志愿服务在应急管理中的组织化问题探究

文 范如意 张 勤

（1.2.南京工业大学行政管理学院，江苏南京 211816）

志愿服务在应急管理中的组织化问题探究

文 范如意1张 勤2

（1.2.南京工业大学行政管理学院，江苏南京 211816）

近年来，志愿服务已经成为应急管理中不可忽视的重要力量，但同时也暴露出了诸多问题，比如专业化程度低、组织化程度低、可持续性低以及与政府间缺乏合作等等。纵观国内学者近些年来的研究只是笼统地总结志愿服务参与应急管理的问题，并未对某一个问题进行深入探究。本文从“组织化程度低”这一个方面入手，从政府和志愿者层面深入探究我国志愿者组织化程度低的原因，包括：志愿者管理体制混乱、相关制度制约以及激励保障措施不到位等等，进而提出：大力推进志愿者组织的成立是提升组织化程度的前提、加强志愿者“组织化”救援能力建设是关键、大力提升志愿者组织的公信力是保障

志愿服务 应急管理 组织化

在2008年汶川地震、南方雪灾、2013年玉树地震、2015年天津爆炸救灾过程中，志愿者在应急管理中都发挥了的巨大作用，但是组织化程度低是存在的共同问题。缺乏有效组织，志愿者在应急管理中就是一盘散沙，不能有效且有序地开展救援活动，对应急救援不但不会起到帮助作用反而阻碍了救援，还浪费了大量的人力物力资源。相反，如果志愿者是有组织地参与应急救援活动，不但能够避免应急救援的无序性、盲目性和重叠性，还能保障志愿活动的持续性和有效性。组织化问题关系到志愿服务参与应急救援的功能的发挥、能力的展现。因此，对志愿服务参与应急管理的组织化问题研究具有重要的理论意义和实践意义。

一、志愿服务在应急管理中的组织化程度的现状

《新华字典》中对于“组织”的定义有四种，本文只取其中的两种：一是名词，指编织成的集体或系统，比如“群众组织”、“组织庞大”。二是动词，指安排、整顿使成系统，比如“重新组织”、“组织活动”等。所以，志愿者有组织地参与应急管理应该包括两个方面的内容：一个是名词的“组织”，即要成立大量的志愿者组织团体；二是动词的“组织”，即在应急管理中安排、整合相应的人力物力资源，充分投入到救援当中去。志愿者参与应急管理已经成为常态，而有组织地参与应急管理是目前应该关注的重点。

（一）志愿者有组织地参与应急管理的优势

2008年5月12日汶川地震发生后，全国各地的志愿者和志愿者组织都参与到了此次救援之中，发挥了重要的作用，也体现出了他们自身独特的优势。首先，志愿者组织反应快、行动迅速。志愿者组织来自民间，并且没有复杂的行政体系和组织机构，因此在地震发生的时候，能够迅速地参与救援。在汶川地震中，志愿者不但快速地奔赴前线，还迅速整合资源，发动其他非政府组织参与进来，在地震第二天就成功得到了120家非政府组织的支持，大大提高了救援的效率。经过汶川地震的演练，到了2013年芦山地震的时候，志愿者们的反应速度有了更大的提升，地震发生后不到半个小时，壹基金的救援联盟救援队就出动参与救援。其次，志愿者组织多元化。根据官方数据显示，当时参与救援的国内外志愿者队伍达300万人以上，在后方参与救灾的志愿者人数在1000万以上。包括官方内部志愿者、官方社会化志愿者、宗教团体志愿者、民间组织的志愿者、企业志愿者和自发志愿者六大队伍，这种救援队伍多元化的方式，能够更好地整合资源，并且利用各方优势，为救灾做出了极大的贡献。最后，志愿者组织化救援能够保证救援场面的有序进行。救援现场的有序性关系到应急管理的成败，规范的志愿者组织参与救援的流程应包括：认识队长和组员、抵达目的地、遇上梯次工作小组交接工作并生活安顿好然后组长安排工作、分配任务、再到开展工作直至与下一批次的志愿者交接是一个完整有序的流程，有组织性的志愿者能够这样完整有序地参加救援，减少资源浪费和重叠。2008年汶川地震后，这一年就被称为“志愿者元年”，这次救灾过程中的经验也为今后动员社会力量参与应急救援志愿服务工作提供了很好的借鉴。

