新公共服务视角下的地方政府信任指数：式微与提升

文 王 杨

（华中师范大学，湖北武汉 430079）

新公共服务视角下的地方政府信任指数：式微与提升

文 王 杨

（华中师范大学，湖北武汉 430079）

政府信任是政府与公民之间良性互动的重要表现，体现为公民在理性选择中对政府公共服务绩效的认可。当代中国社会中地方政府的信任指数呈现出下降趋势，主要与利益多元、理性公民、风险社会等因素相关。一般情况下，地方政府的信任指数与政府公共服务的绩效是正相关的，政府在公共服务中的表现越优良，获得的信任指数会越高。当前，地方政府在现实行为中，并没有很好地执行新公共服务的理念，出现了一些行为背离现象。基于新公共服务的视角，提升当前地方政府信任指数的路径主要有合理定位政府角色、扩大理性公民参与、建立及时有效回应机制、强化行政责任与民众监督力度、公共服务或产品供给人民导向以及公共利益至上。

政府信任 新公共服务 提升路径

一、问题的提出

政府信任是国家治理体系中的一个重要内容，政府信任指数的高低与国家治理能力现代化之间有着密切的联系。当前，全世界范围内的政府信任指数总体上是呈下降趋势的，这覆盖民主与非民主国家、发达与发展中国家。2012年，一家调查性质的公司在全球范围内进行信任调查，结果显示，“由于经济危机和政治危机的双重影响，2012年政府信任遭受历史上最严重的下降，在调查的25个国家里，有17个不信任政府在做‘正确的事’”，有12个国家的政府信任低于公民对于企业、媒体和非营利组织的信任，成为公民最不信任的组织类型。”［1］在中国范围内，由于市场经济的迅速发展，带来的结果一方面是国家财富总量的增长和人民生活水平的提高，另一方面则是利益形式和内容的多元化与复杂化，民众获取各种利益的渠道多样化。政府在面对这种环境下，往往需要采取一些平衡机制来维护社会的总体稳定和实现国家的整体性治理，此过程中必然会涉及到利益的整合与分配，触及和损害一部分人的利益。政府本身如果缺乏必要的平衡技术和手段，在应对这些问题时，则会陷入无能为力的尴尬局面。政府信任是政府与公民共同建构起来的一个概念，体现为政府与公民之间的互动关系。所谓政府信任，主要指的是民众对政府运用公共权力进行公共管理与公共服务的过程与结果的相信程度。在这个概念中，信任的主体是公民，包括社会大众、社会组织和团体，其是政府公共服务的结果获益者。信任的客体是政府及行政人、行政行为，政府中的行政人在工作中履行自己的行政职责，从事一些具体和抽象的行政行为，这些行政行为是与政府的公共管理和公共服务相关联的。

政府信任对于政府来说，有着十分重要的意义。政府信任是评价政府工作绩效的重要指标，政府在公共事务中履行职责的绩效往往是由普通民众来检验的，民众在生活中受益于政府公共行为，必然会给予政府一定的好评，同时会表达自己对于政府具体行政行为和抽象行政行为的信任，反之，政府在民众的评价中会处于不良政府的地位。从现代契约的角度来看，政府与公众之间是一种典型的“委托-代理”关系，政府是民众的代理者，民众通过一定的渠道将自己手中的权力转让给代议机构和政府组织，政府组织要向代议机构和民众负责，同时要取得民众的满意。要获取民众的满意，政府最主要的手段就是创造出更多的社会公共价值，为整个社会公众带来更大的公共利益，有效满足广大民众的利益需求。在此情况下，政府获得民众的认可指数必定会提升，政府信任指数则会显著提升。从情感的角度来看，政府信任是民众对于政府作为的一种情感表达，体现的是理性与非理性行为的融合，英国哲学家罗素认为任何评价都必然与评价主体的情绪、情感相联系，“公众直接或者间接体现政府提供的公共物品与公共服务，当他们对此感到满意时，就会从内心深处产生对政府的认可、接受和赞赏等。”［2］这种从内心深处产生的表达显然是一种情感性的展示，是民众基于理性认知之后形成内心非理性表达，表达出对政府具体行政行为的认可和好评，具体行政行为则更多地体现为政府为民众提供的公共服务，满足民众的公共利益。

