当代英国公共服务供给模式及其对我国的启示

文/王余生 陈 越

（武汉大学,湖北武汉 430072）

当代英国公共服务供给模式及其对我国的启示

文/王余生1陈 越2

（武汉大学,湖北武汉 430072）

公共服务创新是政府管理的永恒主题，英国公共服务改革所形成的“蝴蝶效应”引领着西方资本主义社会公共服务变革的方向。英国公共服务的供给模式变革经历四次大规模转换，价值主导分别是政府本位、市场本位、公民本位和社会本位；供给主体分别是政府、市场、公民和社会；供给方式分别是自上而下、自下而上、上下结合和混合多元，形成了官僚体制的供给模式、效率政府的供给模式、整体政府的供给模式和分权政府的供给模式。要实现我国公共服务供给侧改革，需要进一步提升供给总量，优化供给结构，完善供给配套制度，激励政府部门自为供给、社会组织自治供给和公民自主供给，实现质量与效益统一，规模与结构匹配。

公共服务 供给模式 英国 启示

公共服务是现代民主政治和服务型政府建设的应有之义，是现代政府职能的有机构成，“公共服务创新也是政府管理的永恒主题”，［1］提供公民多元、优质、高效的服务产品已成为衡量现代政府治理水平的重要尺度。英国是工业化革命的策源地，伴随着政党轮换和政府更替，公共服务价值钟摆一直摇摆不动，所形成的公共服务供给模式对其他国家影响之深绝无仅有，在某种程度上说英国的公共服务改革所形成的“蝴蝶效应”引领着西方资本主义社会公共服务变革的方向，演绎着整个欧洲社会公共服务制度变迁的路径与历程。

一、政府本位的公共服务供给模式

从二战后工党的艾德礼政府开始执政后至保守党的撒切尔夫人上台,这个时期，英国政府推行的是福利国家的政策和官僚政府的行政，构建了以政府本位的公共服务模式。

（一）产生背景：社会需求与报告影响

1.社会需求的催促。二次世界大战的现实需求催生了现代意义上的英国公共服务体系，特别是在1929年—1932年期间，英国社会出现了大量的失业人口，高峰时超过300万，滋生了社会贫困，政府被迫采取救济性的措施来维持社会稳定。其中，费边社率先向政府提出公共服务需求报告，详细阐述了英国社会当时面临教育、医疗、失业救助和养老保障等方面的缺口，要求政府采取针对性措施，解决当时社会的窘境。虽然当时政府没有给予足够的回应，但直接影响了政府的公共服务供给。

2.贝弗里奇报告的影响。随着二战的进行，为了保障英国社会有序运转，英国政府委托当时声名遐迩的经济学家贝弗里奇撰写了一份关于社会保障制度的报告，提出贫困、失业、疾病、教育等方面的应对性措施以及政府应该承担的职责和使命，史称“贝弗里奇报告”。在这份报告里，贝弗里奇把保障公民权利放在优先位置，强调政府对社会和人权保障方面的责任，并提出了英国公共服务模式的供给类型，等等。这些思想为后来英国公共服务模式的建立提供了直接的理论指导［2］。基于此，英国政府先后出台了系列白皮书，如教育改革白皮书（1943年）、国民保健服务白皮书（1944年）和社会保障白皮书（1944年），逐渐形成了战后的福利国家。

（二）理论基础：凯恩斯主义与社会主义

1.经济学的凯恩斯主义。1936年《就业、利息和货币通论》的发表，标志着凯恩斯主义的诞生。凯恩斯认为社会总需求不足是导致社会失业的根源，要解决总需求不足问题必须扩大社会消费需求和投资需求。由于受消费与投资边际效应、个人偏好的制约，社会消费需求总是无法完全控制，加大政府投资总额，特别是增加公共开支去提高社会总需求成为了逻辑选择。为了提高社会总需求，凯恩斯主张建立赤字财政政策、提高公用事业补贴标准、增加新的税种和兴办大量的公共项目等措施增加刺激消费。这种以国家名义进行大规模投资建设和国家干预模式在经济上为公共服务供给注入了强心剂，逐步确立了一套涵盖“医疗服务、公共卫生、公共教育、住房、贫困救济、保险”的完善公共服务体系。

