的整体氛围更为浓厚，改革的经济基础也更为雄厚，改革的相关主体也比较积极。的确，县域经济发展到一定程度后更有利于推动县域治理改革，但二者之间没有绝对的关系。问题的关键是，县域治理改革需要环境，需要氛围，需要激发，需要推动，需要引导。

从党的十八大明确全面深化改革的国家战略之后，可以发现县域治理改革的实践正从东部沿海地区为主转向东部、中部、西部和东北各个区域齐头并进的态势，全国范围内县域治理改革的活力正在被广泛激活。2014年10月，人民日报社、人民论坛杂志社、国家治理周刊、人民论坛网评选出来的中国治理创新100佳中，就地域分布情况来看，既有东部浙江、福建等沿海发达地区的案例，也有东北地区和中部地区等地的探索，还有西部地区等地的尝试。

（二）改革领域从经济改革为主转向全面深化改革

同国家治理层面的改革逻辑相一致，县域治理改革主要也是在经济领域开始的，而且，经济领域改革与财税体制改革相互交织，并探索通过“省直管县”体制改革加以推动和实现。但在很长一段时间内，“省直管县”改革难以破冰，一直到2002年在个别省份才开始探索财政上的“省直管县”，推动县财政收支由省里直管，从而约束和控制地级市对县级财政的截留，进而调动县域政府发展的积极性和主动性。

在很大程度上也许正是因为“省直管县”改革的步履蹒跚，也迫使县域政府想方设法在财政收支之外寻找更有效率且规模更大的财政收入模式，并通过创新县域经济发展模式来确保财政收入模式的有效性和相对持续性。特别是在1994年分税制改革后，地方财权和财力上移到中央后，但层级间政府财政体制仍然是财政包干体制，在缺乏制度化转移支付制度的条件下，加上地方政府主要领导干部任期时限的短期化特点和以经济增长为导向的政绩考核制度，这些因素的综合作用导致的一个必然结果是：地方政府的利益乃至地方主要领导干部的政绩更多地和当地经济发展，更准确地说是和当地GDP规模和增长速度相挂钩，进而在相当普遍的县域范围内形成带有普遍性的“GDP主义”的发展策略和“行政—政治—公司”三位一体统合治理的县域经济发展模式。［5］具体来说，县域政府借助“项目平台”，通过行政审批权获得对土地等核心资源的垄断权力，通过政治动员发挥主导力量，通过城投公司承担经济发展主体的角色。

这样，县域政府的权力、意志、绩效三者空前地互为推动，带来县域经济特别是县域GDP的快速增长以及县域城镇化的“悖论”：既突飞猛进但又困难重重。突飞猛进集中体现在县域GDP的规模和速度上，困难重重主要体现在伴随着经济增长带来的不是人民群众满意度和幸福感的提升，而是带有普遍性的群体性事件频发、环境污染、食品安全、腐败丛生、公共服务滞后等多重县域治理难题。

县域经济发展的实践证明，那种认为经济上去了，其他问题也就迎刃而解了的观点在认识上是偏颇的，在实践中是有害的。经济的增长并不会一定带来社会的发展进步、生态环境的改善和人民幸福指数的提高。因为经济建设、社会发展、生态保护、政治建设等各个领域它们遵循的不是同一逻辑和规律。县域治理改革应当全面推进，从过去重视经济改革转向全面深化改革，从单极突破转向整体推进。正如十八届三中全会提出“五位一体”全面深化改革思想那样，在县域治理层面要结合县域治理特殊性和县域治理规律的基础上，在经济、社会、政治、生态等多个领域全面推进县域治理改革。

（三）改革性质从管理改革转向治理改革

一直以来县域治理改革虽然都强调县域政府职能转变，但这一目标在很大程度上迄今为止都还没有真正实现。相反，县域政府职能反而越来越呈现出“一元化”即GDP至上的发展特点。为实现县域GDP的快速增长和财政收入的最大化，县域治理改革的主要思路基本都是围绕如何更有效率地实现这一目标而展开的。换句话说，县域治理改革本质上是一种目标管理导向的改革，是旨在实现既定目标的管理改革。这种管理主义导向的县域治理改革主要体现在以下方面。

