丝绸之路经济带核心区视野下“奎-独-乌”区域大气污染治理的思考

王克念

（中共奎屯市委党校 新疆 奎屯 833200）

丝绸之路经济带核心区视野下“奎-独-乌”区域大气污染治理的思考

王克念

（中共奎屯市委党校 新疆 奎屯 833200）

区域生态文明建设事关丝绸之路经济带核心区生态文明可持续发展战略，其意义重大。“奎-独-乌”区域地处新疆沿天山北坡城市经济群发达地带，是丝绸之路经济带核心区的中心区，在加快建设丝绸之路经济带中，必然涉及基础设施互联互通、产业投资、资源开发、经贸合作等重点合作领域。同时，“奎-独-乌”区域在建设发展过程中存在着制约生态文明发展的因素。正确处理“奎-独-乌”大气污染治理，确保丝绸之路经济带核心区生态建设稳健发展意义重大。

丝绸之路经济带 大气污染 治理

“奎屯-独山子-乌苏”区域绿色经济发展事关核心区基础设施互联互通、产业投资、资源开发、经贸合作、金融合作、人文交流、生态保护、海上合作等领域重点合作项目的顺利推进，事关丝绸之路经济带核心区生态文明可持续发展战略，其意义重大。新疆奎屯市六届八次全委（扩大）会议报告中强调指出：“进一步巩固国家卫生城市成果，争创全国绿化先进模范市，力争用5年的时间把奎屯打造成全疆最美的城市。”[1]这些都一再说明丝绸之路经济带核心区视野下的奎屯区域大气污染治理、管控，已经成为丝绸之路经济带建设中不可小觑的重要环节。

一、“奎屯-独山子-乌苏”区域大气污染现状

“奎屯-独山子-乌苏”区域位于天山北坡经济带中心区域，是新疆最大的石化基地和重要的经济核心区之一，是丝绸之路经济带主力通道——北通道的咽喉。“十二五”期间，随着独山子区1 000万吨炼油和100万吨乙烯工程稳步推进、奎屯-独山子经济技术开发区和乌苏市化工园区建设，再加上兵团第七师红山煤矿扩展改造，煤化工、石化、电力、钢铁、水泥、化学制品、生物制药等数十个重点工业项目相继落户，区域工业化深入推进和区域工业企业的迅猛发展，能源资源消耗持续增加，区域大气污染日益凸显，已连续出现冬季大气颗粒污染和夏季臭氧层污染双重影响，给环境管理和社会经济的可持续发展带来巨大挑战。2014年，据自治区政协社会法制委员会对“奎-独-乌”区域环保执法情况调研统计，“奎-独-乌”区域二氧化硫、二氧化碳、一氧化碳均满足国家二级标准，但细颗粒物（PM2.5）、可吸入颗粒物（PM10）和臭氧（O3）超标较为明显，最高日均分别超标6.1倍、5.9倍和0.6倍。其主要表现可以概括为以下几方面：

1.蓝天白云遭受大气污染，昔日皑皑白雪晴空万里的气象已经消失。数据显示：2009～2014年间，该区域优良天数整体下降明显，经查勘，2014年与2009年相比下降了12%，三地（奎屯-乌苏-独山子区）中尤以奎屯市下降幅度最大，为16%。污染天数由2009年的8天，上升到2014年的68天，增加了8.5倍。从可吸入颗粒物浓度比较数值和“奎-独-乌”区域环境空气质量状况来看，该区域气候空气质量现状不容乐观。

2.春、夏、秋、冬轮转过程中，“奎-独-乌”区域大气污染随着四季变化表现非常明显。奎屯区域多以静风为主，冬季平均风速仅为1.2m/s，静风频率高达50%，很容易形成大气层结稳定状态，导致宇宙空间环境可容量减少。加之奎屯交通区位明显，物流、人流聚集扩散倍增，危化物品车载物流量超负荷运转，工业园区产业结构单一，客运、出租车辆尾

气喷吐密集，施工现场堆场杂乱，致使地面产生的大气污染物极难扩散。据奎屯市环保局监测，奎屯市地面臭氧浓度超标30天，小时浓度最高达到0.476毫克/立方米，超标2.4倍，近年来奎屯周边区域空气质量持续下降，雾霾和沙尘暴天气明显增多。

3.县域经济发展迅猛、资源消耗总量攀升、垃圾围城现象日益突出。首先，县域经济的迅猛发展。奎屯市统计局统计，2014年年末，奎屯、独山子、乌苏、兵团第七师人口为70.05万人，经济总量达到579.36亿，占当时全疆GDP总量9 264.10亿元的6.25%，占昌吉州GDP总量1 060亿元的54.65%，占伊犁州全州GDP总量1 612亿元的35.94%，占伊犁州直GDP总量792.2亿元的72.13%。其中奎屯和乌苏2个市的地方公共财政预算收入都超过了十几个亿。一方面县域经济的发展对于我国全面实现建成小康社会目标、全疆加快脱贫步伐起到了非常重要的作用。另一方面县域经济的发展和建设生态文明之间是不和谐的，其中产生了很多复杂性的问题。譬如在经济发展快猛的同时，随之而来的则是资源消耗总量攀升速率增长迅速（如表1所示）。

