统一战线参与推进基层协商的独特优势及风险防范

黄天柱

（浙江省社会主义学院，杭州311121）



统一战线参与推进基层协商的独特优势及风险防范

黄天柱

（浙江省社会主义学院，杭州311121）

摘要：新形势下发展基层协商，既是社会的需求，也是国家的需要。统一战线参与推进基层协商，具有多方面独特优势，包括制度与渠道优势、组织与网络优势、经验与人才优势、使命与功能优势。在充分发挥统一战线参与推进基层协商独特优势的同时，要防范可能出现的“精英主义”倾向。风险防范的关键，是要通过建立一定的机制，平衡统一战线参与推进基层协商过程中可能出现的精英与大众之间的矛盾关系。

关键词：统一战线；基层协商；优势；风险

一、发展基层协商，既是社会的需求，也是国家的需要

基层，是社会的基础，是广大人民群众工作和生活的地方。注重基层，扎根社会，是中国共产党的传统优势，也是党治国理政的根基所在。改革开放以来，我国在农村和城市社区推动基层自治，让人民群众依法直接行使民主权利，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，取得了较大进展。但是，随着社会结构变动、社会利益分化、思想观念多元化，基层矛盾和冲突日益增多和复杂化，仅靠强制性的行政权力和中共党组织单向度的指令和动员越来越难以有效整合和治理基层社会。积极开发、利用各种治理资源，探索构建既能有效体现基层党组织和政府主导作用，又能广泛吸纳党派组织、社区单位、社会团体和基层民众等多元治理主体共同参与的基层协商机制成为重要且迫切的新议题。

习近平同志在担任浙江省委书记时提出过一个重要论断：“基层矛盾要用基层民主的办法来解决……要不断创新领导方式和工作方式，综合采用政治、经济、行政、法律和民主协商等多种手段，提高将矛盾化解在基层、消灭在萌芽状态、控制在局部的能力。”［1］作为新形势下解决基层矛盾、治理基层社会、发展基层民主的一种重要机制和形式，协商民主可以为各利益主体提供一个参与、对话、磋商、合作的平台，促进各方充分表达利益诉求和意愿、贡献治理智慧和能量，减少非理性表达所可能引发的社会风险；发挥集思广益、群策群力的体制优势，达到各主体之间的相互理解、尊重和信任，寻找到区域内民众意愿和要求的“最大公约数”，最终实现基层群众利益的真正满足和基层社会的长治久安。事实上，在中国地方民主政治持续推进的过程中，各种形式的协商、对话、商谈机制（如民主恳谈会、听证会、工资集体协商制度、村民议事会、居民议事会、公民评议会、互联网公共论坛等［2］，其中以浙江温岭的“民主恳谈会”最为引人关注）也被引入各地的民主实践之中，成为民主治理的重要内容，并逐渐形成一种重视协商、崇尚合作、强调对话的民主氛围，有效保障了人民群众在基层治理中的民主权利。

在当前全面深化改革的历史新阶段，中国共产党顺应和肯定来自人民群众的愿望和智慧，在推进协商民主广泛多层制度化发展的战略部署中，重新定位协商民主在基层民主和治理中的地位和作用。十八大报告提出要“积极开展基层民主协商”的新要求［3］；十八届三中全会提出要“开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化”［4］；习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话中强调指出，“人民群众是社会主义协商民主的重点。涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商”［5］。2015年初颁布的《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》从乡镇和街道的协商、行政村和社区的协商、企事业单位的协商等三个方面对稳步推进基层协商作出了战略部署。同年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强城乡社区协商的意见》，首次就城乡社区协商工作做出系统性部署。毫无疑问，发展基层协商，既是社会的需求，也是国家的需要。

