生态治理中府际协作困境研究

文 朱君健

（江苏师范大学，江苏徐州 221009）

生态治理中府际协作困境研究

文 朱君健

（江苏师范大学，江苏徐州 221009）

当前生态问题凸显，生态环境的整体性特征要求生态问题的府际协作治理。然而，集体行动的逻辑往往使各地方政府陷入集体行动的困境之中，因此，实现生态的府际协同治理的关键是促进区域内各政府单位的良性合作。

生态治理 府际协作 博弈

一、引言

随着全球化、工业化、城市化和区域一体化的不断推进，以及构建资源节约型与环境友好型社会目标的提出，环境保护问题在我国经济发展中被提到了新的高度。环境保护是一项涉及面广、运行机制复杂的系统工程。由于环境本身具有公共资源属性、外部性、空间外延性，决定了区域环境保护的整体性［1］，决定了我国的环境治理问题已经不再仅仅属于单一部门或单一行政区划内的行政事务，而是逐步演化成跨部门、跨区域的社会公共问题。

事实上，我国对环境保护问题的重视前所未有，不少地方政府已对府际合作参与生态治理进行了初步探索。2003年海河流域内的8省就签订了《海河流域水协作宣言》，寻求建立海河流域水生态环境治理体系；自2006年，山东和江苏接邻部分地区开始探索建立跨行政区域的联合治污协作机制，并在2008年签署了 《鲁苏边界环境污染联合处置机制》；2008年，江浙沪环保部门签订了《长江三角洲地区环境保护合作协议》，旨在强化联合环境执法检查，共同参与生态治理。与之对应，中央也在积极鼓励地方政府建立合作联防机制，2014年出台的新《环境保护法》就首次强调了跨行政区域跨部门建立联合防治协调机制的重要性。

尽管各地政府主管部门进行了诸多有益探索，然而府际协作参与环境治理中的现状仍不乐观。例如，苏浙沪2008年就签订主要针对水流域环境问题的综合整治合作协议，意在避免太湖蓝藻危机之类的生态危机再次发生。然而，2013年这片区域再次突发了“黄浦江浮猪事件”，引发了生态危机。对于事件本身而言，已经不能算“突发”事件，据了解，每年上游都会发生“抛猪入河”的情况，上游政府部门熟视无睹，环境协作执法只成空谈。诸如此类的公共环境安全卫生事件，各部门各自为政，甚至相互推诿、互相扯皮的现象屡见不鲜；各地方政府以邻为壑，互不合作的实例同样比比皆是。

在学界的研究中，关于区域内政府合作问题的研究累计了不少，各有特点。杨龙重点探讨地方政府合作的动力机制，总结了三种合作模式［2］；张紧跟认为，区域合作，关键还在于能否协调好个公共管理参与主体间的关系［3］；金太军等认为政府参与合作以及政策走向主要取决于地方政府核心行动者［4］；余敏江等将生态治理从博弈的角度分析了生态治理中的政府间“智猪困境”，提出通过问责与引入绩效评价体系进一步健全生态补偿机制［5］等等。上述研究虽然关注到了政府在生态治理中的不足，却缺乏整体性，没有触及政府合作的困境根源。本文着眼于政府自身行为模式与客观条件，从根源入手寻求政府当前府际合作参与生态治理困境的原因。

二、府际合作参与生态治理的困境

（一）环保作为公共物品的属性与集体行动的困境。

生态环境作为一种公共物品，一定限度内的非竞争性与非排他性，以及独具的共有性、空间的外延性，决定了无论是水治理、大气治理等各种环保投入等产品无法排除其他地区的人分享，也无法避免受其他地区可能的污染造成的负面外部性。因此，作为公共物品的环保问题，必需解决公共物品非排他性所带来的机会主义和搭便车行为，以及集体行动所存在的困境等问题。