2.政治学的社会主义。1921年英国经济学家托尼分别发表了《贪婪的社会》和《平等》，系统阐述了费边社会主义的思想，主张英国社会应该关注公平和平等，特别是弱势群体要格外照顾，强调实施公平的分配政策，重视收入不平等问题，这些都是造成社会贫困和动乱的根源。对英国社会而言，推行改良主义政策，既对现存的资产阶级予以保留，又通过实施国有化经济政策进行社会主义改造，诸如：最低生活保障标准、最低工资、最低生产劳动条件保障等。这些国有化政策设想与工党政策不谋而合，为工党执政后实施系列国有化改革提供了理论支持。

（三）供给特征：政府主导与自上而下

1.政府主导的供给体制。在公共事业方面，当时的英国政府强力推行国有化政策，强调政府主导的核心作用，主张政府掌握和控制公共服务提供，通过系列的国有化改革措施将生产公共物品的企业进行全面改造，纳入政府计划管理。据统计表明，截止至保守党政府上台前，政府控制了铁路、邮政、电力、煤炭、钢铁和航空等大量高新技术和制造行业，整个国家的工业牢牢控制在政府的手中，为公共服务的供给提供了坚强的保障。“到1950年，英国国有资产约占全国资产的1/5”［3］；在社会福利方面，英国政府对事关社会稳定和国民健康的公共物品生产实施重组改造，将失业、医疗、教育、住房和其他基本公共需求的供给全部实行政府管理，并以廉价的方式提供给全体公民，形成了“从摇篮到坟墓”的全程服务供给模式。在法律保障方面，英国政府也不遗余力，逐渐建立了一整套的法律法规来保障公共服务供给，形成常态化的公共服务模式，先后出台了一系列保障性法律，在教育、保险、健康服务、住房补贴等方面明确了公共服务的提供主体、提供标准、相关程序和法律责任，特别是住房标准补贴标准的建立［4］，确保了英国政府在公共服务供给方面的主导地位，使得民众“在社会与经济生活中出现的失业、疾病与其他不幸都可以通过国家得到解决”［5］。

2.自上而下的供给方式。当时的英国政府所建立的福利国家政策，强调公平、保障、集权和普遍的原则，形成了对公民无所不能的全能国有化供给模式，其供给方式从上而下，由联邦政府制定计划，地方政府严格执行。政府集生产者、供给者和服务者于一身，由联邦政府采用计划调配的方式对公共物品的群体、地区、规模、数量和种类进行强制配置，不过多考虑公民的需求特点和满意度。在这种供给方式下，政府与公民的关系相对于之前英国政府作为统治者而言，有了比较大的变化，政府是以一种利益代表者和利益实现者的身份出现，不像过去的索取者身份，而是主动去迎合公民的偏好，进行社会化公共服务，消解了公民的对抗心底，实现了英国社会的稳定。

（四）效果评价：财政压力与管理低效

艾德礼政府执政开始建立的普惠型福利国家对弥合英国社会的战争创伤，迎合当时民众求稳保安的心理起到了积极作用，在解决英国社会基本生活保障，消除贫富差距，防止社会动荡方面发挥了积极作用。但是，在政府本位的价值导向下，公共服务供给模式的不可持续性依然突出。一方面，财政负担过重。当时的英国政府债台高筑，负债累累，财政赤字居高不下，英国社会支出占政府财政支出的比例都接近或超过60%［6］，被讥讽为“靠借债度日的安乐国”。另一方面，政府管理低效。英国政府实施的国有化政策和全能式公共服务供给模式，供给与需求脱节，计划与消费偏离，政府的官僚习气日益加重，社会负面效应明显增加，出现了许多不愿意工作依靠政府保障的人，整个社会士气低迷，公平有余而效率不足，公共服务质量明显下滑，公民对政府的满意度下降，福利型国家政策变革势在必行，政党轮替不可避免，保守党开始走向英国历史舞台，推动私有化改革，建立更有效率、富有活力、比较开放的市场化服务供给模式成为当时英国政府的现实考量。