（二）志愿服务参与应急管理的组织化程度低问题的凸显

汶川地震发生以后大量的志愿者涌向灾区进行救援，但是他们中有一半以上的志愿者是无组织的、自发前往的。据相关数据显示，其中一个人前往灾区的占37.7%，通过社团招募的学生志愿者队伍占19.8%，民间组织的志愿者队伍占8.7%，政府志愿者队伍占5.2%，想去救灾在朋友中自发组织的志愿者队伍的占21.8%，也就是说自发的志愿者占的比例将近为八成（78.35%），事先有明确组织的志愿者只占到19.7%［1］。这些数据突出显示了志愿者在此次救援中组织化程度低的问题。很多志愿者到了灾区之后，由于缺乏组织性，不知道做什么，有的甚至独自旅游去了，还有的由于自带的粮食和水供应不足，反而成了被施救的对象，这就大大地降低了救援的效率。

没有组织化就无法集中相应的志愿者进行专业化培训，导致参与救援的应急志愿者缺乏专业性，灾区大量的专业性工作他们都无法参与，只能做一些简单的体力劳动，出现“心有余而力不足”的局面，甚至是“帮倒忙”，比如在救人的过程中，伤者被抬出来时，志愿者去抬人的时候直接抬了头部，导致伤者颈部骨折，呼吸困难昏迷过去。另外，这些志愿者还不具备基本的自救知识，比如玉树地震，很多志愿者没有做相关的准备，出现高原反应，直接被送下灾区［2］。

灾后重建中志愿者的无持续性。由于奔赴灾区的很多志愿者单独前往，缺乏组织性，来时一涌而进，去时也没有组织规定统一的离开时间，大部分志愿者在灾区待的时间不长。汶川地震过去半年，志愿者的数量明显减少了很多。据 《中国青年报·冰点》报道，“在应急救援期间，灾区有2000多名心理咨询师，但是如今所剩寥寥无几，速度快得和他们来时一样。他们中有人只待了一天，有人留下来一周，时间长的也就坚持了3个月。2008年5月底，一个志愿者到都江堰市的多个板房区调查，发现只剩下多名心理援助志愿者。心理救援站联盟，从开始的上百人，一个月后仅剩几个人［3］。”

各种资源分配不均。由于缺乏组织，志愿者之间独立工作，无法进行有效沟通，导致一些地区的救灾物资被志愿者重复分给了部分近区的灾民，而对于偏远地区的却未曾覆盖到，志愿者分布也存在冷热不均的情况。出现部分专业志愿者非常紧缺和部分专业志愿者闲置的尴尬局面。这些无组织化的救灾安排和资源调配严重打击了志愿者的积极性。

二、志愿服务参与应急管理组织化程度低的原因

（一）政府层面

1.志愿者管理体制混乱。很多到灾区进行救援的志愿者没有经过注册登记，因而无法得到政府的委托进行救援，很多都是单独行动，缺乏组织。虽然前往灾区的志愿者在数量上达到了，但是却造成了管理上的混乱，内部无法进行明确任务分工，在救援过程当中不但要紧急救援还要抽出一部分时间和人员来对这些进行管理，重新把这些志愿者进行组织管理更是浪费大量的时间，甚至会耽误救援。另外，缺乏统一的管理主体，目前志愿者组织的管理主体太多，包括民政部门、共青团、妇联、红十字会等，同时由于管理机制也存在不同，各主体之间缺乏有效的沟通与协调，造成了组织缺乏统一性，组织化程度低的问题。

2.制定的相关政策制约志愿者的发展。长期以来，我国大量的草根志愿者组织无法正式成立，究其原因主要有：首先是我国的双重登记管理体制的制约，虽然目前我国已经实现了行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类四大类社会组织直接登记，但是仍然还有许多应急志愿服务的志愿者无法实现直接登记。其次，各种限制的规定。根据《社会团体登记管理条例》，规定在同一行政区域内，己有业务范围相通或者相似的志愿者组织，没有必要成立的，登记管理机关不予批准成立［4］，这就打击了志愿者实行组织化管理的积极性。