一是县域改革中的“标签化”。这些年县域机构改革反反复复，从规模和数量上看并没有得到控制和削减。反而出现了一些带有政府背景的金融办、城投公司、土地整理中心等类似机构。这些新机构的设立一方面是因改革之名便于设立，另一方面也有利于进一步强化县域政府在GDP增长方面的权力。

二是“省直管县”改革的直接目标是实现县级财政由省级统筹，从而增加县域治理的可用财力。这一目标的实现取决于两大因素：一方面是县级财政由省统筹后，省里会加大对县级财政的转移支付力度；另一方面是由于一般性转移支付和专项转移支付由省直接对县，提高了县级财政对资金的分配使用效率，解决了地市级“上截省、下拿县”资金分配中的中梗阻问题和效率问题。毫无疑问，这一举措在一定程度上强化了县域发展的动力，激发了县域治理的活力。

三是县域在经济、财政和机构改革做了诸多努力，但这些努力的初衷在很大程度上主要是为了实现县域经济增长和县域财政收入最大化。从根本上来说，仍然是以政府收益为中心的治理模式。从治理效果来看，基层群众对县域治理效果的评价并不高，其中一个关键原因是基层群众并没有从县域经济增长和财政增长中获得合理收益。也就是说，群众关注的和政府关注的目标在一定程度上出现“两极化”趋势，即政府更关注经济增长和收入增长，群众更关注自身收入、公共服务环境生态。在一定的时空约束下财政资源分配的“零和博弈”特点决定了增加在公共服务领域的支出必须就要缩减在经济领域的支出，而政府和群众间在财政支出间的偏好差异是导致这种趋势的直接原因。

因此，县域治理改革就要求县域政府把越来越多的精力和能力放到如何整合和平衡政府与群众众之间的偏好差异上来，于是，县域治理改革就从管理改革转向治理改革，注重群众对县域决策的参与、执行和监督，更加关注群众在县域发展中得到什么，更加关注群众满意度的高低。

（四）改革路径从纵向放权改革转向横向分权改革

正是由于基层群众对县域治理特别是县域公共服务和生态环境等民生领域的不满不断加剧，因此，党中央从十七大时就提出要建设服务型政府，再加上县域政府为优化招商引资环境不断注重对企业的投资审批服务，越来越多的县域政府开始在创新公共服务提供上下功夫，以提升县域公共服务的效率。

公共服务理论认为，公共服务提供的效率与层级政府的范围大小密切相关。通常情况下，全国性的公共服务由中央政府提供效率最高，地方公共服务由地方政府提供效率最高。因此，这一理论逻辑决定了大量地方公共服务特别是与公众生活密切相关的公共服务由县域政府提供最佳。所以，我们可以观察到，改革开放以来县域治理改革的一个总体趋势是自上而下的纵向放权改革，先是在经济领域，然后到财政领域，一直到近来的社会领域。毫无疑问，纵向放权改革极大地激发了县域治理的动力和活力，有力地推动了县域经济增长。

但同时，理论界对县域治理改革的纵向放权改革表示出很大的担忧，认为县域治理中已经呈现出“竞争过度”的态势，目前“简政放权”的改革思路是正确的，但仍然是一种纵向放权改革。如果自上而下推动的权力清单制度改革把终点放在县域政府层面，这种放权改革将进一步扩大县域政府的自主权，甚至强化县域的集权趋势，这无疑将进一步加剧县域治理中的过度竞争。［6］县域发展中的适度竞争有利于提升县域治理水平，但如果竞争过度是植根于GDP至上基础上的，把GDP增长作为主要甚至唯一标准，必然导致县域发展中的片面化和极端化问题，不利于县域的整体发展和协调发展。

而县域职能改革一直落不到实处的根本原因在于没有推动县域治理权力结构改革。当前县级政府行政改革面临困境的一大根源就是没有触动计划经济时代遗留下来的行政管理体制，从更深层上说，也就是没有调整和改革传统的权力结构。如果县域治理权力结构没有发生重大的调整，县域政府的职能转变就往往很难取得实质性的成效。

