武陵山片区区域合作共生发展的制约因素分析

文 颜广明

（湖南广播电视大学，湖南长沙 410004）

武陵山片区区域合作共生发展的制约因素分析

文 颜广明

（湖南广播电视大学，湖南长沙 410004）

携手共进、合作共赢，已经成为武陵山地区人民的共同抉择和现实选择，推进武陵山区域合作实在可行，势在必行。武陵山片区区域合作已经正式上升为国家发展战略，但区域合作的道路并非坦途，要取得成效绝非易事。在这样一个宏观背景下，为充分挖掘和释放区域内所蕴含的巨大的经济潜力，本文从客观实际出发，拟就武陵山片区区域合作的制约因素进行全面理性的分析，以期提供一定的决策参考和智力支持。

武陵山片区 区域合作 制约因素

武陵山片区区域合作已经正式上升为国家发展战略，长期以来在政府和民间有着良好合作基础，“以合作求发展求共赢”的观点也达成了一片共识，各方都从心中呼唤着合作的升级，开展区域合作潜力大、空间广、前景好，具有很多方面的优势，区域合作形势逐步发生了可喜的变化。武陵山片区山同脉、水同源、民同俗、经济同型，在地理、文化与经济上具有高度的同质性，其经济发展的速度、规模和产业布局基本相同，面临的困难和问题也很相似，经济技术落后，经济实力羸弱，科技人才匮乏，产业基础薄弱，基础设施滞后，投资强度偏弱，产业结构趋同，产业发育不足，市场竞争无序，城市化水平不高，贫困人口居高不下，自身发展能力较弱，经济社会发展缓慢。武陵山片区客观上面临着许多自身难以解决的困难，面临着政府财力不足、经济实力不强、百姓收入不高、百姓生活不富的尴尬，存在着互为边缘、远离中心、资源分割、恶性竞争等问题，陷入“在落后中发展，在发展中落后”困局和怪圈，在很大程度上不断承受着区域博弈的利益受损和分治之痛，形成了春风难绿武陵山、春风难度桃花源的局面；作为全面小康建设的主战场，作为扶贫开发的重点地区和难点地区，作为全国14个连片特困地区中先行先试的样本，武陵山片区扶贫攻坚之路怎么走？示范作用是否展现？如何实现新常态下的新发展？如何由过去的蛮夷之地、贫穷之乡成长为中国极具发展潜力的希望之地？如何绘就武陵山区新画卷？武陵山片区区域合作共生发展为什么那么难？到底难在哪里?到底路在何方？破除制约是关键。

一、体制制约与政府服务错位

武陵山地区一直都受困于行政体制隔离，由行政区划体制造成的地区分割，人为地为五省边界地区的经济联系与发展制造了许多障碍。由于分属不同行政区划和“分灶吃饭”的财税体制，涉及到前期投入、财政分配等很多地区利益问题，难以建立一个良好的、有效的区域协调发展机构和机制，在具体问题的操作上却仍然存在着体制方面这样或那样的、明的或暗的制约和约束，合作结果的难以度量性、不可预期性以及合作利益难以公平分配的特性增加了地方政府之间深层次合作的难度。同时由于体制不完善，缺乏区域发展总体规划，区域认同感不强，本位主义严重，各自为政，互为对手的情况并未改变，区域恶性竞争仍然存在，没有把资源作为一个整体来进行开发和利用，无法使资源得到最大价值的利用，区域经济合作进行规范化的基础薄弱。武陵山区域合作一项深刻触及现实政治及各方利益格局的举措，逐步朝向规范化方向发展还有很长的路要走，加快破除制约合作发展的体制障碍，推进体制创新、革除体制弊端、释放体制活力成为理性选择和必由之路。武陵山区域合作有着深刻的体制与机制烙印，亟待打破行政体制障碍，突破体制“瓶颈”与利益短视，突破现实区划困局和行政区利益羁绊，打破贸易壁垒和制度壁垒，逐步消除地方保护、市场封锁和市场分割，建立健全省际高层决策会商、专家咨询论证与地方协作共治制度，探索省（市）际参事共聘、资源开发共谋、设施配置共建、市场营运共体、生态环境保育共治等经济社会发展新机制，构建中央主导、省（市）际联动、城市引领、业界响应、大众参与的区域协作模式，才能推动合作共赢、互利互惠的发展。