3.对志愿者的激励保障措施实行不到位。这里的对志愿者的激励保障措施主要是指一些吸引志愿者们成立组织、加入志愿者团体的奖励，要让他们意识到单独参与救援和与集体一起参与救援的不同。但是，目前在我国这种激励措施基本上是没有的，甚至志愿者本身的人身安全保障都没有，很多志愿者在救援途中会受轻微的伤或者心理承受能力低的会在灾后得一些心理疾病，但是政府相关部门并没有为其购买相应的保险，还让志愿者们签下“救灾途中发生任何意外伤害，不要求组织承担任何责任的”志愿者招募协议书，而且虽然国家目前会实行灾后奖励的政策，但是奖励的都是那些相关政府单位里面的人物，为救灾做出突出贡献的志愿者成了国家奖励系统的“局外人”，这会使志愿者们对组织失去信任，打消了他们参与组织的积极性。

（二）志愿者层面

1.与政府及内部志愿者组织之间缺乏沟通协调。很多志愿者到达灾区之后，由于对政府的信任程度不高，不愿意听从指挥，不愿被行政体制束缚，这种志愿者与政府间协调与沟通的缺乏，造成了极大的管理混乱，自然也就不能做到组织化救援。比如一位农民志愿者拒绝注册登记时说道：“我是来做志愿者者，不是来应聘的，干嘛去登记注册。再说我也不知道找谁去登记注册，有这个磨蹭的时间我还不如多干点活呢，反正我又不要政府给发工资。”另外，志愿者组织之间缺乏沟通，没有建立信息化的沟通渠道，也就无法组织相关志愿者去相应的岗位，出现职责、任务二次分配或岗位空缺的情况，人力、物力资源无法有效整合，造成组织化程度低下。

2.应急志愿者的盲目性。汶川地震发生后，很多志愿者盲目地进入灾区进行救援，他们参与救援的的目的、动机都具有盲目性，从而造成管理混乱，组织化程度低的问题。有的人去灾区只是因为地震发生后自己一时的冲动，有的是因为想去看看那悲壮的场面，有的觉得去灾区能够体现自己的爱国热情，只有很少一部分人是怀着一颗感恩的心去发挥自己的专长、实现自己的价值。所以，他们去灾区的目标并不明确，面对灾区混乱的场面和复杂的工作，他们不知道自己该做什么，反而成了当地政府部门的负担。比如，重庆某一大学的学生进入灾区后，一天都没有接到任务，最后成了所谓的“观光客”无功而返，还有一些自发志愿者群体由于不了解路况进入了塌方地区，反而成了被救援对象。另外，还有一些动机不纯的志愿者，打着救援志愿者的名号，实际上实际上确实去旅游、拍照，发微博、微信，还有一些人借着这些经历往自己的简历上镀金［5］。可见没有组织化，志愿活动就无法有效开展。

3.知名志愿者组织失灵现象严重。近几年志愿者组织内部丑闻频发，“红十字会郭美美事件”、“红十字会高额管理费事件［6］”、“网易公司停止与红十字会合作［7］”等事件等，大大降低了我国志愿者组织的公信力，以至于社会对其的捐款越来越少，《2013年度中国慈善捐助报告》中显示，红十字会接受的捐赠总额占全国捐赠总额不到3.5%。公众一旦对志愿者组织失去信任，就不愿意加入到该组织中来。

三、提升志愿服务参与应急管理组织化程度的对策

要提高应急管理中志愿者参与的组织化程度，首先得有相应的志愿者组织，所以大力推进志愿者组织的成立是提升组织化程度的前提；其次便是安排、整顿，使志愿者组织有序地参与应急救援，即加强志愿者“组织化”救援能力建设是关键；最后为了防止组织队伍人员的快速流失，大力提升志愿者组织的公信力是保障。这三者形成一个封闭的合力，促进组织化提升的过程成梯级化发展。

（一）政府大力推进志愿者组织的成立是提升组织化程度的前提

1.完善组织条件，吸引志愿者的加入。志愿者组织只有具备一定的条件，志愿者才会被其吸引加入进来，从而成立组织，为组织化参与应急奠定良好的基础。首先是有完善激励保障机制，比如为其购买保险、颁布优秀志愿者奖项、按累计参与志愿服务小时数减税等。德国政府设立了专门的志愿者奖励项目，吸引更多的年轻人加入到应急志愿服务的队伍中来。目前为止，设立了最佳表现奖（奖金为7500欧元）、新生力量及青年工作奖 （奖金为7500欧元），由德国公民保护与灾难救援署在每年的12月5日即国际志愿者日进行颁发［8］。英国地方政府还主动减免参加志愿服务的大学生的学费。其次，可以适当实行高薪制度，以此来吸引社会上的一些优秀人才。最后，可以定期开展活动，比如聚餐、旅游等等，不但可以联络志愿者成员之间的感情，还能加强彼此之间的沟通和协调，一旦灾难发生能够立即投身其中并且合作默契。