面对“简政放权”可能带来的县域治理的集权化态势，一种应对的治理策略是进一步推动县域政府的“简政放权”，把权力进一步下放到乡镇甚至村。同时，还要还权于社会、企业和群众。但由于很多县域社会组织的发展并不充分，这种还权于社会的思路尚需要时间来培育和发展社会组织。另外一方面是对县域政府的权力进行横向分权配置，建立治理权力结构之间的分权制衡机制，通过协商民主，实现政府目标与公众目标的平衡，实现经济增长和服务民生的平衡。

三、中国县域治理改革的顶层设计与推进路径

2014年3月，习近平总书记在河南兰考县指导党的群众路线教育活动时强调，要“准确把握县域治理特点和规律，把开展教育实践活动同全面深化改革、促进科学发展有机结合起来”。因此，中国县域治理改革的大趋势是由过去对基层探索的注重转变到进一步强化顶层设计，强调对县域治理特点和规律的把握和运用，把顶层设计和基层探索有机结合起来。

（一）把握县域特殊性厘清县域的基本内涵

分析县域的特殊性是把握县域治理特点和规律的前提和基础。“要把县置于整体社会发展和国家治理体系中分析，找准县的位置和特性，把握其薄弱环节，采取相互联系的整体性措施”。［7］分析事物特殊性的一个有效方法是对事物进行科学分类。当前，我们对县域这一概念的使用主要是基于行政层级的角度，认为具备“处级”行政建制的地方政府都属于县域的范畴。因此，县域的范畴既包括县、自治县和旗，也包括县级市和市辖区。

应该说，从行政建制的角度理解县域的确把握了县域的一个特殊性，这就是县域政府直接跟群众打交道的特点。这就是建立服务型政府的重点是市县基层政府的原因所在。但这里的特殊性是与地市政府、省级政府和中央政府相比较得出的结论。所以，这里关于县域政府的特殊性对县域整体来说实际是一种普遍性。要深入把握县域特殊性还需要对县域进行进一步分类。

不同的标准就有不同的分类，关键是对县域进行合理分类要基于分类的目的进行权衡和考量。从行政建制的角度把握县域特殊性使我们明确建立服务型政府的重点在县域，但这只是一个角度。服务只是手段，满意才是目的。推动县域治理改革更要树立政治地理空间思维，把握县域空间的特殊性，而其与行政区划密切相关。

从行政区划上来说，县域主要包括两种类型：一类是广域型，一种是市域型。县、自治县和旗都属于广域型，县级市和市辖区则属于市域型。广域型和市域型是两种不同性质的政治地理空间。广域型首先是一个地理空间的概念，与其密切相关的是环境和生态问题。市域则首先是一个经济空间的概念，与其密切相关的是产业和城镇问题。

二者相比，广域型县域的最大特点是分散性，无论是生产空间和生活空间都呈现相对的分散性，具体表现为产业的分散、人口的分散等方面。市域型县域的最大特点是集聚性，无论是生产空间和生活空间都呈现相对的集聚性，具体表现为产业的集中、人口的集中等方面。两种县域不同的特点决定了二者治理目标、治理内容和治理方式等方面的不同。比如，广域型县域治理的主要内容是农业、农村和农民问题，市域型县域治理的主要内容是工业、城镇和市民问题。

当前县域治理改革中的一个最大问题是不区分广域型还是市域型，或者自上而下或者自下而上使用雷同的治理模式和绩效考核标准。这一方面导致县域治理模式的趋同和过度竞争，另一方面也在很大程度上限制了县域治理的创新。因此，厘清县域的基本内涵是将来推动县域治理改革的基本前提。

（二）以城镇化为依据修订县域分类标准，并建立动态调整机制

县域治理的关键是因地制宜，从各自实际出发确定不同的发展目标和发展模式。实际上，县域发展到今天，县域之间的差别已经非常大。县域状况的千差万别决定了用统一的发展目标去要求和衡量每个县域治理绩效情况的不合理性，这就要对县域进行科学分类，分类部署。