二、统一战线参与推进基层协商有自身独特优势

近年来，全国各地在推进基层协商民主建设方面，积累了不少好做法、好经验。但同时也必须看到，随着新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化的深入推进，基层社会治理与整合面临的挑战也更加严峻。这意味着，发展基层协商的空间更大，压力也更大。基层协商的下一步发展，需要更多优质资源（包括党建资源、行政资源、智力资源等）的投入和推动。从实践层面看，由于基层协商形态本身的多样性和区域间的差异性，当前各地基层协商的推进主体也呈现多元化特点（主要推进主体有组织部门、统战部门、民政部门、政协组织等）。不同的推进主体，工作侧重点会有所不同，这是正常的，但在进一步推进过程中，注意各部门之间的协调配合是必须予以考虑的。

在各种推进主体和协商资源中，统一战线具有重要地位和独特优势。十八届三中全会明确提出，要“发挥统一战线在协商民主中的重要作用”。中国共产党领导的统一战线是由不同阶级、阶层、政党、团体、民族、宗教等社会政治力量，为实现一定的共同目标，在共同利益基础上结成的政治联盟。统一战线具有吸纳参与、协调关系、化解矛盾、凝聚共识、创造认同等功能，它所追求的求同存异、体谅包容与协商民主通过平等理性的对话、沟通以取得共识的价值取向高度契合。因此，统一战线参与推进基层协商，具有多方面独特优势：

一是制度与渠道优势。统一战线在国家制度层面的主要体现是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。在这一制度架构下，各阶级、阶层、党派、民族、团体等社会各界及各方面的代表人士有序参与到国家政治生活中。有序参与的最主要组织化渠道是人民政协。此外，统一战线还建立和开辟了多种有效渠道和形式，以确保广大成员切实参与政治过程。如保证党外人士在人大代表、人大常委会委员和人大专门委员会中占有适当比例；举荐党外人士担任各级政府及司法机关的领导职务，并做到有职、有责、有权；保证党外人士在政协常委和政协领导成员中的比例，要求政协各专门委员会应有党外人士参加，政协机关中应有一定数量的党外人士任职，等等。这些渠道和形式都是从国家制度层面予以规定的，可以在基层协商中发挥特殊作用：一方面，以政党制度的制度化、规范化、程序化引领和带动基层协商的制度化、规范化和程序化；另一方面，有利于实现政治协商与基层协商的衔接联动、精英民主与大众民主的相互促进，最直接的体现是政治协商层面达成的一些共识可以通过统一战线的渠道传递到基层民众中，而基层协商中提出和发现的一些事关更大范围、更高层次的共性问题可以通过统一战线的渠道进入同级甚至上级中共党委和政府的视野，进而对公共决策产生影响。例如，一些地方的政协组织或民主党派组织在基层设立委员工作室或社情民意工作室，通过与所联系群众的座谈、交流、交往等，收集相关信息，经综合整理后以社情民意或专报形式向有关部门提出意见建议，及时化解矛盾，推动解决问题。

二是组织与网络优势。主要体现在三方面：第一，统战部长由同级党委常委担任或兼任，有利于大统战格局的形成，有利于统战部门更好牵头协调或参与推进区域内基层协商工作的开展。2015年5月颁布实施的《中国共产党统一战线工作条例（试行）》首次对党委常委担任或兼任统战部部长作出了比较明确的规定：省级一般由同级党委常委担任统战部长，市、县两级由同级党委常委担任或兼任统战部长。第二，统一战线具有广泛的群众基础与社会基础，与各党派、各民族、各宗教、各阶层的代表人士有广泛联系，而各个方面代表人士的背后，都联系着特定社会成员和群众。如八个民主党派和几十个全国性社会团体都有各自联系的社会成员；几千万无党派人士和党外知识分子更是涵盖了方方面面的社会成员；五大全国性宗教都有自己的信众。数十年的统战工作，统战部门、人民政协与各方面社会成员尤其是代表性人士建立和形成了四通八达的联系渠道和工作平台，可以为基层协商的深入发展创造良好条件［6］。第三，统战工作重心下移和统战工作社会化，推动统战工作触角向基层延伸。随着经济社会不断发展和社会阶层不断分化、人口快速流动，统一战线日益从政治领域拓展到经济、文化、社会领域，从大中城市延伸到城镇，从中上层扩展至基层，从体制内扩展到体制外，统战工作重点下移的趋势和统一战线的社会性特征日益显现。在此大背景下，各地统战部门应积极推动统战工作进社区、进农村、进社团、进企业、进学校。目前，社区已成为新形势下统战工作的重要平台；社团已成为开展统战工作的重要载体。随着信息化迅猛发展，互联网等新兴媒体为统战工作提供了宣传教育、沟通交流、收集民意的重要渠道。这使得统战部门在基层的工作网络日益健全，为助推基层协商提供了重要的组织基础。