在武陵山片区的区域合作中，合作的主角应该是武陵山地区的大中小企业，企业是市场经济的主体，政府则是市场中维护公平竞争秩序的裁判员。但由于认识不足，角色不清，定位不准，使合作“主角”的大中小企业不能参与进来，即使参与进来也热情不高，最终成了政府和相关部门的“独角戏”，地方政府成为了特殊的竞争主体，过多地扮演了市场主体的角色，在市场整体构造和资源配置上起主导作用，在微观经济领域大量、直接的干预，出现了政府既搭台又唱戏的结果，出现了地方政府是企业参与竞争的司令部，企业是地方政府参与竞争的先锋队的情况，出现了一系列非理性不规范的政府行为，即政府角色和职能错位。

二、政策缺失与市场要素聚集乏力

我国历来是一个政策性较强的国家，任何区域的发展都离不开国家的政策支持，国民也习惯于跟从政策做事。公共政策的针对性和有效性、良好的政策环境是决定武陵山区域合作与发展的关键因素。

武陵山区域经济合作正在朝着广而纵深方向发展，迫切要求相应的政策引导和协调，需要研究制定相配套的政策支撑体系，制定相关规划政策和地区开发政策、区域规划指导纲要，以统合武陵山各辖区相关政策，营造一个宽松的政策环境，使区域经济开发建设有法可依，有章可循，扫清政策障碍，减少各方的摩擦，降低政府间交易成本。虽然，党中央、国务院采取了一系列规划和措施，武陵山地区目前在一些政策文件中有关于区域经济合作与发展的原则、战略及政策规定。然而，由于缺乏国家层面的职能明确的区域合作管理机构，没有形成完善的区域制度基础，没有健全的执行区域政策与区域规划的有效工具。当前相关部门尚未制定出台上述综合性区域公共政策法规，尚无一整套清晰完整和立足于长远需要的区域经济合作政策体系，缺乏立法意义的区域经济合作政策，尤其缺乏以协调和解决跨区域公共问题为核心的区域层面的公共政策，同时，片区很多地方处于优惠政策“两不沾”地带，政策落实存在冲减现象，很多政策在推进落实的过程中与武陵山片区落后的现状、与当地群众尽快脱贫致富的愿望还有一定差距，面临着政策协同性不够、政策扶持力度不够、政策扶持不均衡、落实不到位、政策“惠而不实”等问题，面临着“政策洼地”困境，政策环境再造比较滞后。同时，地方政府制定区域公共政策的随意性比较大，中央与地方政府制定的区域政策之间又缺乏统一的协调与衔接，区域公共政策在政策内容、政策管理机构、政策工具、政策协调和监控等方面存在着局限或缺失，区域政策工具没有出现因地制宜的创新，难以适应区域经济合作发展的需要；致使武陵山区域合作发展缺乏制度保障，承受政策缺失之痛，区域经济冲突普遍存在，无法驶入良性发展的轨道，长时间处于低治低效的状态。突破性发展需“超常规”政策，武陵山片区开发上升到国家战略层面，要更好地推进试点工作，要实施好武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点规划，就需要有特殊的、更大力度的支持政策；要打赢国家层面上的大扶贫“战役”，要啃下武陵山区腹地这块扶贫“硬骨头”，就需要进一步加大政策创新、争取、支持力度，需要争取更多民族优惠政策、西部开发政策、扶贫开发政策等特殊扶持政策，需要争取更多含金量高的政策，并狠抓已出台政策措施的落实；同时需要将片区规划政策措施具体化，构建包括财政政策、税收政策、投资政策、金融政策、土地政策、生态补偿政策、人才政策等在内的政策扶持体系，营造区域合作共生发展良好的软环境。