二、市场本位的公共服务供给模式

从保守党的撒切尔夫人执政后至工党的布莱尔上台，这一时期，英国政府推行的是私有化国家的政策和效率政府的行政，建立了以市场为本位的公共服务模式。

（一）产生背景：政府失灵与经济“滞胀”

1.政府管理的失灵。传统的英国公共服务供给模式由于政府职能无限扩张，致使机构臃肿、人员冗余、效率低下，整个官僚行政系统对社会和公民的需求反应迟缓，公共服务供给出现恶性循环，国家主导型的福利政策由于过于追求公平导致效率缺失，公民惰性不断上升，整个社会危机不断显现，“1960-1964年英国工业品增长率为3.4%，1964-1969年为2.5%，1969-1973年为2.8%，1970-1980年则降至为1.8%；同时，失业人数快速增长，1975年，英国失业人口有100万人，1980年达到150万人，1982年达到近300万人”［7］，必须寻求新的管理体制和公共服务模式去破解当时英国政府面临的严峻形势。

2.经济“滞胀”的凸显。经历了三十年的高福利、高保障和普救型的公共服务供给模式建设，整个英国社会维持了高福利水平，增强了政府的合法性和公民认同，但是长期的高投入和国有化政策也让政府财政不堪重负，特别进入20世纪七十年代后，随着布雷顿森林货币体系的土崩瓦解，整个西方资本主义经济严重萎缩，出现了经济停滞、失业飙升、通货膨胀的“滞胀”现象，作为老牌资本主义的英国，也未能置身事外。从1973年开始，英国连续三年经济出现负增长，失业率达到120万人，以政府为本位的公共服务供给模式失去了经济基础，福利型政策的美好大厦瞬间倒塌，摆脱传统的公共服务供给困境成为执政者的现实选择。

（二）理论基础：新自由主义

面临资本主义国家先后出现的严重社会问题，新自由主义开出应对良方，主张对政府的权力和职能领域进行限制，崇尚开放自由的市场制度。以伦敦学派、货币主义和公共选择学派影响较大。其中，伦敦学派的哈耶克要求政府停止不必要的国家干预，让市场充分竞争和自由，即我们能够经由刻意的思考而“创造人类的未来”；弗里德曼认为制止通货膨胀的唯一办法就是限制货币过快增长，停止政府全面干预市场的政策［8］；公共选择学派的布坎南认为政府也具有“经济人”天性，进行公共决策时，也有追求自身利益的冲动，“政府的缺陷至少和市场一样严重”［9］，过多的政府活动必然会对市场效率形成损害。这些理论都不约而同地主张实施私有化制度，认为“私有制是自由的最重要的保障”［10］，建议政府部门引入市场机制，进行自由竞争。这些主张自由化、市场化和私有化的理论为撒切尔夫人政府改革提供了理论支撑。

（三）供给特征：市场主导与自下而上

1.市场主导的供给体制。面对当时英国国内严重的社会和经济问题，撒切尔夫人将公共服务供给模式由政府转变为市场，试图“将市场机制引入政府与公共领域”［11］，通过公私合营、合同外包、项目许可、用户付费等，对政府的公共服务体制进行全面变革。在公共服务供给之前，推行“雷纳评审”去节约行政成本，通过“下一步行动计划”来提升行政效率，这些措施取得了明显成效，打破了政府在铁路、邮政、电讯领域的垄断供给，把市场机制和自由竞争全部导入，公共服务的质量和效率出现了跳跃式提升，公共服务的便利化程度空前提高。另外，保守党政府反其道而行之，通过国有企业私有化，大量出售国有企业，使原本陷入困局的国有企业的生产效率和利润得到空前提高；对当时英国社会福利也导入市场机制，在教育、医疗、社会保障等方面进行改革，特别是缓解了当时的住房危机［12］，政府对公房建设的补贴也减少80%［13］。

2.自下而上的供给方式。不同于传统的自上而下的公共服务供给方式，保守党政府的公共服务改革采取自下而上的方式进行。在地方政府层面首次引入了强制性投标办法，规定地方政府可以根据各地的实际情况引入市场机制，从建筑物和高速公路建设和维护（1983年），到医院和伙食供应（1985年），再到垃圾收集和街道清扫（1988年）都要求不同程度地让私营企业参与其中，通过合法正规招标，提升政府公共服务的供给效率，改变传统大一统的政府统包统揽的方式。根据当时统计的表明，在英国政府制定《地方政府计划与土地法》半年内，约77%的合同被私营企业在竞争投标中获得［14］。