二、社会视角下当前地方政府信任指数式微的原因

在政府信任的层级体系中，地方政府的指数变化则是更为明显，地方政府尤其是低层级的政府直接面对的服务对象是广大民众，其行政行为的反馈最为迅速和明显。在现实政治生活中，政治信任下降主要是通过民众的政治行为表现出来的，具体表现为民众参与公共选举的积极性不高、投票率比较低、广大民众对政治性知识和文化的兴趣不足等。之所以公共选举的参与率低，与民众对政府的信任指数是直接相关的，民众认为自己参加选举的效果不值得一提，参与和不参与都是一样，故会选择可以参与或不参与来应对公共选举，这带来的结果就是选举的质量会有所折扣，公共参与的绩效无法得到保障。概括而言，当前地方政府信任指数趋于下降，主要有以下原因：

一是公民利益基础的多元化。市场经济强调双方的交易，只要彼此同意，在国家法律框架内，都可以进行利益输送和积累，各种利益在这个场域内游离。社会大众会在这个场域内进行竞争和选择，扩大自己获取利益的机会和渠道，以实现个人利益的最大化。社会大众彼此之间的契约基础日发凸显，彼此之间的联系日益疏松，紧密度趋于下降，利益的异质化程度只增不减。故在这个背景下，社会大众之间的矛盾与冲突也会增多，影响社会的稳定和国家的综合性治理。政府在应对这些矛盾和冲突时，并不能完全均衡各方利益诉求，其中利益诉求受损较大的一方就会对政府的行为进行负面评价，认为政府在履行职责的过程中没能够很好地兼顾民众的利益，政府的信任指数在这部分人群中必然会受到影响。

二是舆论媒体的发展。舆论媒体的发展与政府信任之间的关系主要体现在舆论媒体的曝光和放大效应，政府和行政官员在行使公共权力的过程中并非完全按照制度和程序办事，有些行政官员在利益面前禁不住诱惑，向腐败低头，被相关部门查处后，媒体要进行报道。公众在得知这些政府官员一些不堪的东西后，会形成一种舆论评价，低估整个政府系统的形象，从而对政府的信任指数带来负面影响。奈尹（Nye）将政府的行为形象地概括为“扒粪和揭弊。”［3］当前，随着各种社交网络工具的发展，每个人都可以成为记者和媒体大亨，政府的行为弊端曝光渠道更加多元化。政府中的一个子系统出现这个问题，往往会带来整体性效应，成为政府信任指数增长的阻碍，影响公众与政府之间的良性互动。

三是理性公民的发展。经济社会的发展带来的受教育水平的增长，越来越多的社会成员接受中高等教育，知识与能力的增长引导其对社会公共性问题的关注度日益增长，对政治性行为的理解程度不断提升。在市场经济中成长的公民会带有一种契约精神，要求自己获得平等的社会地位，拥有同等获取社会资源和信息的权利，这种个人意识促使其在对政府行为进行评价时，敢于说真实感受。政府在现实社会中的行为绩效好坏在这些理性公民眼中，会形成直观的感受和评价，并且这些感受和评价是在这些理性公民的专业背景知识基础之上进行的，所以得到的结果会相对比较科学。另外，理性公民在遇到涉及政府纠纷的问题和利益之争时，善于通过一些法治化和公共化的手段与政府进行平等对话，这对于政府信任指数来说是个实质的挑战。

三、新公共服务理念下地方政府信任指数的提升路径

借鉴新公共服务的理念和要求，结合地方政府的运作逻辑，为更好地满足人民群众对公共服务和公共产品的需求，政府在面对公共价值和公共利益诉求时，理应采取一些有效的措施来进行自我调整。政府只有在公共利益保障和创造中才能体现出自身的公共性，公共性是一个政府存在的合法性基础，合法性的获取也需要广大民众的支持和信任，故为强化政府的公共性和提升地方政府的信任指数，理应设计一些合理的路径：

一是合理定位政府角色。政府角色的定位主要指的是政府应当做什么和不应当做什么，对于政府的权限进行成文规定。政府是社会公共服务的主要提供者，政府和政府官员要有这种理念和意识，在自己的职责和权限范围内，一定要切实做好。政府在自身定位的过程中，要处理好政府与市场、政府与民众的关系，在当前的市场经济运作中，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。政府要树立裁判员和运动员相区分的理念，政府应承担起裁判员的身份，发挥市场经济的竞争机制，其主要职责是创造一个良好的生产与生活环境，维护市场运行的秩序，保障公民的基本权益。在处理与社会的关系时，政府应鼓励社会力量参与到公共服务中，发挥第三部门的积极作用，通过政府向社会力量购买公共服务的模式来提高公共服务的效率和效果。社会力量介入公共服务，是西方社会发展的成功经验，政府在整个过程中更多的是监督的角色，进行行业的标准制定，督促相关生产和服务社会组织按照标准进行作业。质量评估也是政府的重要职责，政府是验收部门，在采用社会投标的方式进行相关公共服务提供时，应吸收一些国外先进理念的经验，让社会力量进行生产与供给公共产品，政府设立一些专业部门或借助于第三方评估力量，对这些社会力量的行为进行评价，此举有利于保障公共服务的质量和效益。