在市场经济条件下，在新的发展环境下，集聚效应可以使各生产要素的潜力得到进一步发挥，利用效率得到提高，市场要素区域集聚将成为区域经济运行的重要客观基础，区域经济持续发展能力将在很大程度上取决于资源利用范围拓展空间的大小，取决于要素集聚能力的高低。武陵山片区区域内各地州市县地处湘渝鄂黔桂五省市边界地带，远离各省市省会中心城市和经济发达地区，既不沿边、不沿江也不临海，地理位置不是经济战略要地，也不是军事战略要冲。作为欠发达、后发达、边缘化地区，武陵山片区要素市场发育较为滞后，区域经济发展中三个基本要素市场——资本市场、土地市场和劳动力市场发育成长缓慢，区域要素市场发育远远滞后于区域产品市场的发展，市场要素集聚能力上呈下降趋势，市场在资源配置中的基础作用也因而受到严重影响。地方政府习惯在自己的“地盘”上配置资源，各种歧视性政策筑起了劳动力、资金、技术、产权等要素市场和产品市场的壁垒，适应区域经济整合发展的区域市场一体化难以形成，各种生产要素处在一个相对封闭的市场中，障碍了生产要素在区域内部和区际之间的合理流动，各种不同的要素和资源，分布在不同区域的要素和资源，无法冲破一个区域的范畴去寻求优化，完成集聚，无法在更大空间实现生产要素的优化配置，人流、物资、资金流、信息流无法在区域间自由流动，则更谈不上在更广的范围、更大的空间、更宽的领域聚集生产要素为武陵山发展所用，这样严重影响了区域经济联动协调发展。

三、产业布局分割与恶性无序竞争

武陵山片区产业结构布局不尽合理，普遍存在一产业比重过大、二产业“腿短”、三产业滞后的现象，产业结构层次偏低，产业结构趋于雷同，经济关联度差，三次产业之间关联度较小，产品附加值低，市场化程度不高；农业产业化水平较低，品牌效应不强；工业总体规模小，工业中传统产业占有相当大的比重，高科技、高附加值的产业寥寥无几，市场竞争力弱；服务业发展明显滞后，旅游配套设施不足，接待能力有限；武陵山片区新开工和储备的重大生产性项目不多，难以形成科学的产业链和合理的分工体系，影响经济发展后劲，资源优势难以转化成经济优势。虽然，地理环境的趋同性使产业的分布在某种程度上造成区域规模效益，武陵山区域的合作共同发展、优化产业布局也已经成为片区发展的共识，但由于缺乏合理引导、深加工技术相对落后等多种原因也容易陷入恶性竞争的怪圈。当前，产业布局分割和区域恶性竞争问题严重，成为阻碍武陵山片区区域合作的绊脚石。区域经济发展的‘联动效应’还远未被充分发掘，既不可能真正走上科学发展的道路，更不可能很好地完成国家赋予它们的使命。

“关系重叠，区域重合，建设重复，产业同构。”可以这样来概括武陵山片区当前的发展局面。武陵山片区各省市在产业规划方面“各自为政，以自我为中心”，缺乏一个强力有效的协调机制，重复投资、重复建设和产业结构趋同现象严重，使分工与协作难以发展起来，不能形成梯度层次，反而恶化竞争，导致资源配置扭曲和资源内耗严重，利用效率低下，可能导致产业风险爆发始终是存在的，甚至导致同一产业火并，严重影响了优势企业的兼并重组、产业转移和产业整合，损害了区域的整体经济福利。有限资源难以实现优化配置，有利于综合利用资源开发权，对区内共享性资源进行合作开发，克服重复建设所带来的资源浪费和低效率，获得“合作剩余”；有利于形成合理的经济结构，要从国家层面统筹安排，在基础设施、产业布局等方面，全区域一盘棋地加以考虑，由各打各的仗变为共打一张牌，坚持资源共享、优势互补、错位发展，把“散沙”聚合成有力的“拳头”，增强武陵山民族地区整体实力，提升区域整体在全国的地位。

武陵山片区由于缺乏科学的特色产业发展思路，一方面主导产业不突出，产业集聚度较低，行业龙头企业不多，区域特色农产品深加工不足，价值链低端化，产业集群内完整产业链尚未形成，缺乏市场有效竞争力；同时盲目跟风，产业同构、同质竞争现象严重，无法将比较优势转化为产业优势、产品优势和市场优势，产品经不起市场的风浪，跟风引起的产业同构，导致山区农业增产不增收，金银花产业便是一个典型的例子。金银花是武陵山的一大特色资源。近年来，湖南隆回、重庆秀山等地把金银花作为优势特色产业来发展，农民也从种植金银花中获得了较好的收益。在效益的拉动和政府的推动下，规模迅速做大。看到金银花产业发展迅速，收益颇丰，武陵山区其他区县，也跟着种起来。结果市场饱和，销售出现大问题，价格也大幅下跌，鲜银花没人采收，烂在地里，整个金银花产业就遭遇了“滑铁卢”。在这一地区，盲目跟风而导致产业同构的还远不止金银花，土鸡、水蜜桃、柑橘、高山刺葡萄等产业也不同程度出现了类似问题。

