“一带一路”战略面临的安全风险和对策建议

杜庆昊

（国家行政学院 北京 100089）

“一带一路”战略面临的安全风险和对策建议

杜庆昊

（国家行政学院 北京 100089）

2015年3月《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》发布后，“一带一路”战略规划完全示人，也进入了实施提档加速期。但在全面启动”一带一路”战略前，从国际、国内两个环境来看，还有很多的风险和挑战，如不全面预判和审慎处理，结果可能会是雷声大、雨点小。要化解这些风险，我们从定性的角度提出有针对性的十大对策建议，其中包含国别层面的区分“四类国家”和技术层面的制定“三个指南”，以期提前预防和化解安全风险，以及由此带来的损失，尽早消除不确定性，确保”一带一路”战略稳定有序推进。

“一带一路”“丝绸之路”对策建议 应急管理

2013年9月和10月，国家主席习近平在出访中亚和东南亚国家期间，先后提出共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的重大倡议，得到国际社会高度关注。2015年3月，国家发展改革委、外交部、商务部经国务院授权联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》。至此，“一带一路”战略规划完整清晰的展现在世人面前。从国际视野看，“一带一路”战略可以再写古丝绸之路的辉煌，构建中国全方位开放新格局，促进欧亚国家共同繁荣，也为中国营造较好的国际发展环境。从国内角度看，在中国经济转型和换挡期实施“一带一路”战略，能够有效将过剩的产能和资本输出，提高外汇储备利用效率，加大人民币国际化步伐，推动中国金融有序开放。

“一带一路”战略倡议提出虽然有两年多时间，但具体愿景和行动刚刚明确，一切刚刚出发。此时我们更需要静下心来，撇开初期的浮躁，认真分析“一带一路”战略部署可能存在的安全风险，提出切实可行的对策建议。

一、“一带一路”战略面临的主要安全风险

“一带一路”战略简单说，就是一个大的地区性战略。这一战略的实施涉及65个国家的外交、政治、经济和社会问题，复杂程度难以想象。推动和实现这一战略面临着诸多挑战和风险，既有传统安全风险，又有非传统安全风险；既有双边的，又有多边的；既有政治的，又有经济和社会的，风险级别高，风险来源广。概括起来至少有以下三大类：

（一）政治类风险

1.大国因素。“一带一路”沿线战略区位优势明显，大量新兴国家分布其中，经济发展有市场、有后劲；区内中亚、南亚和俄罗斯等国家具有丰富的油气资源，历来是大国必争之地。“一带一路”从战略上讲，是要打开中国发展的陆路和水路空间，发展路径必然与传统大国的势力范围相冲突。地缘大国的制衡，是“一带一路”战略发展面临的最大风险。

从中美视角看，美国不愿看到中国在地区事务中崛起。政治上美国推动“亚太再平衡”战略，高调宣布重返亚太；军事上，不断强化其在亚太的军事存在，利用中国周边海洋领土争端，扶持盟友实施离岸战略“以邻制华”；经济上，美国着力主导“TTP”和“TTIP”的谈判，设置高门槛排斥中国加入，实际上是准备建立一个没有中国参与的准自由贸易协定；从中俄视角看，虽然两国出于国际关系的考虑走得比较近，但仍然存在诸多需要破解的难题。2011年10月，时任俄总理的普京在其纲领性文章《欧亚地区新一体化计划——未来诞生于今日》中提出了建立欧亚联盟的构想，该构想与中国“一带一路”战略存在很多重叠之处，俄罗斯传统上也把中亚视为自己的势力范围，不愿他国插手。如何在中俄两个战略中寻找契合点，需要认真考虑；从中日视角看，日本将中国的发展视为其实现政治军

事大国的最大绊脚石，企图搭载美国重返亚太战略的顺风车，将美日同盟干预的范围扩大至南海，拉拢与中国存在争议、对中国存有疑虑的越南、菲律宾等国家共同遏制中国，以实现其主导亚太事务、抢夺海洋权益、围堵中国发展的目的。对日工作处理不好，将会给海上丝绸之路建设带来严重威胁和挑战。