2.转变观念，对志愿者组织成立给予大力支持。“引诱”到大量的志愿者人源之后，应该保证志愿组织的顺利成立。首先对于成立的门槛过高的问题，应该进一步打破双重管理的体制，鼓励志愿者组织多样化的发展。其次将志愿者管理纳入法制化渠道，学习其他欧美国家，给予志愿者组织合法地位，其中应该明确规定奖惩措施，特别是对那些打着志愿者名号到灾区进行诈骗活动的人，应该进行严格处罚，对表现优异的进行奖励，对受伤的进行经济补偿。最后，给予其相应的资金支持，欧美发达国家对于志愿者组织的资金支持比较大，比如德国志愿组织的应急装备及办公设备都是政府提供的。或者可以通过政府购买的方式，既建立了两者之间的合作又解决了志愿者组织资金困难的问题。这些措施将大大促进志愿者的组织化建设。

（二）加强志愿者“组织化”救援的能力建设是提升组织化程度的关键

1.重视对应急志愿者的培训。扎实的专业知识和技能是成功进行应急救援的保障。德国、美国和英国这三个国家都非常重视对志愿者的培训。首先培训课程设立非常详细，分为基础课程和专业课程，只有培训考试合格才能成为真正的志愿者。还根据培训中志愿者们显现出来的各个专业优势设立不同的志愿者协会，避免了应急救援中无组织性的弊端。其次，国外还定期对志愿者进行实战演练，做到理论与实践相结合。最后，被誉为“志愿者国度”的美国，对志愿者的培训内容设计更加全面和严谨，课程内容都是分单元进行学习的，只有通过了才能进行下一个单元的学习，最后会有专门的测试软件对志愿者们进行期末测评［9］。另外，对志愿者的培训不应该单单局限于此，理性精神培训是不可忽略的重点。汶川地震中很多志愿者是由于一时冲动赶往灾区，不但没帮上忙，反而成了“新灾民”，因此理性精神的培育应该受到重视。政府可以对公民普及应急救援的常识，以及不同类型的志愿者需要哪些具体的技能、心理要求，还可以让公民观看不同类型的志愿者在应急救援者所做的各种工作的影音资料，让每个志愿者能够清楚地明白应急志愿者到底需要什么样的人才，自己能够为应急救援擅长或胜任哪些工作。

2.建立应急救援志愿者的相关制度。首先针对应急救援中多头领导，造成管理体制混乱的问题，应该建立灾害对接总部的制度，可以将总部按照岗位职责分成几个重要部门，比如志愿者部负责统计灾区志愿者的需求和接待到达灾区的志愿者，公关部可以负责收集和发放各类消息，最后可以设立一个总务部负责调配和管理物资，这样可以保证救灾现场的有序性。另外，建立严格的监控追踪制度，比如日本在阪神大地震后，在志愿者被派出后，总部会跟踪了解志愿者、器材物资的动向，并结合灾情，作出今后所需的志愿者人数和物资数量的预测。志愿者被编成小组，由小组负责人带领到总部指定的地点开展救援。在救援过程中，由小组负责人向总部汇报情况，总部则会综合相关信息后作出新的安排。这使日本有效地预防了志愿失灵，大大提升了救援的效率。

3.促进志愿者组织与政府及组织内部间的沟通协调。救援现场之所以组织性差是因为志愿者组织与政府及组织内部之间沟通不畅所导致的，最终造成管理上的混乱问题。比如日本阪神大地震时，由于政府部门没有预料到会有如此多的志愿者赶到灾区参加救灾活动，所以对如何有效组织地组织志愿者参与救灾等方面缺乏经验，缺少有效地协调，出现了预想不到的混乱，而且各志愿者组织之间没有配合，个人志愿者没人整合，政府和企业、志愿者组织的合作出现问题，很大程度上影响了救灾工作的进行［10］。针对此类问题，应该学习美国和澳大利亚大做法，首先，志愿者组织应该主动寻求沟通的渠道，其次，政府部门应该设有专门与志愿者组织进行沟通的官员，既能够使政府部门及时获得灾区信息，又能够使志愿者了解政府对于灾难的反应并共同寻找救援的方法。另外，志愿者组织之间也应该设立一个统一的协调管理部门，按照各志愿者的专业优势进行岗位职责的分工，避免各部门之间的冲突和资源浪费。