四、生态优势弱化与规划利用失调

武陵山地区是欠发达地区，要实现跨越式发展，必须充分挖掘和利用后发优势。武陵山地区的后发优势是什么？答案就是得天独厚的生态资源环境，生态优势是武陵山地区最大的资本和财富、最具竞争力的优势。

武陵山地区是《全国生态环境保护纲要》确定的全国九大生态良好地区之一，是国家重要的生态功能区，自然环境基础得天独厚，生态基础良好，气候优良，生态再生能力极强，环境总体状况比较好，具有气候多样性、水力资源丰富、生物多样性、矿产资源种类多及储量大、土特产品种类众多等良好的生态环境特征，拥有良好的生态优势和资源禀赋。雪峰山脉和武陵山脉逶迤蜿蜒，崇山峻岭林木葱茏，秀峦叠嶂，满眼皆绿，武陵山地区的森林覆盖率远远高于全国乃至全球平均水平，是祖国南方的重点林区，是多样性的生物王国，是一座绿色的宝库，一道亮丽的风景，属于资源环境承载能力较强，经济和人口集聚条件较好的区域，有专家称之为“中国绿心”。以湖南省怀化市为例，怀化市森林覆盖率达67.14%，全市森林蓄积量达6691万立方米，现有林地2488万亩，活立木蓄积量6352万立方米。得天独厚的生态环境是武陵山地区科学发展的核心资源，良好的生态环境是武陵山的一大品牌、一大优势、一大资源，不仅是武陵山的一张亮丽明片，也是武陵山与世界接轨的“绿色通行证”。从一定意义上来讲，良好的生态环境正日益成为一种稀缺资源，成为十分短缺的经济要素，武陵山地区的生态优势是一种不可多得、不可复制的巨大优势，一笔无法估量的宝贵资产。

但随着工业化、城镇化进程的加快，产业和企业的迅速扩张，开发项目的不断增多，人口和生产要素的大量聚集，由于缺乏缺乏总揽全局的生态文明意识，缺乏有效、长远的规划引导和控制管理，缺乏行之有效的生态保护和管理手段，缺乏带动强劲的生态产业体系，没有正确处理资源利用与环境保护的关系，地区环境管理跟不上地区经济发展，生态的破坏速度与恢复程度比例失调，未能实现包括生态、经济、社会三大效益在内的绿色效益最大化。片区平均海拔高，气候恶劣，旱涝灾害并存，泥石流、风灾、雨雪冰冻等灾害易发。部分地方植被严重破坏和区域的重金属污染，生态环境脆弱，承载能力有限，石漠化现象严重，水土流失、环境污染和生态破坏现象逐渐突出，土壤瘠薄，人均耕地面积为0.81亩，是全国平均水平的60%。经济社会发展与环境资源保护的矛盾日益突出，产业结构调整受生态环境制约越来越大，环境承载的压力越来越大，让极为有限的生态环境承载能力更加捉襟见肘，致使武陵山地区生态方面的“比较优势”逐步弱化，原有的优势已经不复存在，先天不足的劣势却日益凸显，使原本前景广阔的生态产业和生态经济发展日益黯淡，使原来山清水秀的武陵山不得不面临生态优势弱化的趋势和窘境，生态优势在区域经济建设中的重要作用无法发挥。武陵山区域缺乏对整片生态优势充分合理利用的总体规划和优化配置，武陵山地区生态环境建设不容乐观，在生态保护问题上，在依托生态优势谋划绿色崛起的问题上，在把生态优势转化为经济社会全面发展的优势的问题上面临着极为严峻的形势和艰巨的任务，还有许多需要努力之处，推进生态文明建设面临着严峻挑战。