（四）效果评价：管理碎片化与贫富分化

保守党上台执政后掀起的私有化改革浪潮，有效扭转了政府公共服务供给效率低下、重复浪费、供求脱节的颓势，让公共服务再次重现生机，为当时许多资本主义国家所仿效。但是市场化和私有化改革无法走出“市场悖论”，一方面，国家空心化和管理碎片化。市场化改革主张最大限度发挥私营企业的效率和竞争，但过度竞争容易导致国家“空心化”［15］。政府公共服务的能力出现下降，各个部门各自为政的供给模式让不同地区和不同部门之间差异化明显，部门利益壁垒，机构林立，质量和效度难以进行统一和标准化，呈现“碎片化”和“分割化”。另一方面，贫富分化。市场化竞争忽视公平和责任，致使当时英国社会的贫富差距不断扩大，“从1979年的0.31增长到1986年的0.36”［16］。公共开支因市场交易费用并未得到削减，失业率并未真正下降，1979-1986年失业人数增加了200万，总计达到340万，占劳动力总量的13.9%，失业的加剧引发了对撒切尔主义的非议［17］。这些改革措施为保守党赢得了执政机会，但也带来了极大的危机，市场化和私有化的公共服务供给模式走到了历史“死胡同”，保守党在失去改革光环之下在大选中惨败，英国政府改革再次垂青浴火重生的新工党，带来了公民本位的公共服务供给模式变革。

三、公民本位的公共服务供给模式

从新工党的布莱尔政府执政后至保守党的卡梅伦上台，这一时期，英国政府推行的是公私合营的政策和整体政府的行政，建立了以公民为本位的公共服务模式。

（一）产生背景：私有化与全球化

1.私有化的困境。在保守党执政时期实施的系统改革政策，特别是对国有企业的私有化改造，产生了大量的产业工人，加剧了社会保障问题，部分经济学家开始对私有化政策进行攻击和谴责，认为私有化政策危及了英国社会的稳定。同时，在税收政策方面，低收入群体的税收负担一直在加重，据统计，从1979-1990年，英国所得税让税额总计270亿英镑，其中一半落入140万年收入超过3万英镑的人手里，而2430万年收入低于3万英镑的人只得到另外的50%［18］。私有化导致的贫富分化已引起英国公民的抗议，改变私有化政策和公共服务供给方式，走出私有化困境呼声高涨。

2.全球化的挑战。全球化的浪潮经信息化和国际化的推动，愈来愈影响各国的发展，作为资本主义的英国，是全球化的发起者，自身也未能置身事外。新技术的进步摧生了新兴行业的从业者，对就业者的素质要求越来越高，工党与时俱进地调整发展策略，以教育和科技为重点进行重点布局，加大对科技投入，加快教育发展，促进英国教育和科技的变革创新，以适应全球化对英国形成的新挑战。同时，工党也加快了自身改革的步伐，不断修正施政政策。

（二）理论基础：第三条道路

经历过工党的国有化改革和保守党的私有化改革之后，新工党执政者开始思考超越“左”和”右”分歧，弥合效率和公平的分野，尝试推行“中间路线”。此时，吉登斯教授发表了《超越左与右：激进政治的未来》、《第三条道路—社会主义民主的复兴》和《处于舞台中心的中左翼》系列著作，对第三条道路思想进行了详细的阐述。在政治价值上，第三条道路主张超越左右之争，跨越左右界限，国有化和私有化都没有办法完全解决英国的社会现实问题，需要有效地整合两者的优点和克服两者的不足，走温和的激进主义道路；在经济方面，主张建立混合制体制，管制和放松管制相结合，在经济方面和非经济方面综合平衡；在政府设置方面，主张重新认识国家和政府，追求建立民主国家和民主政府，激发公民参与管理和民主对话；在福利模式方面，主张放弃统包统办的政府模式，既要发挥政府的保障作用，又要建立公民个体的自主和责任，认为“无责任即无权利”［19］。这些思想直接为工党的公共服务改革奠定了思想基础。