1.政府官员在决策与执行中总是追求自身利益的最大化，这在政治仕途中即表现为寻求职位升迁。而按照现行的官员晋升机制，地方官员更倾向于在政绩投入产出比值较高的方向上寻求突破。而近年来干部任用选拔年轻化标准的僵硬化，以及干部职务变动过于频繁的现象，更是进一步加剧了地方官员行为短期化的取向［6］。相比较于环保治理工作的长期性，经济利益的速成性也诱发了政府官员选择非常规手段、甚至超越职权界限的手段最大限度地去获取经济资源，从而忽视了生态与环境治理方面的工作。

2.在环保部门之间的合作中，尽管集团的全体成员对完成生态治理工作有着共同的兴趣，但却对追求这一共同的目标所要付出的成本却没有共同的兴趣。每个成员都希望其他成员能够付出全部的成本，完成共同的治理目标。环境治理工作作为一种复杂的系统工程，任务涉及到的单位部门足够多，仅依靠某一个部门的努力获得成功是不可能的任务。同时，在大集团环境下，集团成员之间互相不熟悉，所以即使一个成员没有为集体目标作出什么付出，他的社会地位也不会受到什么影响。除此之外，集团成员还拥有着自身利益的追求，生态合作协作模式的安排即使能够建立，内部各合作成员部门就会在工作中的不断接触与交流，他们各自不同的利益追求观念与价值观就会以非正式组织的形式互相传递并得到认可。因此，在非正式组织就会形成一种不成文的行为准则，即参与者对自我利益要求有着强烈的意识，但同时也充分尊重他人利益［7］。这将导致任何其他部门都不会去触碰其他部门的既得利益。然而，地方人民政府无论做出任何性质的决策，必然会涉及到相关部门、团体或个人的利益［8］。除了维持现状之外任何行为都会导致某参与方利益受损。每个成员都因环境治理的非排他性而不愿打破这种均衡状态并试图寻求 “搭便车”的机会。因此，在集团成员的认可下，整个集团就形成了一种“纳什均衡”的稳定状态。从这种意义上说，环境治理工作在这种大集团中陷入了集体行动的困境。

大集团的行动模式容易引发集体行动的困境，而在当前实践安排中并没有突出体现防范措施，也成为当前阻碍环保工作的重要障碍。

（二）权责性约束条件与参与部门的边界冲突

府际合作参与生态治理实质就是多元主体之间的协作治理，不仅涉及政府上下级之间以及同级的不同地方政府之间的协作，更是同一政府内部不同职能部门之间达成合作参与生态治理。然而，在现实中，由于各部门之间的权责边界模糊，不少部门并不愿意参与协作治理，同样使生态治理陷入集体行动的困境。

参与环保治理工作的部门之间权责边界的模糊，给部门冲突埋下隐患。在横向府际关系中，部门机构之间主要是以利益为导向进行调节，府际合作更是各方利益博弈的结果。地方政府也是代表地方利益的理性“经济人”，具有追求自身区域经济利益最大化的强烈动机。“利益冲突是人类社会的一切冲突的最终根源，也是所有冲突的实质所在。”［9］

1.从纵向府际关系来看。环保部门，不论是环保部还是环保局，在我国环保工作中主要工作内容为监督和依照《环境保护法》行使执法权、根据当前发展需要制定环保政策以及指导和协调各地方各部门处理重大环境问题。另外，政府机构作为一种科层制结构，无论其组织的设计如何完善合理，都无法规范其各管理的职能部门在工作中的所有行为，都无法将其所有行动都纳入所规定的范畴体系之中。对于负有环保工作职责的大多数职能部门而言，他们均拥有自己的主要职责任务以及独特的利益追求，环保工作甚至只是副业。由环保部门协调这些兼职政府机构组成的治理集团就缺乏明确的职责定位，集团组成体系也较为松散，且权力有限。这种权责的分离导致环保部门在统领治理工作中缺乏足够的法定权力来约束整个治理集团。奥尔森认为，除非存在强制或其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集体的利益。［10］与环保工作的成效相反，治安维稳工作可以称得上是政府部门参与集体行动最成功的案例。在维稳实践中，各地区各部门都能不计成本、积极合作投入人力物力参与其中，取得的结果也令人信服，根本原因在于维稳工作一直处在压力的约束下