三是经验与人才优势。从经验方面看，搞协商可以说是统一战线的“看家本领”。统一战线就其本质而言，就是一种协商机制。在长期实践基础上，统一战线在开展协商的方式方法方面，积累了丰富经验，并已形成了一套相对稳定和成熟的制度安排和运行机制，比如协商座谈会、书面沟通协商制度等。统一战线参与推进基层协商，甚至可将其组织开展政治协商的经验借鉴移植到基层协商中，有利于提高基层协商的制度化水平。例如，四川彭州、崇州等地统战部门借鉴统一战线与人民政协的运行规则和机制，对当地基层社会协商对话制度与渠道进行系统性设计，构建起了乡镇（街道）、村（社区）、企（事）业单位社会协商对话制度的三级工作平台与渠道，在全国产生了较好反响。从人才方面看，统一战线历来具有人才荟萃、智力密集、联系广泛的优势。据统计，在我国1.19亿知识分子中，非中共知识分子占四分之三；在律师、会计师、评估师等专业人士中，四分之三是非中共人士；在两院院士中，有15%以上是非中共院士［6］。当前统一战线涵盖的十二个方面的成员，特别是其中的代表性人士，他们大都专业上有成就、社会上有影响、参政议政水平高、具有一定的代表性，且广泛分布于各地城乡社区、各行业和各种社会组织之中，对基层协商而言，是不可多得的宝贵资源。与一般民众相比，他们在知识水平、信息掌握、表达能力、协商技巧方面往往更有优势，思考问题也往往更加理性。将这些精英人士吸纳到基层协商中，必将有助于提高基层协商的质量，同时能在政府与社会之间发挥一定的缓冲作用。

四是使命与功能优势。当前执政党建设面临的主要挑战，中央概括为“四大考验”、“四大危险”，“四大考验”是指执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验；“四大危险”是指精神懈怠的危险、能力不足的危险、脱离群众的危险、消极腐败的危险。执政党也非常明确，要经受这些考验，克服这些危险，从而真正巩固党的执政地位，核心是要保持党同人民群众的血肉联系。从这个意义上出发，就可以理解为什么习近平同志这么重视“人心”问题，反复强调“人心是最大的政治”、“人心向背关系党的生死存亡”。由此可见，这背后有很强的问题意识和危机意识。就笔者的理解，这主要针对的是现实中党群关系处理方面存在的种种问题而导致出现了部分基层群众对党的认同下降，甚至将认同转移至一些体制外组织的现象。例如，在一些地方，宗教组织，尤其是基督教、天主教组织在基层的迅速发展形成了对基层党组织和基层政权的挑战甚至“替代”。从反思的角度看，这一现象的出现，主要不是宗教信仰自由政策的产物，而是基层党建和基层政权建设弱化的结果①。对执政党而言，以往主要通过开展统战工作争取党外人士的“人心”（并且主要集中在中高层），而在党的基层群众部分，“人心”的问题并不突出。但在新形势下，部分基层群众中出现了对党的认同下降甚至转移的现象，这对党而言，是极大的警示，必须予以高度重视和有效应对。在这样的大背景下看今天的基层协商，其所承担的使命除了吸纳参与、化解矛盾、协调关系、整合资源、优化治理外，还承担了在基层空间团结社会、创造认同、争取人心的功能，而后者恰恰正是统一战线的根本使命和核心功能所在。