2.成员国国内政局因素。“一带一路”区域内多为发展中国家，受国内社会阶级矛盾、民族宗教问题、党派冲突等复杂因素影响，政局存在脆弱性和不确定性，导致重要的内政外交政策缺乏连续性和稳定性。吉尔吉斯斯坦国内政局发展波折重重，南北矛盾尖锐，季节性抗议呈现常态化。塔吉克斯坦出尔反尔，一方面积极宣布参加丝绸之路经济带，另一方面宣布退出中—吉—乌铁路建设，增加了项目协调难度。中亚几国的强人政治正在变成老人政治，乌兹别克斯坦的卡里莫夫77岁，哈萨克斯坦的纳扎尔巴耶夫75岁，都已执政20多年，未来可能面临来自国内外的民主转型压力，未来政权是何种形态，充满不确定性。东南亚方面，缅甸处在军政府向民主政府转型期，各种社会矛盾汇集。泰国的泰皇、军方与民主派矛盾尖锐，红衫和黄衫博弈的背后，体现了社会群体之间的深层次隔阂。丝绸之路经济带经过的中亚、西亚和东南亚等国家，很多政局不稳、政局动荡，一些国家司法不独立，腐败严重，政策不透明，政府公信力差，经济和社会问题繁多。

3.双边或多边因素。“一带一路”沿线国家由于历史、宗教等原因，相互之间不信任、不合作，冲突和争端不断。一是各成员国之间的关系影响了跨区域合作。一些国家虽然都是中国的伙伴，但彼此间存在较为严重的冲突和竞争，比如长期敌对的印度和巴基斯坦，比如曾发生过激烈冲突的吉尔吉斯斯坦和乌兹别克斯坦。尽管沿线国家有着与中国加强经济联系的愿望，但这些紧张关系的存在让区域整合存在巨大困难。二是部分国家与中国存在巨大分歧。基于历史原因，“一带一路”区域内部分国家与中国在领土、岛礁权属上存在争议。在海洋上，中国与东南亚菲律宾、越南等国家存在南海争端，直接影响了海上丝绸之路的出海口；陆地上，中国与印度两个亚洲大国间存在主权争议。此外，东盟成员国内部对敏感问题、重大问题的立场不一致性也加大了海上丝绸之路实施难度。

（二）准传统安全类风险

1.地区冲突。地区武装一般难以化解，有的可使项目久拖不动、久拖不议、久拖不决。印巴之间关于克什米尔地区争端、巴以领土争端依然没有解决，小规模的擦枪走火时有发生，涉及边境的任何一件事情可能因为双方的对峙而陷入长期僵局。苏联解体后，丝绸之路经济带上涌现了一批国家，这些国家的边界工作未完全划定，还有大量飞地存在，这些飞地与当地居民时常发生冲突；几个国家间在共享水资源问题上也剑拔弩张，互不妥协，这些已经成为引发地区局势持续恶化的重要显性因素。此外，局势相对稳定的东南亚在2011年也发生了泰国和柬埔寨之间的武装冲突，虽然平息，但双方已经埋下了不信任的种子。加上由叙利亚局势引爆的西亚危机，也为“一带一路”发展从安全上带来了巨大的不确定因素。

2.暴恐袭击。以恐怖主义为核心的地区“三股势力”（恐怖主义势力、宗教极端势力、民族分裂势力）的破坏活动是威胁“一带一路”战略实施的重要因素，日益成为区域内最大的准传统安全威胁。受国际反恐局势和地区安全局势变化的影响，区域内的各极端组织出现人员交叉、指导思想相互融合、活动分散化等特点，同时与国际恐怖组织之间的联系有所加强。特别是美国2014年年底从阿富汗撤军后，该国境内冲突不断，伊斯兰极端主义和恐怖主义出现“溢出”特征，严重影响地区安全。丝绸之路中国境内重要的节点地区新疆也不稳定，境内东突暴恐势力与境外勾结，以平民为目标不断制造袭击，严重威胁中国公民的人身财产安全。

3.航道、通道、管道安全。维护通行安全是“一带一路”战略实施的重要考虑。在航道方面，全球商业贸易的90%和石油总量的65%要通过海洋运输，其中70%的石油产品需要通过印度洋由中东运往太平洋地区。印度洋航线又分布着曼德海峡、霍尔木兹海峡和马六甲海峡等战略要点，这条航道不仅仅是中国，也是亚太国家经济的生命线和大动脉，而索马里、也门和中东的局势，以及南海海洋权益争夺，为航道通行带来了潜在风险。在通道方面，中国在努力打造中巴经济走廊和新疆直通瓜达尔港的陆上通道，而巴基斯坦的国内局势令人担忧。在管道方面，中缅管道、中国—中亚管道相继建成，但缅甸的局势和对华态度不友好为管道长期运行带来不确定性，中亚国家也面临政权更替，长远效益如何无法预见。