（三）供给特征：公民主导与上下合作

1.公民主导的供给体制。新工党推行的第三条道路的改革，在英国政府的公共服务供给模式上表现为以公民为中心的价值导向，即根据公民的个人偏好、价值选择、预期规划和用户需求等综合因素来选择公共服务的供给模式，为公民提供整体的无缝隙的公共服务。这种以公民主导的供给模式主要表现为：一方面，用户至上理念。在公共服务的供给方面，英国政府负责设计公共服务供给菜单，全方位收集公民对公共服务的基本需求和重点领域，依次制定公共服务的清单，以供公民随时进行选择；另一方面，资金与公民选择挂钩。建立整体政府需要政府大量的财政支持，对于各个公共服务领域的资金投入，以公民的意向为重要参照，以公民的满意度为划拨资金的重要维度，对每项公共服务的供给效果进行考核和评分，得分最高的项目和领域所获得政府的资金支持越多。另外，赋予公民公共服务的参与权，促使公民承担更多的责任和义务，做好共同供给和合作供给。

2.上下合作的供给方式。与保守党强调私有化不同，新工党拟调和政府、社会和公民的关系，在发挥好政府职能的前提下，激励社会和公民紧密配合，实现公共服务供给的合作共治。一方面，建立公私合作。通过公共部门与私人部门合作，汲取各自的优势和长处，共同提供公共服务。英国政府在国有行业中保留私营企业的管理方式，利用私营企业的管理技术和方法提升国有行业的管理水平；另一方面，建立社会合作。在教育、环境保护、体育卫生等领域和行业，大力培育非政府组织和民间团体，建立自治组织，为这些组织的发展提供资金和政策支持。另外，建立公民合作，改变传统模式下把公民看作是公共服务的被动接受者的做法，引导和鼓励公民积极参与公共服务的供给，转变公民的角色，［20］做好消费者的同时又当好服务者和反馈者，提升公共服务的供给质量和效率。

（四）效果评价：空心国家与完全垄断

新工党推行“中间道路”的服务模式，实施了“整体政府”改革蓝图，试图超越政府和市场的固有缺陷和弊端，为维持当时英国社会公平和效率作出了积极努力，使公民至上的理念再次得到理论强化和现实确认，有效回应了现实诉求，为当时西方社会所称颂。但是，也引起了一些消极后果：一方面，空心国家。在推行过程中实施“最佳价值”，引进“地方政府公共服务协议”提高公共服务的供给绩效，特别进行合现外包时，导致了“空心国家”，使政府在公共服务能力上出现退化，责任变得模糊不清［21］；另一方面，完全垄断。在市场化改革时，当时的英国政府作为公共服务的购买者，对市场和提供方的控制能力相当有限，基本失去讨价还价的空间，随着竞争加剧，优胜劣汰的机制致使一些能力和业务有限的市场主体无法参与至公共服务的供给中来，从而形成了新的供给垄断，可能导致公民的利益受损。第三道路的服务模式名义上整合了各个参与主体，综合了各个主体的能力和资源，但是，某种程度上也再现了协调的困境和责任不明，出现了公共服务供给模式上新的治理难题，随着社会矛盾的积发和公民对于现状服务的不满，新的价值导向将英国公共服务的供给改革再次交给保守党手上，形成了社会本位的公共服务供给模式。

四、社会本位的公共服务供给模式

从保守党的卡梅伦政府执政后至今，这一时期，英国政府推行的是社会化的政策和分权政府的行政，建立了以社会为本位的公共服务模式。

（一）产生背景：大政府与社会危机

1.大政府的弊端。从传统公共服务建立的国有化供给模式以降，英国政府就承担着个人生活领域的大部分服务生产和公共物品供给的职能，为了满足不断膨胀的个人需求，政府机构不断扩大，职责不断延伸，人员不断增加，出现了“帕金森定律”，对社会存在着伪适应，各种暴力行为、反政府行为、家庭解体、精神贫穷等问题不断涌现，［22］形成了“破裂社会”。深究产生这些行为的根源就是政府自身规模的庞大。卡梅伦认为工党是大政府的始作俑者，个人的权力和责任受到政府不正当的侵夺，导致政府职能呈现了“越位”，既滋生了公民的惰性心理，又造成政府官僚主义，解决这些弊病的出路就是对政府进行精准定位和科学瘦身，回归政府应有的规模。