二是培育理性公民参与公共事务。“理性公民是社会和谐的基础，其群体的壮大则是国家和民族复兴崛起的希望。远离非理性冲动，做有理性的好公民，是时代发展的要求，也是成熟公民的标志。”［4］一般来说，理性是一种科学合理的表现，具有这种精神的人在一些是非问题上有着较为清晰的认知，在模糊性认知的概念、判断、推理上，具备相对于常人的优势，主要表现在思维形式和内容上。具有理性思维，能够进行理性判断，这是人与动物进行区分的重要内容，人是社会化的动物，能够进行理性认识和表述。人在理性的支持下，通过一系列学习、积累、判断，对一些事务和问题进行预测，提出自己的想法，以此作为自己未来行为和实践的指南，这样在实际活动中的行为绩效可能会更加科学、更加有效。可见，理性公民在进行问题思考和处理时，会基于对问题本身的认识和真理的把握作为行动指南，而不是简单的基于个人感性层面的东西。正是基于上述特点，理性公民在向政府表达意见时，会更有力量。一般来说，培育理性公民的过程是长期的，体现的是公民本质层面的变化。在内容上，当前对理性公民的培育主要有三个方面：第一，培养公民对国家的社会制度和法制体系的合理性认同，使他们能客观地理性认识社会现实。第二，使公民具有公正、公平、民主、平等的观念和意识，并将其运用到社会公共生活中，成为自己终身坚守的行为标准。第三，培养公民权利与义务相统一的观念。离开了义务的权利是特权，离开了权利的义务则意味着奴役和压迫，一种合理的社会制度必然将公民的权利和义务恰当而又明确地结合起来，尽力消除含糊不清所导致的漏洞。

三是建立及时有效的回应机制。公共服务的最终目的是满足人民群众对公共资源的需求，保障其基本公共服务权益，故在具体公共服务的项目规划和后期改进中应考虑民意。政府在推行公共服务社会化中应基于民众的需要，考虑社会化的具体政策，对于民众强烈支持的公共服务设施与服务项目应予以高质量落实，对于民众反对意见比较强烈的，应予以坚决取消，避免资源浪费。同时，在进行公共服务设施与资源的空间布置时，应考虑到民众的便利，在民众与公共服务资源之间权衡好可及性即民众到这个相关服务设施与服务的最优半径。要做到这些，一个重要的方式就是建立健全一些民意的回应机制，便利于民众。首先要考虑到民众的真实需求，在民众真实需求表达之后，政府部门要给予及时的回应，这样民众的心声才能得以落实。得到民众回应之后，政府要有责任意识和危机意识，以民众的意见作为自己行动的指南。只有这样，政府与民众之间的互动关系才能建立起来，政府的人民性才能得以体现出来。当前，随着网络社交媒体的发展，舆论的影响越来越大，一些大的舆论事件已经成为影响国家安全稳定和综合治理的要素，面对这些大的舆论事件，政府如果不能够对其进行及时有效的回应，可能会导致一些非理性的酝酿，致使一些流言的产生，影响社会的秩序。因此，面对民众的声音，政府需要积极有所作为，对于涉及公共利益的民声，进行积极回应。

四是强化行政责任和民众监督力度。政府是人民意志的执行者和利益的维护者，政府要代表人民、为人民发声，政府官员要带一份责任感投入到自己的工作中。“责任政府是现代民主政治的基本理念，一个负责任的政府必然是一个公众信赖的政府。”［5］政府的行政逻辑要经得起现实社会的检验，民众表达意见的渠道要畅通，政府与民众之间要有责任互相追究机制。政府是社会综合治理和公共利益的行为操作者，政府在公共意见表达面前，要以回应和关切社会的声音为中心，积极履行自己的职责和使命。在向社会民众提供公共服务和公共产品的过程中，若政府出现失责和违责现象，要接受相应的处罚。政府官员主动问责于社会是非常值得提倡的，西方一些议员和地方官员在履行自己职责过程中出现问题时，通常会主动请求辞去职务以及其他自我追究责任方式，这点是值得提倡和学习的。另外，当地方政府和官员缺乏自我主动问责现象时，需要外界的力量对政府的行为进行监督和评估，若发现政府和官员出现失责现象，应及时向有关部门进行反应，以对这些问题官员进行问责。因此，民众在整个过程中的监督作用十分重要，民众要加强自己在这方面的能力，掌握基本的政治常识和参与政治生活的技能，利用一些必要的手段来对政府和官员行为进行全方位监督，让政府手中的权力在阳光下运行。作为一个阳光的政府，政府和官员应及时主动地向外界力量公布自己的个人财务情况，主动接受民众的监督。