（三）非传统安全类风险

1.政策和制度协调性差。“一带一路”沿线涉及国家和区域众多，国与国之间在有关政策设计和制

度安排上存在较大差异。首先，,贸易壁垒众多，自贸区建设水平较低，准入制度和进出口产品标准层次不齐，海关程序和标准文本不统一，对贸易通关造成极大不便利。其次，基础设施落后，港口建设、交通物流、信息通信等标准规范不一致，水平较低。最后，投资环境不开放，各地区和国家有哪些投资限制、有哪些投资需求不明朗，这些都为今后工作开展带来困难。

2.自然灾害。“一带一路”沿线国家大多处在亚洲大陆，属于气候变化多灾地区。在海洋方面，近几年印度洋数个国家遭受过海啸袭击，给沿岸国家经济社会和人民生命财产带来重创，仅2004年印度洋海啸就造成20多万人死亡，世所罕见。在陆地上，包括中国在内的内陆国家相继多次遭受地震袭击，2008年中国汶川地震成为许多国人挥之不去的痛。此外，“一带一路”沿线国家多为经济不发达地区，卫生设施和防疫条件落后，局部的公共卫生事件时有发生，而且存在严重的潜在公共卫生事件威胁。

3.生态环境。“一带一路”在可持续发展方面面临的挑战尤为严峻。陆上丝绸之路所经过的亚欧大陆，主要是中国和欧洲之间的内陆亚洲地区。其地理特征是气候异常干燥，降雨量极其稀少。这里有广阔无垠的沙漠和戈壁，如新疆的塔克拉玛干大沙漠、里海东部的卡拉库姆沙漠、伊朗的卡维尔沙漠等，生态极其脆弱，对经济活动和人类活动的承载力不强，“一带一路”战略任务的艰巨性和生态环境的脆弱性形成了强烈冲突。沿线国家居民日益增长的对地区环境保护的意识也为合作项目的实施带来了困难，中缅密松水电站建设项目的搁置就是具体体现。

4.经济安全。在“一带一路”沿线很多地区，因为人口稀薄、经济水平相对落后，大型基础设施建设的盈利前景并不明朗，甚至其收益在很长时间内都难以弥补运营的赤字，中国对这些地区的经济整合难以在短期内见效。此外，我们的经济活动有时被其他国家视为高度政治化、不接地气，难以取得认同，加上地区政府涣散、民粹主义抬头等因素，往往造成项目久拖不完，给投资企业带来损失。再有，长期以来我国海外企业特别是民企，在信贷、保险等领域缺乏支持，抗风险能力弱，很多时候中小民企往往成为当地经济波动最直接的受害者。

二、化解安全风险的对策建议

“一带一路”战略涉及的风险面广、风险源多，协调和解决难度很大，必须精细梳理，提早谋划，提前布局，精准制定各项防范措施，以期将风险指数降到最低。

（一）制定有区别的国别战略，主动规避政治风险

“一带一路”沿线国家情况复杂，正确处理国与国之间矛盾的最佳方法就是在统一的战略框架下，制定有区别的政策，实施有区别的对待。我们可把沿线国家分为四类，分别采取不同处理原则：中小国家，睦邻合作；支点国家，高度重视；周边大国，谨慎处理；争议地区，管控分歧。

1.中小国家，睦邻合作。一般的中小国家，如蒙古、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦、乌兹别克斯坦、伊拉克、伊朗、沙特、土耳其、格鲁吉亚、亚美尼亚、阿塞拜疆等，不在战略大通道核心地带，资源禀赋相对弱，不属于“一带一路”战略实施重点。对这类国家我们要团结，按照新时期周边外交“亲、诚、惠、容”理念，与邻为善、与邻为伴，营造和谐的周边外交关系。此外在某些具有合作潜力的领域，精准对接，加强合作，促进与这些国家互惠共荣。比如，加强与蒙古在资源和交通领域的合作，可为中俄对接打好基础。

2.支点国家，高度重视。周边支点国家是“一带一路”战略实施的重点对象。成为支点国家要符合两个条件：一是有力量，二是靠得住。大国由于自身实力强，有维系自身地缘影响力的考虑，虽然有力量，但不会让你靠，不会成为支点国家，而一些区域次强国或小国反而具有成为支点国家的潜质。比如中巴经济走廊的巴基斯坦，与中国是全天候战略伙伴关系，且在反恐、经济建设等地区事务中发挥着积极作用，可以成为支点国家。中亚哈萨克斯坦，本身油气资源丰富，又处在中俄战略要地，具有与中国合作的强烈愿望，也能成为支点。东南方向的柬埔寨是中泰陆上交通必经之地，缅甸既是中缅管道战略要地，又是中国绕行马六甲通向印度洋的潜在出海口，而新加坡扼守马六甲海峡，这些国家都可以作为潜在战略支点。对于支点国家，战略上一是要有重点，找准扼住我们咽喉的地方，主推合作项目；二是要有所给与，账目不用算得那么精准，为了咽喉舒服，可以有所给与，甚至帮助做一些他们感兴趣的事情。