现行县级分类标准是根据1993年 《中央机构编制委员会办公室关于印发市、县及乡镇分类标准的通知》进行测算的，以人口、面积、工农业总产值、县财政预算内收入四项指标作为分类的依据，经过测算得出每个县的总指数。根据各县之间总指数的差异，将县分为四类：一类县、二类县、三类县、四类县。分析现行县级分类标准可以发现，四大分类指标主要体现的是县域的综合规模，在很大程度上是一个量的概念。

这种分类在当时是具有合理性的，因为那时的县大多仍然以农业为基础的。但随着城镇化进程的迅猛发展，近些年来，县域之间的发展差别越来越大，而且呈现出两种不同的发展态势，一种县域已经发展成中等城市，一种县域还是以农业为主。因此，有必要对县域进行重新分类，而且，这种分类标准的选择应当选择衡量城镇化程度的指标，把县域分为两大基本类别：一类是市域，一类是县域。城镇化程度高的县改为市，城镇化程度低的市改为县。

在保持县域分类相对稳定的基础上，建立县域分类的动态调整机制。县域发展不是一蹴而就的过程，因此，在对县域进行科学分类的基础上，要在一定时间内保持相对的稳定性。同时，还要根据县域发展情况动态调整机制，比如，可以每十年依县域申请部分调整既有县域分类，把一些县改为市，当然也可以把一些市改为县，以适应不同治理空间经济社会发展的变化和客观要求。

（三）推动市县分治，全面探索建立全面型“省直管县（市）”体制

市域和县域分属于不同性质的政治地理空间，因此，市域治理和县域治理必然遵循不同的治理规律。当前的县域治理仍然以混合治理为主，县域治理和市域治理相互交织，其最集中的体现就是市域仍然管理着县和乡镇，而东部沿海地区一些县管理的一些镇已经成为事实上的市。

建立这种市管县体制的最初目的旨在推动中心城市的发展，并计划发挥城市对农村、市区对县域的辐射和带动作用，促进城乡一体化。但这一体制实行20多年后，前一个政策效果是明显的，地级市以上城市的城区发展迅速，但后一个政策效果并未实现预期。这种效果在很大程度上是在意料之中的。因为市管县体制下，城市是区域政治、经济、文化的中心，区域发展的决策者也大多居住在城市，不管是基于自身利益还是政绩考虑，在部署市域发展时通常会优先选择发展城市而非农村。因此，区域中心城市越来越大，越来越繁华，而县域所在地城镇往往呈现不发展的一种状态，导致市域内人口不断向上集聚，村里向乡镇和县城集聚，县城向地级市和省会城市集聚。因此，县域对人口来说越来越缺乏长远的吸引力，乡村的衰落越来越加剧。

从根本上推动县域发展，特别是农村发展，要从体制改革入手，推动市县分治，区分城市型区域和广域型区域，并依据不同区域的特殊性进行治理。这一方面有利于推动地方治理的专业化与科学化，让县域的归县域，市域的归市域，从而发挥不同类型干部队伍的特长和积极性。另一方面，县域治理也能够集中精力和能力做好农业、农村和农民工作，把工作重心重新回归到“三农”问题上，基于县域的特殊性，发掘县域的独有优势，推动县域“内生型”发展。

（四）建立省内及市县横向政府财政转移支付机制

“与城市经济特点不同，我国县一级经济与‘三农’密切联系，主要承担农业生产、农产品加工以及生态涵养功能。”［8］县域治理改革以“三农”为导向必须在短期内导致县域政府收入减少，为保证县域治理目标的实现，使县域政府安心做好“三农”工作，就有必要建立市域与县域之间的横向政府间财政转移支付机制，对县域政府进行财政补偿。而这种横向政府间转移支付机制一方面通过市县之间直接建立，另一方面省政府要发挥统筹作用，做好省内市县政府间财政转移支付机制的顶层设计工作。