（三）提升志愿者组织的社会公信力是提升组织化程度的保障

1.扩大媒体对志愿者精神的报道与宣传。志愿组织的社会公信力在吸引公众加入和防止人员流失方面都起到一定的作用。首先，只有公众对组织有足够的信任，才会产生加入组织的欲望，组织化程度才会逐步提高。这就需要广大媒体对志愿者精神进行弘扬与宣传，构建弘扬志愿精神的文化氛围，将志愿者们参与应急救援的感动事迹进行广泛讴歌和颂扬，并将其作为感动中国十大人物的参评人选。另外，不仅仅通过电视、广告栏、广播等媒体，还可以借助一些新媒体进行宣传，如：微信、QQ、微博等，能够吸引全国乃至全世界范围的志愿者的加入。其次，很多志愿者在参与志愿者活动之后会感觉与自己的预想存在较大差距时，就会大量退出，造成了大量大人员流失，不仅浪费了大量的培训管理费用还造成了志愿者队伍的不稳定性。而志愿精神得到广泛宣传后，志愿者们就对组织产生崇敬之情，自然不会随意退出组织，保证了志愿者组织的可持续化发展。

2.加强对志愿者组织的监督与评估。政府和相关志愿者管理部门应该定期对其财务进行审查，对于违规者进行高额罚款或者剥夺其志愿组织的合法资格，勒令其解体。另外，志愿者服务的态度、行为和结果关系到应急救援的成效，影响组织化的程度的提升，因此也应该定期或不定期对志愿服务的态度、行为和结果进行评估，不仅能够使志愿者因为得到组织的肯定而有成就感，还能时刻发现自己的不足，明白今后需要努力的方向。不但政府和志愿组织内部都要对其进行评估，还要引入第三方即“无利益相关者”的评估，这不仅有利于评估结果的客观公正性还能够提高组织的公信力。如美国、英国、日本、菲律宾等国家先后建立了若干半官方或民间的中介性或学术性评估机构，采取定量结合定性的指标体系，定期或不定期地对非营利组织进行包括绩效、项目、组织管理和综合能力等在内的各类评估［11］。

［1］苑海华.我国应急志愿者管理研究［D］.河北：燕山大学，2010.

［2］张玉平.我国应急志愿服务研究［D］.山西：山西师范大学，2014.

［3］杨芳.哄地来了，倏地走了［N］.中国青年报冰点2009-03-25.

［4］邓雯妍.应急管理中志愿失灵研究［D］.广东：暨南大学，2009.

［5］李程伟，罗汉彦.资源动员与服务传递—试析红十字会组织在危机管理中的作用［J］.中国行政管理，2008（04）.

［6］孙吉川.关于灾区志愿者管理的儿点思考［J］.现代商业，2008

［7］吴光芸，方国雄.市场失灵、政府失灵与非营利组织失灵及三者互动的公共服务体系［J］.四川行政学院学报，2005（01）

［8］李垂发.德国：重视志愿者队伍建设构造快速反应平台［N］.经济日报，2009-05-20（16）.

［9］孟宪欣.志愿者组织在应急管理中的作用与对策研究［D］.江苏：南京工业大学，2012.

［10］钱铮.日本“志愿者元年”白阪神大地震始新华每日电讯［EB/OL］（2008-06-04）［2015-11-2］http://news.xinhuanet.com/ mrdx/2008-06/04/content_8312305.htm

［11］王春英.浅析我国NGO管理中的第三方评估机制［J］.学会，2009（06）.

责任编辑：陈 琳

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：1008-6323（2016）01-0028-04

1.范如意，南京工业大学行政管理学院硕士研究生；2.张勤，南京工业大学教授。

2015-12-23

国家社科基金重点项目（项目编号：15AGL020）；江苏省社会科学基金研究项目（项目编号：13WTB026）