五、科教水平偏低与人才培育流动受阻

人才是发展的第一资源、第一要素、第一优势。武陵山地区最缺什么？缺人才。武陵山片区扶贫攻坚，关键在人才、难点在人才，潜力和后劲也在人才，重在扶智、扶人才，从而提高发展能力。人才资源是最大的社会资源，人才的重要性得到了广泛的认可，科教水平决定着人才培育的高度。

历来被认为是“老、少、边、山、穷”的武陵山片区由于历史欠帐过多和现实投入不足，教育基础薄弱，教育条件较差，各县市学前教育、普通高中、中职学校建设滞后，人口的快速增长与人力资本水平低下的现象共存。特别是占片区人口70%以上的农村，教育附属设施设备配齐率、农村大专以上教师比重、综合素质培训率、学校编制配齐率都远低于全国、全省平均水平。中小学校实验室、计算机室、图书室等教学实验设施严重不足，平均每万名中小学生拥有教师数比全省平均水平少13.8人，武陵山区农村人口平均受教育年限和每万人口中的各类在校学生比例远低于全国水平，贫困学生、留守儿童比例大。同时，人才奇缺，劳动者素质较低，科教水平偏低，高层次高学历复合型人才匮乏，农村教师、医卫人员长期匮乏。特别是人才总量明显不足、人才结构不合理、复合型人才奇缺现象在武陵山少数民族地区表现得尤为严重。以2013年底的武陵山片区27个县（市、区）的卫生人力资源调查为例，卫生人力资源调查结果显示，武陵山片区医务人员数量严重不足，从医人员整体素质不高，高职称、高学历人员严重不足。武陵山片区共有卫生技术人员85081人，每千人口卫技人员数2.77人，仅为全国平均值4.36人的63.5%。

同时，武陵山片区科技创新基础薄弱，对科技资源的吸附力较弱，产业自主创新能力有限，技术、资金、人才等科技资源的瓶颈制约仍然严重。以湖南省怀化市为例，2011～2013年，市本级科技项目经费平均为551万元/年，仅占市本级财政总支出的0.14%，远低于省委、省政府及市委、市政府相关文件规定的1.5%，财政科技投入严重不足，处于全省倒数第三位，仅高于永州、张家界。目前怀化全市615家规模以上工业企业中，设立研发机构的仅43家，仅占7%，有R&D活动的单位不足40家，全市85%的规模企业还没有申请过专利，企业热衷于扩大生产规模，科技投入偏低，科技发展投入与现实需求还有较大的差距，企业拥有自主知识产权的创新产品少，科技对产业发展的支持作用还不明显。科技人员结构老化，后续人才培养滞后，企业人才发展上更是不容乐观，留不住优秀人才，自主创新能力提升受限。全市专业技术人员仅占规模工业从业人员的8.73%，比全省低1.62个百分点；研发经费支出占GDP比重为0.13%，比全省低1.46百分点，高新技术产品增加值占规模工业增加值比重为11.29%，比全省低20.51个百分点，增速居全省末位，全市拥有省级技术中心的只有湘维、正清集团、辰州矿业、五新钢模、恒光化工5家企业，这些企业的技术创新开发转化能力、产品科技含量和市场核心竞争力仍然有待进一步提升。

虽然湖南省委、省政府于2013年出台并颁布了《关于对武陵山片区农村基层教育卫生人才发展提供重点支持的若干意见》，武陵山片区其他省份也制定和出台了类似的政策，逐步落实“扎根基层优秀人才”支持计划，春风吹拂武陵山，国家精准扶贫大政策让越来越多的目光关注武陵山片区，这给武陵山片区人才培养开发迎来了新契机，带来了重大利好。但是，科教卫生人才培养培育是一项打基础、管长远、惠民生、增后劲、促发展的工作，既非一朝一夕之功，更非一蹴而就之事，而目前这项工作尚未形成强大合力和浓厚氛围，实际效果和政策红利还没有得到充分体现和释放，还需要时间来检验，需要群众来检验，面对新形势新常态，还存在不少困难和差距，这些问题和差距仍需要我们不断探索和研究。

责任编辑：曹丽娟

F127

：A

：1008-6323（2016）01-0088-04

颜广明，湖南广播电视大学干部在线教育处讲师。

2015-10-26

湖南省哲学社会科学基金重大委托项目（项目编号为09WTA09）。