3.周边大国，谨慎处理。“一带一路”战略需要侧重强调的是与周边大国的关系。无论中国怎么想，“一带一路”战略的实施无疑会增加中国的地区影

响力，这是其他周边大国不愿意看到的。而大国不同于小国，他们在全球和地区事务中往往具有决定性作用。处理好与周边大国的关系，关乎到“一带一路”战略能否顺利实施。俄罗斯横跨亚欧，实力和影响力大，与中国又是全面战略协作伙伴，无疑是重要的周边大国。西南方向的印度、东南部的印度尼西亚、东北部的日本和韩国，都是重要的地区性大国，美国虽然不在“一带一路”范围内，但他在亚太地区的影响力也牵动着中国战略的实施。对待周边大国，在争取有所作为的基础上，要格外慎重，可以从两个方面着力：一是充分发挥“上合组织”和“中国—东盟”的合作框架机制，通过对话和沟通，形成共识；二是充分关注和回应大国关切，对全球性和地区性事务给予积极回应，赢得理解。

4.争议地区，管控分歧。对于主权争议国家，特别是与中国存在主权争议的，要按照“坚守立场，管控分歧，强调合作”的原则来处理。对于争议焦点，坚守我方底线，坚持我方原则，做好总体设计，步步为营，稳扎稳打。比如中印边界争端，涉及大片领土，关乎西藏问题，不能退让。同时要合理管控分歧，力争避免军事对峙上升为军事冲突，给双方造成创伤。比如南海问题，要把他放到“中国—东盟”整体框架内解决，提速南海行为准则的制定和实施进程。要强调“争端不等于事端，主权不妨碍事权”的理念，争端、主权问题一时难以破局，要着眼全局，面向未来，有组织地推动其他经济社会事务的合作。

（二）制定战略组织实施框架，明确战略发展重点

1.整合现有合作机制，构建战略组织实施体系。推动“一带一路”战略，着眼点在具体项目，着力点在实施机制。“一带一路”战略涉及65个主权国家，是一个非强制性的经济活动组织，难以利用现有国际合作框架或国内办事准则来组织和实施。要实施好这一战略，对内要做到加强中央统筹领导与推动地方主动开放并举；对外要做到局部上强化多边对话和个体上推动双边合作并举，实现上下互动，大小有别，内外发力。要强化中央“一带一路”建设工作领导小组的统筹作用，从中央层面确定重点发展内容、发展方向和合作协调机制。要充分发挥国内各地区比较优势，推动各地方实行更加积极主动的开放战略，主动寻找对接点和搭建对接平台。比如宁夏回族自治区利用地缘优势，打造中国—阿拉伯国家博览会，与阿拉伯国家进行资源和项目对接。要充分利用和强化上海合作组织、中国—东盟、亚信会议、大湄公河次区域等多边对话合作机制，加强沟通，形成共识。要创新双边合作体制，通过签署双边合作备忘录，开展双边合作示范，针对具体问题开展双边联合行动等，多渠道拓宽磋商方式。此外，要充分发挥驻外企业、非政府组织和智库的作用，从不同渠道、不同角度发声、发力。

2.从“五通”着力，推动解决关键战略问题。“一带一路”战略实施需要沿线各国在某些领域和问题上形成共识，聚焦战略重点，一起发力，方能见到成效。具体战略发力点，就是习近平主席反复强调的“五通”。要加强政策层面的总体设计，打通各国对外来投资的限制性壁垒，制定各国能够接受的标准体系、行为规范、办事准则和办事流程等，也可针对不同类别项目、不同区域国家，在不同国际多边合作框架下研究解决。要确保铁路、公路、航路、空路等交通设施和电力、电信等基础设施的联通，先期聚焦打破基础设施领域的瓶颈，做好技术标准体系的对接和握手。要打破通关、物流、绿色环保、货物进出口等贸易壁垒，让有形的、施惠于普通居民的贸易服务流转起来。要加强金融领域的合作，大力开发与“一带一路”有关的贷款、保险、融资、基金等金融产品，加大本币互换力度，提高融资效率和质量。要注意做好民心工程，加大对沿线国家人力资源培训和人道主义帮助，注意保护好地方特有生态资源。