2.从横向跨地区机构来看，治理集团中各单位相互之间存在着权责边界的模糊与交叉现象。部门之间权责边界的模糊也就造成了各部门之间的职能冲突，引发博弈的灰色化。首先，在综合治理环境问题中，权责边界的模糊化导致各团体之间围绕某单一环境治理问题存在博弈，各团体之间关系混乱，以及围绕问题是非难辨。以“黄浦江浮猪”事件为例，事件的主角浙江和上海就此事展开激烈讨论，即使双方此前均签署了环保合作联动协议，然而并没有法律约束性，双方仍试图利用职能边界的模糊性互相推卸责任，才导致延续多年的“浮猪事件”一发不可收拾，最终引发了民众的恐慌。其次，在权责界限模糊和规则多元的背景下，地方政府不仅在跨区域之间存在各种灰色化的博弈行为，在同一行政区划内各机构之间的博弈同样存在各类灰色化和机会主义行为。出于对环保工作的广泛性、复杂性、综合性等特征的考量，我国管理环境污染问题涉及到15个部门之多［11］。部门之间职责交叉重叠现象严重，诱发政府机构的工作冲突。以化工业水污染治理为例，环保部门、水利部门以及卫生部门甚至科技部门都对此事负有监管治理的责任。负有该监管责任的部门又会陷入小规模的集体行动困境，即任何成员都不愿为实现集体的利益而付出成本。在日常管理中，不作为产生危机事件的可能性很小，更是加剧了治理集团的机会主义选择倾向。这也导致了环保集团治理工作的举步维艰。

三、环保府际协作治理的策略分析

归根结底，环境治理问题凸显折射出时代的变迁。各地区政府之间的府际关系由冷变热，由单一性向多样性的变迁，由垂直联系为主向横向联系为主的转变，反映了中国的改革、开放和发展［12］。然而，相配套的制度设计却显得有些过时与落后，需要应对新一代合作的倾向不断发展。

（一）科学界定各级政府及其各部门权责边界问题

1.通过建立合理的环保治理应急机制，理顺集团行动与各参与部门确切的职责，以清晰界定到底哪个部门负责哪块工作。一方面，在当前压力体制下，政府行动逻辑来源于上级的压力或者法律的约束。因此，明确职责，分工到各单位，便于职权的管理，减少权力部门相互间权力的边界冲突。另一方面，细化职责到各小团体，实际上也是将环境治理的大集团分裂成足够多的小集团。只有集团中个体数量越小，个体为实现集体利益的意愿就越强烈。因而，细分下的小团体，面对不同的环保职责，也会表现出比在大集团中更强的工作意愿。

2.精简机构，合并相似职能部门。传统上，我国始终在完善面向机构体制内的政策环境，而缺乏构建横向科层结构间的政策体系。权利的边界来源于权责的分化，如果权责相对集中，边界也就会减少，边界模糊产生的冲突问题就会减少。通过对相似职能机构的合并与精简，从而将组织的外部性因素内化。这也有利于将难以解决的府际关系问题内化到政府现今的科层制框架内，有助于解决好权责边界问题。

事实上，分权与精简机构并不矛盾，权力分散在某种程度上也意味着权力集中［13］。解决上述悖论的正确选择，就在于寻得和建立同时满足集权与分权双重需要的平衡点，进而实现集权与分权目标的统一［14］。

（二）赋予环保工作足够的激励

奥尔森认为即使是国家，掌握着所有感情资源，还不得不依靠强制手段来资助其最基本和最重要的活动，那么任何大型集团想要促使每个成员能资源追求集体利益显然是十分困难的。地方政府合作中各项政策、决策和决议的制定和执行都要靠地方干部的身体力行，干部是推进政府各项决策的先行者和组织者［15］。因此，足够的激励措施对于调节政府中的官员的工作效率而言显得尤为重要。

