农民专业合作社发展中存在的问题及对策探讨——以四川省农民专业合作社为例

文/杨冀蓉

（四川行政学院，四川成都 610071）

农民专业合作社发展中存在的问题及对策探讨
——以四川省农民专业合作社为例

文/杨冀蓉

（四川行政学院，四川成都 610071）

农民专业合作社对于实现农业产业化、现代化和农民增收意义重大。但在发展过程中也存在着覆盖率不高、规模偏小、干部化严重、内部治理不规范、人才短缺、竞争力不强、国家扶持力度有限等问题。为此，作者提出解决问题的思路：完善相关法律法规，为农民专业合作社发展提供法律保障；按照社会组织管理制度改革要求，推进农民专业合作社管理制度改革；政府引导合作社加强自身建设，促进农民专业合作社提升能力；完善和强化政策扶持；提供公共服务，创建公平竞争的经济环境；加强监管，确保合作社健康持续发展。

农民专业合作社 新型农业 四川

农民专业合作社作为新型农业经营主体，一直以来，对于实现农业产业化、现代化和农民增收，都起到了积极的作用。目前，农民专业合作社在其发展过程中，存在一些问题，需要我们找到切实有效的解决办法。

一、农民专业合作社的概念及意义

根据2006年10月31日中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过的 《中华人民共和国农民专业合作社法》，农民专业合作社的定义为：农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。农民专业合作社以其成员为主要服务对象，提供农业生产资料的购买，农产品的销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务［1］。

农民专业合作社具有自我服务功能。农民专业合作社的发展不仅有力地解决了农民购买农业生产资料难和销售农产品难的问题，而且通过产业链的延伸，使农民不局限于农产品生产，产业领域涉及农产品加工、运输、服务业等，使农民能够参与多个生产经营环节的利益分配，增加了农民收入。农民专业合作社实现了规模化经营，规模效益明显，并且相比单个农民生产模式，规模化增强了市场的话语权。农民专业合作社实现了专业化分工，在组织内部通过生产、物流、销售的环节分工，提升了各个环节的效率，增强了市场竞争力。通过组建农民专业合作社，能够避免农户之间、农户与加工企业之间的无序竞争，引导农户农产品的种植与养植，可以维护农民的利益。通过发挥行业优势，联合互补，促进农业产业的健康发展。

农民专业合作社具有社会治理功能。第一，是农村社会治理的重要载体。在中国农村社会保障不健全和不完善的现状下，农民专业合作社给职工提供了就业机会，并承担部分对职工的福利、教育、安全、社会保险等方面的社会义务，对于农村社会保障体制补充具有推动作用；农民专业合作社与农民的利益关系比村集体与农民的利益关系更直接，农民行使自己的民主权利的意愿更高，有利于提高农民的民主意识，促进农村社会民主；农民专业合作社的建立和发展，能够使政府在制定农业政策的过程中更加科学、合理，从根本上维护农民的合法权益和农村社会的稳定。第二，是政府管理的中间桥梁。农民专业合作社作为政府管理的桥梁纽带，主要作用体现在：一是基层政府管理人员通过直接参与农民专业合作社的建立与发展，带领周围群众共同致富，实现了自身角色转换，由一般的“动嘴”干部变为身体力行的“动手”干部；二是在农民专业合作社这一平台，政府人员与群众经常交流思想，这种交流有利于密切干群关系，维护社会稳定。

二、农民专业合作社发展中存在的问题

四川省是全国农民专业合作组织成立最早的省份。经过30多年的发展，农民专业合作社有了较长足的发展。但也还存在一些问题，主要表现在以下方面：

1.分布不均衡，农户覆盖率不高。从工商部门2014年底登记情况看，全省21个市州中，所有市州均有不同数量的农民专业合作社。全省工商登记合作社47329个，入社成员2875960个，入社成员占农民总数不足8%，且全省分布极为不均。全省数量最多的是成都市，共有农民专业合作社6164个，占全省的13.02%；数量最少的甘孜藏族自治州，共有680个，仅占全省的1.44%，为成都市的11.03%。［2］合作社数量不足且经济欠发达地区农民专业合作社偏少，不利于带动当地农民致富。

2.规模普遍偏小，制约合作社发挥作用。全省农民专业合作社普遍存在规模偏小的问题。2014年底，全省工商登记注册农民专业合作社47329个，期末实际出资额合计1113.53亿元，［3］平均每个注册合作社出资235万元，表面看出资规模尚可，但是考虑到合作社出资的多样性，包括现金、宅基地使用权、土地承包权、集体林地承包权、牲畜、圈舍等实物作价出资等，同时工商登记注册时不进行验资，所以农民专业合作社实际能用于发展的资金普遍偏小。