3.全面权衡“带”和“路”，确定战略发展方向优先级。“一带一路”战略涉及范围广，不可能面面俱到、撒胡椒面，必须有所侧重，有轻重缓急。在这个战略定位中，西北与东南是两个主要方向。就目前形势看，优先发展东南的“路”比西北的“带”更为有利。从政治的长远稳定性来看，东南亚国家虽然不乏社会混乱者，但已基本实现了稳定，而中亚地区的政局将随着领导人的变更在未来充满变数。从区域性合作机制来看，东盟国家在东盟机制下基本实现了和平稳定，并建立了较为有效的、涵盖方方面面的冲突解决机制；而中亚不仅存在族群冲突，国家间也宿怨颇深，上合组织也主要是基于对共同安全问题的考量而进行协作，在经济、政治领域的合作建树不多。从外部影响来看，虽然美国提出重返亚太，但东盟的自主性在提高，具有同中国合作的强烈愿望；而中亚问题更复杂，虽然中俄关系在升温，但俄罗斯传统地缘安全观没有改变。从经济环境来看，中国目前的资本输出主要是基础建设，

比如铁路、港口、电力和矿山等，中亚国家人口少、经济差，这种大型设施盈利前景极不乐观，难以营收平衡。应该先向东南方打出响炮，听其响、观其态，再调整炮口，有的放矢地逐步落子。

（三）制定“三个指南”，全力化解安全风险

从“一带一路”战略目标和发展现状来看，中国应该是主动出击的一方，我们也会承担更多的对外投资和合作开发建设项目。项目投资或合作开发首先要解决三个问题，一是投资什么项目，二是投资项目有哪些风险，三是有了风险怎么处置。对应的需要制定投资建议指南、风险评估指南和预警处置指南，做到提前规划、未雨绸缪。

1.投资建议指南。要制定比较细致的投资建议书，让国内政企对“一带一路”涉及国家和项目的投资情况有大致了解。投资建议书要从三个维度进行编制：一是行业投资建议书，以行业为纲，分析整体供需关系和区域平衡状况；二是国别投资建议书，以国家为纲，分析国别需求、国别特点、潜在基础等；三是大型项目多边投资合作建议书，以项目为纲，分析项目攸关国利益需求和难易程度。投资建议指南还要包括对每一个国家的全面介绍和分析，涵盖政治、经济、社会、人口、民族和环境等方面，要包含对主要合作方和主要对手的分析，剖析正方面，点出利弊点，提出投资建议。要针对不同的项目和国家，提出建议性的运营模式，回收期限，盈利点分析等，供国内参与方参考。

2.风险评估指南。对应投资建议，要制定相应的风险评估指南：一是点出每一行业、国别或合作项目的风险点可能在哪里。比如是不是存在政局不稳定、消费人口少、主权有争议、技术不过关，或是股权有分歧等，让大家提前有心理准备；二是评估风险损失有多大，投资项目可能会造成多大的人员、资产、资金损失，要有最坏打算；三是看看能不能管控，有些风险通过谈判、改变设计、优化方案能够避免，有些问题比如政局不稳，则很难把握；四是设定风险承受底线，针对行业和国别项目，如果存在风险又无法有效管控，要设定风险承受底线，如果评估的风险损失大于承受底线，则要坚决放弃该类项目。

3.预警处置指南。与投资建议和风险评估一脉相承的是制定预警处置指南。预警处置至少要包括以下四方面：一是怎么预防，针对不同行业、国别的项目，针对不同的风险点，制定预案，部署好各项应对准备工作；二是怎么处置，要有详细的处置流程、处置规范，有具体的处置手段以及处置风险所需要的软、硬资源；三是怎么善后，对于风险可能造成的损失，要有善后解决办法，要体现属地性、具体性、可操作性；四是及时归纳反思，将风险处置遇到的种种问题及时反馈到前面的投资建议中，不断修订投资指南。

“一带一路”战略是中国倡议发起的，但会造福于整个区域的整体战略部署。“一带一路”战略超越了国界，超过了意识形态，在推进实施过程中必然会遇到各种各样的挑战和困难，但只要我们能够直面困难，拿出足够的勇气和智慧，必然会取得这场战略的胜利。

[1]袁新涛.“一带一路”建设的国家战略分析[J].理论月刊，2014（11）.

[2]储波，柴平一.绸缪“一带一路”五大风险[J].金融博览（财富），2015（06）.

[3]刘海泉.“一带一路”战略的安全挑战与中国的选择[J].太平洋学报，2015（02）.

[4]薛力.中国“一带一路”战略面对的外交风险[J].国际经济评论，2015（02）.

[5]储殷，高远.中国“一带一路”战略定位的三个问题[J].国际经济评论，2015（02）.

责任编辑：洪美云

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10.3969/j.issn.1003-4641.2016.06.06