表1 “十二五”期间奎屯市污染物排放变化情况

可以看出奎屯市工业二氧化硫和烟尘排放量呈现逐年递增趋势，据自治区环境监测部门统计，该区域主要污染物为二氧化硫、粉尘和氮氧化物，2014年二氧化硫排放量达到4.45万吨，氮氧化物排放量达到3.95万吨，烟粉尘排放量达到2.58万吨，分别比2007年增长了1.87倍、5.57倍、2.94倍，其排放量分别占到辖区工业排放量的92.9%、87.02%和96.33%。除二氧化硫、氮氧化物、烟粉尘外，区域挥发性有机物泛滥成灾，其排放量呈现升高趋势，截止2013年达到最高峰，2014年挥发性有机物排放量5.76万吨，机动车保有量为16.9万辆，机动车氮氧化物排放量占到区域氮氧化物总排量的31.5%。

其次，垃圾围城现象日益突出，影响空气质量，损害人民群众生活。据统计报道：现今我国城镇垃圾的人均日产生量为1.2～1.4千克，人均年产生量为440～500千克。仅奎屯市老旧小区改造日清运垃圾每天都在上百吨左右。这些垃圾主要为：建筑垃圾、生活垃圾、有害垃圾、医疗垃圾、电子产品垃圾、信息垃圾等，由于清理、装车、运输防范措施薄弱，致使垃圾粉尘外泄扬尘于空中，直接造成空气污染。

二、“奎-独-乌”区域大气污染治理存在的问题

1.区域内受体制机制制约，条块分割“属地管理”的现实严重阻扰着该区域大气污染的治理。

“奎-独-乌”区域现行环境管理方式难以适应区域大气污染防治要求，单个城市“各自为阵”，很难解决区域性大气环境问题。笔者近期对奎屯上方位的乌苏“中电投”，南方位独山子区境内的“大乙烯”，以及位于奎屯-独山子经济技术开发区的兵团第七师锦江化工实施调研，发现这三家企业是“奎-独-乌”区域大气污染的龙头老大，每年污染物排放量均居于首位，大气污染超标问题，受制于体制机制的制约，在条块分割“属地管理”下成为了保护的禁区，遇到严重污染期，“各自顾各自”，难以形成治理合力。据奎屯市环保局统计，其中奎屯市在每次大气污染严重期受到的影响最大，占到污染区域总量的39%，独山子为28%，乌苏为25%。

2.“奎-独-乌”区域产业结构单一，结构性污染趋势明显。“奎-独-乌”区域各方主政者以满足其政治竞争和扩充地方财政的需求，齐聚发力工业企业，以石化产业作为自己的主打脊梁，产业结构明显偏重工业企业，工业企业比重加大相对应的是资源依赖程度和能源消耗攀高，加上各工业园区经营项目以钢铁、水泥、焦化、煤电、石化等高污染行业为主体，调整难度很大。产业同质化的恶性竞争使得昔日的生态环境优质区域已经成为工业污染下的重灾区。

3.“三地四方”属地管理体制与“多规并行”的园区混乱布局，愈发升级了排污竞争下的大气污染。

奎屯市隶属伊犁州、兵团第七师属于兵团管辖、独山子区为央企、乌苏是塔城地区管辖的县级市，这种条块分割“各自为阵”的属地管理体制，表现在产业规划和园区发展方面，思想视野和着眼点均立足于本位立场，由于缺乏顶层设计指导，多规出笼、各行其是的现象一直存在。乌苏市20世纪90年代引进发展的“中电投”，选址在违背自然规律的奎屯河上游，对奎屯市域直接形成大气污染的损害，影响人们的生活环境和生命安全。

4.污染防治主体责任不落实，企业顶风排污环境违法现象依然存在。《新环保法》明确指出，环保治理重点是治水、治污、治气，并界定了环保、公安、

土地、林业、农业、水利等部门是资源开发、污染防治的责任主体。然而，“奎-独-乌”区域机制束缚，在实际执法过程中受属地管辖困扰，执行难、难执行的问题时有发生，加之有关职能部门责任不强，没有严格履行监管责任。对市场主体企业而言，企业法律意识淡薄，企业法人不重视治污，治污基础设施建设滞后，个别企业心存侥幸，夜间违法排放污染物的行为屡禁不止。