三、要防范统一战线参与推进基层协商过程中可能出现的“精英主义”倾向

十八大以来各地开展的基层协商实践，与之前以温岭“民主恳谈”为代表的基层协商实践相比，一个明显特征和趋势就是“统战色彩”越来越突出，具体表现为统战部门和人民政协在推进基层协商中扮演的角色越来越直接、介入的程度越来越深。例如，在基层协商实践走在全国前列的浙江，省委统战部明确提出将“统一战线推进基层协商民主”作为2014年度的重点工作之一。2015年浙江省更是明确基层协商和社会组织协商建设的责任单位为省委统战部和省民政厅。在实践中，浙江各级统战部门主要通过畅通基层民主党派组织和无党派人士参与政治协商的渠道、发挥基层统战部门在基层协商民主建设中的牵头协调作用、借助基层统战团体和社会组织推动开展基层协商民主活动、推动基层统一战线成员广泛参与各类基层协商民主实践等几种途径参与推进基层协商［7］。目前浙江省内比较有影响的一些基层协商案例，大部分是由地方统战部门推动和指导的。例如，宁波北仑区探索民主党派基层组织与中共基层组织结对共建、余姚市统战部门牵头全面推进基层协商民主建设、杭州余杭区探索开展街道民主协商议事会议、台州温岭市组建“统一战线评议团”等②。从全国范围看，似乎也存在这样一种现象和趋势。例如，在全国产生较大反响的彭州市、崇州市搭建三级协商对话平台的探索实践，也是由当地统战部门牵头开展的。从可观察到的典型案例看，统一战线参与推进基层协商，确实有利于提高基层协商的制度化水平、提升基层协商的质量，有利于推动统战成员更加贴近基层、更有效反映社情民意，更好协助基层党委和政府优化决策、协调关系、化解矛盾、凝聚力量，从而切实推进我国基层治理体系和治理能力的现代化。

但必须注意的是，在发挥统一战线参与推进基层协商的独特优势和积极效应的同时，对可能出现的“精英主义”倾向要予以审慎防范和有效应对。协商民主的本意是把协商主体从政治精英扩展到普通民众，使民众不仅拥有平等的投票权，还拥有平等参与集体决策的机会。事实上，“协商民主广泛多层制度化发展”战略的提出，体现了我国在继续完善以精英参与为导向的政治协商的同时，开始逐步扩大以公民协商为导向的社会协商的探索。因此，在推进基层协商的过程中，应不断扩大协商主体范围，使参与者不是仅仅局限于社区精英，而是要扩大到普通老百姓，尤其是特定协商议题的利益相关者。但协商民主本身又内含着精英主义的倾向，在实践中总是倾向于受过良好教育、具有相当社会地位、掌握协商技巧的阶层和群体，而相对忽视甚至歧视相关的弱势群体［8］。因此，有协商不必然有民主。如果理解错位、操作失当，协商民主有可能转向精英民主。统战工作的最大特点，就是其工作重点始终是各领域、各行业的代表性人士，或者说精英。因此，统一战线参与推进基层协商，其关注点和着力点自然主要是推动各类代表性人士参与到基层协商中。这对基层协商的发展而言，有利有弊：利的一面，前面已经讲过；弊的一面，是可能导致基层协商参与主体的“过度精英化”，形成“代表专业户”，结果“每次开会都是那几个人参加，真正反映民意的信息很难得到”［9］，进而可能会影响基层协商本应有的直接性、大众性。因为“从协商民主本身的特质和追求看，和其他层面的民主形式不同，公民协商带有直接民主的形式”［10］。从实践层面看，笔者在调研中发现，在一些由统战部门牵头推进基层协商的地方和区域，已出现这样的趋势与问题，应引起关注和重视。一句话，要防止把应以人民群众为主体的基层协商搞成以统战成员为主的“参政议政”。