2.社会管理的危机。工党执政政策的实施暴露出其政策的局限性，加上世界经济的不景气，英国社会的经济也出现了衰退，失业人口再次提升，物价开始暴涨，引发了大规模的罢工浪潮，初次分配的不公平加剧了收入贫富差距，公民对政府的信任程度出现急剧下降，加上政府对社会福利体系、医疗卫生体系和税收制度进行大刀阔斧的改革，公民对自身收入、福利减少日感不满，社会管理陷入恶性循环之中。根据国际组织对英国的统计数据表明，英国社会出现了多次管理危机，所导致的收入差距比任何其他西方资本主义发达国家都大。

（二）理论基础：社会契约论

诞生于西方社会工业社会的社会契约思想，由霍布斯继承，经洛克发展，到卢梭成熟。在霍布斯的利维坦中，社会是不平等的，一大群人相互订立信约、每人都对它的行为授权，［23］人必须服从国家的统治而生活；而在洛克看来，社会充满自由，个人虽然在寻求社会和政府的庇护下让渡了个人的权利和自由，但因“政治权力就是为了规定和保护财产”，［24］个人服务政府就是服务自己；最后，卢梭找出一种折衷方式，即“能以全部共同的力量来卫护和保障每个结合者的人身和财富，且仍然像以往一样地自由”；［25］卡梅伦关于英国“大社会”的战略构想源于社会从来都是存在的，形成于最初的自然状态，个人将自由让渡给政府来获得安全和秩序保障，在政府的保障下，积极发挥社会的作用，对基层充分授权，让公民和社会自由实现自治。

（三）供给特征：社会主导与混合多元

1.社会主导的供给体制。卡梅伦政府执政以后，针对工党实施第三条道路形成的弊端，提出了“大社会、小政府”的改革设想，建立以社会为中心，将政府的权力由政治家转给人民手中的社会［26］。在执政之初，颁布了《开放公共服务白皮书》，对政府的公共服务供给和管理方式进行总体布局，并持续进行配套政策和实施方案的完善，将公共服务的选择权和控制权交给社区和公民，还于社会。在这个框架中，强调英国政府只是公共服务的设计者和监督者，充分发挥社区自我管理的积极性，公共服务面向整个社会进行开放，建立大社会银行，利用信息技术联合社会组织参与，建构以社会为主导、公民选择和政府监管的公共服务供给体制。在这个《白皮书》中，英国政府设置了开放公共服务的五个基本原则和三种公共服务类型，让个人的自我服务、社区的自主服务和委托的协议服务互相补充，将公共服务的生产者、使用者和管理者全部纳入进来，并分别予以公共服务的供给责任和义务，建立多层次、竞争性和开放性的现代公共服务供给模式。

2.混合多元的供给方式。在开放的公共服务体系中，英国新政府打破了过去推行自上而下的政府主导方式、自下而上的市场主导方式和上下结合的公民主导方式，几乎综合了过去所有供给方式的总和，形成了混合多元的格局。一方面，去中心和增加选择机会。在进行公共服务供给时，政府消除中心地位，只是服务的规划设计者，行政权力更多地向基层和社区延伸，下沉到社会底层，让公民拥有更多的选择权，特别是鼓励公民参与到社会管理和服务中去；另一方面，保障公平性和服务质量。在社会化服务过程中，由于市场机制的缺陷，每个公民享受到的公共服务并不必然是平等的，社会基层特别是低收入群体和弱势人群需要给予更多的关照，通过激励机制进行政策照顾，保障社会公平。在开放委托的公共服务中，设计资格认证和权益追溯机制相当重要，社会和公民进行项目和服务的绩效评价，来保障双方的权益，并进行更多的分权式管理，由社区和基层公民进行服务决策，强化服务问责，保障多元供给的开放性和透明性。