5.应对区域性复合型大气污染基础设施不完善，致使施工扬尘污染严重。“奎-独-乌”区域易造成污染项目居多，诸如火电、水泥、建材生产企业的煤场、渣场、钢铁、化工等，笔者曾赴位居奎屯-独山子经济技术开发区的烟粉尘污染大户龙海硅业调研，该企业作业区为敞开式生产，露天作业、设施简陋，导致颗粒物随风扬尘、外泄飞扬，其生产原料为阿勒泰山区石英石，极具污染性，严重影响到城区群众的身心健康。

三、关于优化“奎-独-乌”区域大气污染联防联控治理的建议

1.真正树立起绿色发展的理念。十八届五中全会，习近平总书记提出绿色发展理念，将绿色发展作为关系我国发展全局的一个重要理念，体现党对经济社会发展规律的进一步认识。绿色发展理念强调要把经济发展水平与环境保护紧密联系，促进人与自然，人与社会，人与人之间可持续发展。[2]只有大力发展绿色经济，才能有效突破资源环境的瓶颈制约，实现“青山绿水”和“金山银山”的有机统一。

2.高位推动创建“奎-独-乌”区域大气污染联防联控协同治理平台。首先，建议创新“奎-独-乌”区域大气污染防治管理体制，将奎屯市、独山子区、乌苏市、兵团第七师从原有的行政隶属体制中剥离出来、建立直接隶属自治区管辖的“奎-独-乌”区域大气污染防治管理协调委员会，从体制上解决大气污染治理各自为政的现状，“协委会”拥有独立的立法与执法权力，且赋予在资源调配、监督和处罚上的实际权威。其次，建议自治区尽快实施新疆生态环境主体功能区划，优化环保执法大环境。“奎-独-乌”区域“十三五“发展规划实施在即，其中生态环境主体功能区划应与”十三五“发展规划同步实施。为此建议：尽快批准公布实施全区生态环境主体功能区划，使“奎-独-乌”区域明确发展定位，调整产业和能源结构，加大污染治理力度，发展适合各自功能要求的产业，避免重复建设和资源浪费，实现绿色发展主导下的生态环境建设可持续发展。第三，坚守创新已经建立起来的“奎-独-乌”区域联防联控长效常态机制，形成三地四方齐抓共管的治理格局。自治区人民政府于2014年将“奎-独-乌”区域列为大气污染联防联控重点区域，建议保持高位推动下的区域联防联控长效常态机制，增加协调密度，在该区域执行最严格的新“环保法”，对原来发生的环境违法问题，限期整顿纠正；新发生的违法案件即查即纠；“奎-独-乌”各方每月向自治区人民政府报送自查专报，使各项措施落到实处。

3.抢抓自治区倡导的“奎-独-乌”区域应优化产业结构，合理规划产业布局的政策机遇，发挥区域城市同城化、一体化的带动作用。“奎-独-乌”区域各方要紧紧抓住丝绸之路经济带的发展机遇，抓住自治区政府对区域发展的新政策导向，加快引入多元化产业，大力发展光伏、清洁能源、风能等新型高科技产业，按照自治区的统一部署抢抓全面实施奎屯河沿岸以及对外交通沿线大气污染整治生态修复的大好机遇，发挥“奎-独-乌”城市同城化、一体化作用，为打造天山北坡经济带核心区生态平衡、空气清新、山水优美的和谐空间而努力。

4.加大区域性复合型大气污染基础设施投入力度，补齐大气污染防治亏欠的漏洞。受条块分割属地管理体制影响，“奎-独-乌”区域大气污染资金投入欠账大，建议区域内各级政府及兵团第七师要加大资金的投入力度，防治环保专用资金被挪用，基础设施建设资金诸如空气质量监测站点、运行和监管经费切实纳入各级财政预算大盘并强力保障。

5.控制机动车数量，加大机动车尾气排放治理力度。据奎屯市统计局统计，“奎-独-乌”区域截止2014年年末，机动车保有量达到16.9万辆，污染源解析结果显示，机动车氮氧化物排放量占区域氮氧化物总排放量的31.5%。因此，必须严控机动车的增长速度和尾气排放量，号召市场销售推广新能源车辆，鼓励市民使用电动车出行，扩大和宣传奎屯市街区摆放绿色自行车出租供市民出行的典范案例，广泛弘扬绿色低碳交通消费行为。

[1]中共奎屯市委六届八次全委（扩大）会议隆重开幕[EB/ OL].http://www.ktgd.cn/show.asp?id=17122&sortid=6&typ⁃eid=2，2015-12-28.

[2]廖如春，邢建华.习近平绿色发展理念对当代中国社会进步的启示[J].宜春学院学报，2016（08）

责任编辑：洪美云

X510.2

A

10.3969/j.issn.1003-4641.2016.06.20