因此，必须建立一定的机制，来平衡统一战线参与推进基层协商过程中可能出现的精英与大众之间的这种矛盾关系。从基层协商的参与主体看，无非是两类：一是精英，二是普通民众。怎样的搭配是最合适的、协商效果最好的，是需要研究的问题。基层协商要健康发展，必须处理好精英与大众的关系：以精英的理性平衡大众的激情，以大众的直觉平衡精英的自大。一方面，要认真思考和研究如何将那些真正具有群众基础和代表性、能切实整合和反映民众意愿和诉求的社区精英吸纳到基层协商中来；另一方面，要认真思考和研究如何让更多的民众参与到基层协商中来。一个可行的路径是建立复合代表制。所谓复合代表制，是指参与基层协商的人员结构应多元化，包括党派组织代表、社区组织代表、驻区单位代表、主要利益群体代表以及个体代表等。其中，党派组织代表、社区组织代表、驻区单位代表、主要利益群体代表作为固定代表，个体代表则按照每次的协商议题，以自愿报名或抽样的方式产生。复合代表制的优点在于既兼顾个体化利益与团体利益，同时可以提高代表的专业性与动力。作为领导者和组织者，中共基层党组织要保证协商主体的地位平等，既要防止“多数暴政”，也要防止“有组织的少数人”侵犯“无组织的多数人”的权益。在优化协商主体结构的同时，要不断拓宽协商渠道，除了街道、社区层面的协商议事组织作为基本平台外，要积极架构民主恳谈会、听证会、网络论坛、民意调查等平台，就基层群众普遍关心的问题，进行广泛的民主协商。

注释：

①宗教信仰自由是我国的基本政策，笔者并不是对宗教的发展持反对态度，相反，笔者一直认为，社会需要信仰（包括宗教信仰），宗教可以与社会主义社会相适应，可以发挥积极作用。但宗教与社会主义社会相适应的局面，不会自然而然出现，而是需要各方努力，尤其需要党和政府的正确引导，需要宗教自身的高度自觉。

②更多案例可参见浙江省统一战线理论研究会编：《基层协商民主案例》，杭州出版社2015年版。该书将浙江统一战线推进基层协商民主发展的实践提炼概括为四种模式：一是统一战线参与民主决策中的民主协商；二是统一战线参与民主管理中的民主协商；三是统一战线参与民主监督中的民主协商；四是统一战线参与民主自治中的民主协商。

［参考文献］

［1］习近平.之江新语［M］.杭州：浙江人民出版社，2007：226.

［2］陈剩勇，何包钢.协商民主的发展——协商民主理论与中国地方民主国际学术研讨会论文集［M］.北京：中国社会科学出版社，2006：79.

［3］胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗［R］.2012-11-08.

［4］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［R］.2013-11-12.

［5］习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话［R］.2014-09-21.

［6］张献生.发挥统一战线在协商民主中的重要作用［J］.中国统一战线，2014（2）：40-43.

［7］蒋学基，曹伟.统一战线推进基层协商民主建设的地方实践研究——以浙江为例［J］.广州社会主义学院学报，2015 （3）：26-30.

［8］陈家刚.协商民主研究在东西方的兴起与发展［J］.毛泽东邓小平理论研究，2008（7）：71-79.

［9］朱圣明.基层协商民主代表如何产生［N］.学习时报，2014-04-28（5）.

［10］林尚立.公民协商与中国基层民主发展［J］.学术月刊，2007（9）：13-20.

（责任编辑：刘颖）

作者简介：黄天柱（1979-），男，浙江省社会主义学院参政党建设研究中心副研究员。

收稿日期：2015-11-14

中图分类号：D621

文献标识码：A

文章编号：1672－0911（2016）01－0014－05

DOI：10.3969/J.ISSN.1672-0911.2016.01.014