（四）效果评价：志愿精神消退与实践乏力

保守党政府实施的社会化服务改革，对于提升公民自治能力、激发社会活力和创造力以及改善政府公共服务的供给水平起到了良好的示范作用，让政府权力广泛进行社会化，让社会成为公共服务的主角，形成自由市场和社会的良好合作，应该说来这些都是积极的尝试。但是，随着开放服务计划的实施，也暴露出一些不足：一方面，公民志愿精神消退。进入21世纪后，英国公民对于社会服务的参与热情正在快速下降，多元价值的社会公民更意愿参与到更有个性色彩的团体活动中，显然公共服务不能满足这种愿意。另外，公民自身觉得参与公共服务的供给和管理不会对服务决策和走向造成太多影响，往往持消极态度，志愿精神在当代英国社会快速消弥；另一方面，大社会构想实践乏力。在推行社会化服务时，政府位置明显后移，社会力量显著前倾，使公民失去更多安全感和保障感，对大社会计划持反感态度。

五、英国供给模式对我国公共服务供给侧改革的启示

政府的职能之一就是提供公共产品和公共服务，不断提升供给效率和质量，实现供需平衡。要实现十三五规划纲提出的“增加公共服务供给”的要求，可以借鉴英国公共服务供给改革的经验，进一步提升供给总量，优化供给结构，完善供给配套制度，激励政府部门自为供给、社会组织自治供给和公民自主供给，实现质量与效益统一，规模与结构匹配。

1.供给主体要明确和多样化。目前，我国政府从中央、省、市到县、乡，各个层次职责分工有交叉重叠，需要理清各自职能重点，廓清各自供给的公共物品和公共物品领域，建立公共服务供给清单，保证供给物品的针对性和区分度。一方面，从全局性出发，加强中央层面政府在国防安全、外交服务、土地规划、环境保护、教育质量、医疗保障和地区均衡发展等方面的有效供给，保护全体公民的安全、健康、发展权益等权益和利益，不受外来势力和第三方的损害；另一方面，从地区层面出发，依据供给对象特征，区分并确定好省、市、县、乡级政府公共服务的供给数量、质量、规模，防止下级政府与上级政府在相同公共物品上重复供给，保证公共服务的有效性，提升供给总体水平。此外，要发动更多的社会组织和公民团体参与到公共服务供给中，形成混合多元的供给主体。

2.供给方式要多元和互动。公共服务的供给方式有多种，单向、传统的供给方式已不能适应当代中国多元社会的公共服务需求，必须创新供给的方式方法，由“提供型政府”向“授能型政府”转变。一方面，合同外包运用。在我国沿海沿江经济比较发达、市场经济发育成熟的地区，公民自治意识良好，可以在街道清扫、社区治安、打击走私和公务培训等方面引入社会组织，签订服务协议，学习英国分权授能的成功做法；另一方面，资金杠杆的运用。政府要破除公共服务的垄断地位，就必须运用好供给资金的激励，对供给效率高、供给质量好的服务项目给予更多的资金激励和绩效鼓励，体现“最佳价值”。同时，照顾好弱势群体的公共服务，让公共服务的接受方进行满意测评，让优质化和均等化成为公共服务供给常态。

3.供给指标要全面和立体。公民和社区是公共服务供给的主要对象，我国各个地区各个行业领域差别大，且发展不协调不平衡现象比较突出，需要建立分门别类的公共服务供给考核指标，有针对性地进行个性化设计，在指标选取中，一方面，注重经济指标。把公共服务的供给成本、供给效益、供给数量等方面作为重要参照，列入综合考核范围；另一方面，注重社会指标。把公共服务的供给满意度、供给覆盖率、提升对比度等指标作为重要内容列入其中，让公民和社区的主观感受成为供给考核的重要体现，同时，尊重公民的选择，吸引公民的政策参与，让公共服务的供给更多惠及基层公民和不同群体。

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责任编辑：陈 琳

D035

：A

：1008-6323（2016）04-0037-06

1.王余生，武汉大学政治与公共管理学院博士研究生；2.陈越，武汉大学教育科学研究院博士研究生。

2016-06-25

国家社会科学基金重点项目（项目编号：15AJ007）