“中国缺少地区间横向的转移支付，绝大部分都是通过中央政府向地方政府下达的纵向转移支付来实现地区间政府的支出平衡的。”［9］而纵向转移支付很少考虑具体每一个县域在国家治理范围内的分工和贡献问题，这就导致县域同样追求GDP至上的县域发展模式和竞争性的发展战略，进而带来县域间的恶性竞争和重复建设问题，县域生态环保问题突出，小城镇建设难以取得规模效应，人口难以得到有效集聚。

同时，在县域要重构县域政府基于现代农业企业的税收政策和制度。“区域间的关系和中央-地方关系密切地联系在一起。政府和企业的关系则主要受到财政制度内税收政策的影响，其中税种、税基和税率的制定、企业税收在不同级别政府间的分配都会影响到政府对企业发展的态度和热情。”［9］激励广域型县域政府把精力和财力集中到“三农”问题上，集中到推动现代农业发展和农业现代化方面来，关键是构建基于现代农业的税收政策和制度。

（五）注重县域治理改革中权力、职能、体制和机构之间的配套推进

权力清单制度重点解决县域政府有什么权力，职能解决县域政府干什么，体制解决用什么干，机构解决什么人干。这几个问题是一体的。在权力清单制度改革后，要逐步推进职能转变、财税体制改革和县域机构设置等方面的配套改革，增强改革的合力。近日，中央城市工作会议和中央农业工作会议相继召开，凸显中央对农村和城市的重视。但就农村工作的实施主体和具体机构来说则是部分缺失的。城市政府职能部门的设置必然以城市工作为主，城市政府下辖的农村工作无形之中会受到削弱。在上下政府“职责同构”的背景下，县级政府职能部门在实际运作过程中很大程度上也是以城镇为中心的，对农村、农业和农民问题的重视和投入不足。

因此，在理顺纵向维度的职能基础上，县域政府要充分考虑当地公共问题的特殊性和公共管理的目标，建立基于地方公共管理需要的政府职能体系与机构设置，克服过分强调与上级政府机构对应的机构设置模式。应当按照职能本身的特点与管理的有效性与便利性，科学合理地划分各项职能。通过整合职能，拓宽一些职能部门的职能范围，以“大农业”为核心，设立大经济、大交通、大文化、大环保等职能部门，向“大农业、宽职能、少机构”方向发展。

县域治理改革既要处理好纵向的权力关系，又要处理好横向的权力关系。从横向的关系而言，党委要处理好与政府、人大、政协和司法的关系，形成支持、合作、监督的良好关系，在制度上维护地方的公共性。同时，通过法治框架予以确认和保障，使地方权力的行使受到严格的监督。在维护县级政府自主权的同时，中央政府要强化在全局性公共事务方面的制度化权威，通过法律规范、行政监督、财政控制等手段维护中央的权威和政令的统一和畅行。

［1］曹正汉.中国上下分治的治理体制及其稳定机制［J］.社会学研究，2011（01）.

［2］宋亚平.出路——一个区委书记的县政考察笔记［M］.中国社会科学出版社，2010：12.

［3］张文.“多元共治”的社区治理模式［N］.学习时报，2014-09-17.

［4］湖北宜昌政协：协商民主向基层延伸议政·协商民主进行时［N］.人民日报，2014-08-20.

［5］折晓叶.县域政府治理模式的新变化［J］.中国社会科学，2014（01）.

［6］周业安.地方政府治理：分权、竞争与转型［J］.人民论坛·学术前沿，2014（2）（下）.

［7］徐勇.“接点政治”：农村群体性事件的县域分析——一个分析框架及以若干个案为例［J］.华中师范大学学报，2009（06）.

［8］陈耀.县域发展背离科学的八大表现［J］.人民论坛（政论双周刊），2009（06）（下）.

［9］周飞舟.分税制十年：制度及其影响［J］.中国社会科学，2006（06）.

责任编辑：唐若兰

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：1008-6323（2016）01-0005-07

张国玉，国家行政学院政治学教研部副教授。

2015-12-20

国家社会科学基金项目（项目编号：15BKS034）。