3.负责人“干部化”较严重，合作社与基层组织职能划分不清。全省工商注册农民专业合作社中，村组干部作为牵头人的为8230个，基层农技服务组织作为牵头人的1295个，两者占全省注册农民专业合作社20.13%［4］。据调查，其他非干部牵头的合作社中，负责人为干部或主要管理人员为干部的也占了相当比例。

4.内部运行机制不规范，治理结构流于形式，缺乏有效监督。许多专业合作社的发起，依靠的是家庭或村落的亲缘和地缘关系，造成相当一部分专业合作社在成立时没有章程，或者只有简单的章程、责权利不明确，缺少应有的规则。另外，内部管理机构即成员大会（或成员代表大会）、理事会、监事会相互间责、权、利的划分不够明确，对合作社理事长、经营管理人员的监督不到位。还存在财务管理不规范问题。按照财政部《农民专业合作社财务会计制度（试行）》（2007年12月20日财会［2007］15号）要求：合作社应设置会计账簿，配备必要的会计人员。不具备条件的，也可以本着民主、自愿的原则，委托农村经营管理机构或代理记账机构代理记账、核算。

5.人才严重缺乏，经营水平不高，缺乏核心竞争力。由于农民专业合作社参与者大多是农民，合作社的负责人一般由所在村组负责人或当地的种养殖大户担任，合作社内懂得经营、善于管理的专业人才尤其是能带动产业发展的产业领军人才严重缺乏。靠长久积累的经验做事，难以适应现代农业规模化生产的要求。

6.国家扶持力度有限。财政扶持方面。2014年全省获得各类财政扶持资金的合作社为1429个，占登记注册合作社的3.02%，考虑到大量的未注册的农民合作社，这个比例更低。全年获得各类财政扶持资金3.26亿元，每个获得扶持的合作社平均获得22.81万元。［5］由于总资金量少，且农民专业合作社基本不能连续获得财政扶持资金，再考虑到农业投入大、周期长、见效慢的特点，扶持力度极为有限。信贷扶持方面。由于发展不是很规范，可供贷款抵押的资产较少，金融机构普遍惜贷，能够获得金融机构融资的仅占极少部分。2014年底全省工商登记注册农民专业合作社，年末贷款余额1.38亿元，平均每个合作社贷款余额2915元。［6］

三、规范农民专业合作社有序发展的对策与建议

1.完善相关法律法规，为农民专业合作社发展提供法律保障。首先应完善农民专业合作社相关法律法规。第一，对合作社法人或“大股东”入社的出资有一定比例限制。或者向台湾省农会那样，规定企业法人大股东加入农会，只有选举权没有被选举权。否则，“一人一票”制度，很难实现。第二，为保证合作社的重大决策不为外部力量操控，法律应进一步明确社员大会和理事会的权力边界。具体规定社员大会召开的时间和方式，并严格禁止理事会代行社员大会职权；其次要完善土地承包政策，促进农民土地入社。目前全省土地股份合作社数量2182个，占总数的4.61%。［7］农村土地入社潜力巨大，但在入社的过程中存在障碍。一方面土地承包权存在承包期限，没有固化到农户，以此承包权入社存在不确定因素。另一方面反对土地承包权入社的理论认为，我国农村人多地少，农村承包地被赋予了社会保障功能。土地承包经营权折价入股农民专业合作社，入股土地成为了合作社的登记资产。但是当合作社面临破产清算时，理应把土地承包经营权作为财产偿还给债权人。用这一类型的土地偿还债务，农民将失去土地，就会失去生存的能力。

2.按照社会组织管理制度改革要求，推进农民专业合作社管理制度改革。农民专业合作社作为社会组织中的一员，其管理制度的改革也牵一发而动全身，必须注重改革的系统性、整体性、协同性。全省来看，未进行登记注册的农民合作社数量不少。如果降低登记门槛，一方面有利于新的农民专业合作社的培育，另一方面也可将大量的未登记合作社进行登记，纳入管理范围。现阶段，对农民专业合作社进行管理的的政府机构很多，容易造成过度管理，也容易管理脱节。应按照社会组织管理制度改革的相关要求，整合行政职能，减少管理机构，为农民专业合作社的发展松绑。

3.政府引导合作社加强自身建设，促进农民专业合作社能力提升。特别是指导合作社通过完善内部运行机制和盈余分配机制，增强合作社的凝聚力，吸引更多的农民加入合作社。同时加强内部建设。一是要落实一人一票，推进民主决策。凡属合作社重大决策，都需要落实一人一票制。即使不能经常召开社员大会，也可以小范围地召开部分社员会议，并且每次参加会议的普通社员要有所不同；二是要加强“三会”建设。大力加强成员大会（成员代表大会）、理事会和监事会这“三会”的建设，凡是合作社的重大发展问题，都要通过成员大会的集体决策。要扩大监事会成员的范围，并通过一些制度章程的约束，使该类人员具有监督理事和经理的职能;三是强化财务管理。指导合作社认真执行《农民专业合作社财务会计制度》，落实财会人员，健全会计账簿，做实成员账户，健全盈余分配制度，加强培训，提高财务人员素质，加强合作社财务检查。四是要强化激励措施，凸显治理作用。