现如今，唯地方经济增长的考核体系难以产生府际合作的真正动力。要能将环境工作落到实处，落到干部的工作计划中，必须要将环境治理纳入干部工作绩效考核中去。对地方干部实施绩效考核中应要逐渐淡化对GDP增长的追求，按照经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”的工作结构确立绩效考核目标。

当前必须要提高各层级环保部门足够的管控与约束其他部门的权力。在一定的生态治理目标下，各治理主体都有着生态治理的目标，但动力、效率的大小却取决于激励因素的大小。政府部门除环保部门之外基本都将生态治理工作视为自己的副业，这主要源自于缺乏激励措施。赋予环保部门足够的权力在每个年度后通过考核的方式来激励环保治理中的各参与方，将给予参与部门足够的动力为集团利益做出努力。

政府官员对环保的不重视还来自于环境治理业绩的难以量化，并不能突显官员的政绩，对于寻求职务变动的官员而言缺乏足够的激励作用。因此，政府部门应该尽快落实建立健全生态治理的绩效考核机制，能够将生态治理成果有效量化，计入政府官员的行政考评中去，从官员的角度给予其足够动力讲工作重心向环境治理倾斜。

另外，要引导舆论的力量激励政府参与行动。当前中国采用着一种反应性社会治理模式，标志为以抵制某种社会变化的出现或挽回某种社会变化带来的损失［16］。这种治理模式的成果大小很大原因取决于社会舆论、公民参与反应的程度。良好生态是公民生活在一定区域内的必要环境，他们对生态的好坏评定最有发言权。引导公民的广泛参与与反应，也是一种对政府工作的促进与激励因素。尤其是在公民普遍的表现与强烈反应下，政府的反应性治理模式就更加能够在促进政府生态治理工作中发挥积极作用。

（三）加强中央顶层设计与协调

现今，随着经济社会多元化发展，生态问题也呈现复杂化、多样化的趋势，传统单一部门主导的生态治理模式已经不再适用，各治理主体之间的关联、影响乃至互为制约越来越大，各项治理行为前一发而动全身。传统模式中的“摸石头过河”，各部门“各自为政”的模式已经难以适应当前形势的发展。各项环境维护、治理、执法工作迫切需要在中央强化顶层设计与协调的前提下协调运行。

顶层设计是“高屋建领”的高端设计，它的核心是各种利益关系的调整。

1.要树立整体性系统思维，坚持统筹协同的原则。政府职能改革本身就是一项系统工程，各方利益相互交织、相互制约，牵一发而动全身，为此必须以整体改革推动局部改革的落实。顶层设计的统筹协同性主要是指对各项改革规划的统筹协调，增强彼此互动，拟具改革合力。生态治理职能的设计必须要高瞻远瞩，与政府日常工作紧密衔接，落实到政府工作的方方面面，切莫大搞“运动式整治”，使治理浮于表面。

2.区域合作下各地方政府是独立的利益主体，分税制改革后地方政府行为受利益驱动的趋势更加明显。在推动环境治理区域化和集团化的模式下，必然会出现一方收益和一方受损的现象。所以，在推动府际合作的前提下，政策的顶层设计中要强调建立区域内的利益共享和补偿机制，通过利益分享来促进各政府对区域内集团行动，克服地方政府“经济人”短视行为的出现。

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［2］杨龙.地方政府合作的动力、过程与机制［J］.中国行政管理，2008（07）.

［3］张紧跟.论珠江三角洲区域公共管理主体关系协调［J］.学术研究，2011（01）.

［4］金太军，沈承诚.政府生态治理、地方政府核心行动者与政治竞标赛［J］.南京社会科学，2012（06）.

［5］余敏江刘超.生态治理中地方与中央政府的“智猪博弈”及其破解［J］.江苏社会科学，2011（02）.

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责任编辑：李 翔

D035.5

：A

：1008-6323（2016）01-0015-04

朱君健，江苏师范大学行政管理硕士研究生。

2015-12-21

国家社科基金青年课题（12CGL097）。