五是公共服务与产品供给人民导向化。政府提供公共服务的最终目的是保障群众的基本权益，满足群众对公共产品的基本需求。人民群众是国家的主体，是国家政府服务的主体，政府工作的好坏评价者是人民群众。政府在向社会提供公共生产与公共服务时，理应充分考虑人民群众的意见，人民的意见在社会治理和国家变革中应占据着十分重要的地位。重视人民导向，政府在自己的工作中应做到：一是要充分尊重和整合民众的意见，要给予人民群众畅通的意见表达渠道，让其在一个宽松和自由的环境内进行自己的意见表达并且不会因为自己的不当言论而受到相关惩罚。民众在表达意见之后，地方政府应对各种诉求进行整合，民众的数量是庞大的，利益表达的形式和内容也是十分庞大的，故要在多样利益表达中寻求一些共同的东西，对分散的表达进行有效的整合。二是要按照人民的意见设计政府规划和行为指导。在整合民众意见之后，政府应积极有所作为，将民众的意见上升到国家建设和社会发展的规划层面，政府在未来的工作中要予以细化，分解到政府系统内部各个部门中去，然后落实。在落实过程中，还应考虑吸收监督和评价力量，让政府的行为在绩效评估的压力下进行，这样会更加有利于提高政府的行为效率。其中，最重要的一点是要吸纳民众的意见进入政府行为的评价中，这样更好地体现政府行为人民导向这个性质。

六是坚持公共利益至上。政府是公共权力的拥有者，公共权力来源于人民授予，政府运用公共权力过程中要坚持公共属性即公共利益属性。地方政府在执行具体行政行为和抽象行政行为的过程中，应矢志不渝地考虑到公共利益的需求，而不是从部门和自己利益出发。公共权力之所以授予政府，主要是基于政府要解决各种社会组织和个人无法解决的公共事务和公共问题，政府在这个过程中能够凭借自身的特点运用公共力量来对这些问题进行有效解决。政府要做到坚持公共利益至上，就必须反对政府组织谋取自身利益的动机。政府部门和官员也会有着自己的利益需要，如果任由其发展和扩张，必然会损害公共的利益。因此，政府和政府官员要在深层次上树立一种价值理念即政府是公共利益的捍卫者，政府官员和普通公民的身份不同，政府官员要在自己的岗位上，在自己的行为中维护和实现民众的公共利益。如果政府和官员为了扩大自身的利益，不惜损害广大民众的利益要求，加强民众的负担，这必然会影响到政府的权威，降低国家服务于人民群众的政策效益。公共服务的主要资源就是公共产品或服务性质的资源，政府向社会公众提供这方面的服务就是践行自己公共属性的重要表现，因此政府要高度重视公共服务工作的推进，在实际工作中保障人民群众的生产与生活，不断改进人民群众的生活条件，在公共事业中实现民众政治、经济、文化、社会、生态权益，真正实现政府利益与公共利益的一致。

［1］Edeman.Edeman Trust Barrometer Executive Summary. 2012.

［2］王强、韩志明.和谐社会中的政府信任及其建构途径［J］.中共天津市委党校学报，2007（01）.

［3］Nye，JosephS.Introduction:The Decline of Confidence in Government.In Nye，J.S.，Zelikow，P.D.and King，D.C.eds.Why People Don’t Trust Government.Cambridge，MA:Harvard University Press，1997：1-18.

［4］苑立强.时代发展呼唤理性公民［N］.辽宁日报，2012-11-06.

［5］王强，韩志明.和谐社会中的政府信任及其构建途径［J］.中共天津市委党校学报，2007（01）.

责任编辑：陈 琳

C916

：A

：1008-6323（2016）01-0036-04

王杨，华中师范大学研究生。

2015-11-05

中央高校基本科研业务经费项目（项目编号：CCNU14Z02008）。