一方面，引导农民专业合作社从基础农业向加工流通和服务等业务发展。支持农民合作社购置仓储、冷藏、运输等设施设备，办企业搞农产品加工，储存；发展互联网农业等，帮助合作社掌握现代信息操作手段，产品销售网络化，提高农民合作社产品附加值。另一方面，引导合作社积极注册自有商标品牌，加强品牌建设和诚信建设，打造一批具有较强竞争力的农民合作社优质品牌。引导农民合作社发掘当地特色，优质农产品，积极申报农产品地理标志。

引导并落实加强人才培养。第一，加强经营管理人才队伍建设。围绕农民合作社带头人素质提升，积极与高等院校、科研院所开展联合，加强合作理念、合作知识、经营管理、财务管理等方面的培训，提高办社能力和管理水平。支持高校毕业生、大学生村官到农民合作社工作，鼓励农民合作社多方式、多渠道引进职业经理人、专业技术人员。第二，加强生产技术人才队伍建设。进一步加强合作社成员生产技术培训，省市县都要安排专门的培训经费，力争在两至三年内将所有成员轮训一次。第三，加强辅导员人才队伍建设。

4.完善和强化政策扶持。完善财政扶持政策，提高财政扶持力度。坚持区域、产业、主体“三结合”原则，以农业区域规划为指导，以优势产业发展为方向，以省级示范社建设为重点，对重点区域、重点产业的重点农民合作社进行支持，促进其做强做大，增强带动作用。加强农民合作社财政扶持项目的选择和管理，探索财政扶持资金直接投向农民合作社的投入方式。增强财政资金的导向作用，提高资金使用效益。支持农民合作社独立申报和自主实施农业和农村经济发展项目，增强发展后劲。同时研究制定国家补助项目形成的资产移交合作社持有和管护制度，将国家财政项目形成的资产平均量化到每个成员，指导合作社建立健全项目资产管护机制。同时综合各项财政支农资金，一定程度的向符合政府的农民专业合作示范社倾斜，做大做强农民专业示范社，更好地带动全省农民专业合作社的健康发展。落实税收优惠政策。按照国家相关税收优惠的实施细则，争取税务部门简化增值税抵扣手续，降低免税申办费用，开通农民专业合作社发票领取绿色通道，着力解决纳税手续繁杂问题。加大信贷支持力度。金融机构要把农民合作社作为信贷支农的重点，每年安排一定的贷款规模，并在评级、授信、用信等方面给予适当优惠。要开发专门针对农民合作社贷款的金融产品，扩大贷款担保财产范围。

5.提供公共服务，创建公平竞争的经济环境。政府为农民专业合作社提供的公共服务主要包括为农民专业合作社提供信息和改善相应的公共设施、建立全国统一的大市场等公共服务。首先，政府有责任发挥政府信息网络优势，为农民合作组织提供信息服务。其次，改善市场交易的硬件，如交通、通讯、仓储、金融公共设施。政府还要加快制定和完善农产品质量的各项标准，加大农产品、畜产品、水产品质量监督、检验、测试中心建设的力度，提高农产品的安全性，增强参与市场竞争，尤其是国际市场竞争的能力。最后，市场经济体制要求市场在资源配置中发挥基础作用，建立和完善全国统一的大市场有利于农民专业合作社降低交易费用。

6.加强监管，确保合作社健康持续发展。加强对财政补助对象的审核，获得财政补助的农民专业合作社必须是连续经营，内部治理规范、财务规范的各级农民合作示范社。同时对补助资金加强监管，对骗补、骗扶或不按规定范围和渠道使用财政补助资金的农民专业合作社一经发现，取消示范社资格，追回财政补助资金，触犯法律的依法进行处理。将主要管理人员和财务人员列入“黑名单”，并与工商、税务、金融等机构共享信息，增加违法人员违法成本。

［1］中华人民共和国农民专业合作社法（2006年10月31日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过）.

［2］［3］［5］［6］［7］四川省农业厅：四川省农民专业合作社2014年情况统计表

［4］王二毛.四川省畜牧专业合作社发展情况分析［J］.四川农村，2014（05）.

责任编辑：唐 琼

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：1008-6323（2016）04-0034-03

杨冀蓉，四川行政学院公共管理教研部讲师。

2016-06-25