多元主体在创新社会治理体制中的作用研究

文/杨圣琼

（浙江传媒学院，浙江杭州 310018）

多元主体在创新社会治理体制中的作用研究

文/杨圣琼

（浙江传媒学院，浙江杭州 310018）

创新社会治理体制需要发挥多元主体的共同作用，为此，必须对多元主体的角色进行准确定位，进一步加快政府改革步伐，转变政府治理理念，完善多元主体参与社会治理的相关法律与制度，培育公民精神，塑造公民文化，加强社会工作专业人才队伍建设，借鉴西方发达国家社会治理的有益经验，以逐步实现国家治理体系和治理能力的现代化。

多元主体 社会治理 创新体制

创新社会治理体制是党的十八届三中全会着眼于维护最广大人民根本利益、最大限度增加和谐因素、增强社会发展活力，在治国理政方面提出的新观点、新要求、新部署。要贯彻落实好党的十八届三中全会精神，顺利实现国家治理体系和治理能力现代化，必须坚持以人为本，充分发挥多元主体在创新社会治理体制中的作用。

一、发挥多元主体在创新社会治理体制中作用的缘由

不断创新社会治理体制，充分发挥出多元主体的协同作用。这是“社会治理”的题中应有之义。所谓“治理”，是指“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程”［1］。从概念可以看出，治理是一个过程，其强调参与主体的多元化及主体间的合作、谈判、协商、互动或共同行动关系。作为“治理”术语的延伸，“社会治理”则“蕴涵了服务至上和公正至上的管理理念，它既要将政府从包揽一切的财政重负中解脱出来，又要谋求社会多个主体、多种力量的协商合作”［2］。因此，“社会治理”本身就具有“主体多元”的固有特性，要创新社会治理体制，必须建立起多元主体共同参与社会事务治理的运行机制。

这是实现从社会管理到社会治理转型的客观需要。“协同治理”是由20世纪70年代德国科学家赫尔曼·哈肯创立的“协同学”发展而来，它强调各参与主体以平等的身份参与到系统的融合和发展中。所谓协同治理，是指“在网络技术与信息技术的支持下，政府、民间组织、企业、公民个人等社会多元要素相互协调，合作治理社会公共事务，以追求最大化的治理效能，最终达到最大限度地维护和增进公共利益之目的”［3］。“协同治理”理论之所以产生，一个根本的原因是社会利益主体从一元变成多元，原有的以政府为单一行为主体的社会管理模式已经不适应时代发展的需要，必须进行社会管理体制的创新，即从社会管理转型到社会治理。只有这样，才能打破政府一元独治的格局，形成社会多元主体共同参与、管理公共事务的局面，实现治理的合法性、透明性、责任性、回应性、有效性及协同性，从而最大程度地增强社会治理的效能。

这是深化行政管理体制改革、实现国家治理能力现代化的必由之路。行政体制是我国政治体制的重要组成部分，是在我们党领导下推进经济、政治、文化、社会、生态文明等“五位一体”建设的治权体系，是彰显人民主权、实现人民民主和国家有效治理的执行机制。2013年11月，党的十八届三中全会提出了“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的全面深化改革总目标［4］。要实现这一总目标，一个很重要的方面就是要深化行政体制改革。这是因为，所谓国家治理体系，本质上是指“社会利益关系、政治权力关系和公民权利关系相互联系、整体构成的有机系统”，［5］从制度方面讲，体现为各种规章制度、体制机制；从基本格局上讲，“则体现为中国共产党总揽全局、统筹各方，政府、企业、社会组织和公民多主体共同治理”［6］。因此，只有进一步深化以政府职能转变为关键的行政管理体制改革，把该由政府管理的事项切实管好，把不该由政府管理的事项转移出去，让企业、社会组织和公民等主体充分参与社会治理，才能逐步实现国家治理体系和治理能力现代化。

这是发展社会主义协商民主、推进政治文明建设的本质要求。由于现阶段我国社会阶层众多，为了更好地参与国家治理，必须坚持社会主义协商民主的原则。所谓协商民主，就是“在中国共产党领导下，人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，努力形成共识的重要民主形式”［7］。协商民主作为中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，它遵循多元共治和协商治理的价值诉求，追求和谐善治的文化精神，深刻蕴含了社会主义国家治理当中必须遵循的民主、协商、和谐等政治准则。

二、多元主体在创新社会治理体制中的角色定位

党的十八届三中全会强调要改进社会治理方式，提出了“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”的工作要求［8］。创新社会治理体制是一项系统工程，必须进行明确的角色定位，以更好地发挥各主体的应有作用，形成社会治理的合力，实现国家治理体制和治理能力的现代化。

党委在创新社会治理体制中发挥着领导作用。习近平指出：“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。没有共产党，就没有新中国，就没有新中国的繁荣富强。坚持中国共产党这一坚强领导核心，是中华民族的命运所系。”［9］要进行社会治理体制创新，最首要的、最重要的就是要坚持党的领导核心地位，发挥党的总揽全局、协同各方的领导核心作用。这是因为，当今世界各国都是以政党政治作为国家政权运行的主要形式，“政党通过控制决策机构、决策过程、决策人员，影响公共政策”［10］，从而对经济社会发展产生重要影响。作为以为人民服务为宗旨的中国共产党来说，党的领导对中国经济社会发展具有特殊重要的地位，它是最高层次的社会治理，并决定着社会治理的性质和方向。只有在党的领导下，各领域体制机制、法律法规才能不断建设完善，国家治理体系才能建成；只有不断提高党的执政能力，国家治理能力才能相应提高。因此，创新社会治理体制离不开党的领导，也必须由党来领导。

政府在创新社会治理体制中发挥着主导作用。政府是国家公共行政权力的象征，是社会治理的实际行为体。作为在党的领导下、由人民赋予权力的我国政府，它是行使执行权的最重要公共权力组织，是协调社会正常运转的中枢神经系统。因此，无论在我国经济建设、政治建设、文化建设、社会建设，还是生态文明建设等中国特色社会主义建设的各个方面，政府都有着其他社会主体所无法替代的独特地位和强大号召力，是社会治理中无可争辩的唯一主导力量，这决定了在创新社会治理体制中，必须坚持政府主导的原则。虽然随着国家行政管理体制改革的深入推进，政府在有序让渡权力，逐步成为有限政府和服务型政府，但其作为核心权力主体和根本责任主体的地位不会改变，在社会治理中仍然发挥着主导作用。

社会组织在创新社会治理体制中发挥着特殊作用。“社会组织是指在政府与企业之外，向社会某个领域提供社会服务，并具有公益性、非营利性、自治性、志愿性等特点的组织机构。”［11］由于我国大量的社会组织来自于社会基层，活跃在社会基层，与民众关系密切，对民生需求非常了解，这就使他们能很好地了解民众需求，更准确地传递民众诉求，更有效地化解民众矛盾，也能更有针对性地服务于民众的需要，这对于形成社会善治、促进社会和谐具有十分重要的意义。据统计，自改革开放以来，我国社会组织得到了蓬勃发展，从1988年的4446个，增长到2014年的60万个，增长了100多倍［12］，并且布局比较合理，结构不断优化，质量逐年提高，基本形成了与我国经济社会发展相适应、门类齐全、层次不同、覆盖广泛的社会组织发展体系。实践证明，社会组织已经成为加强和创新社会治理的重要力量，在激发社会活力、反映公众诉求、化解社会矛盾、应对自然灾害、推进慈善事业等方面起到了不可替代的特殊作用。

公众在创新社会治理体制中发挥着基础作用。在社会治理中，不能忽视公众的政治参与，因为他们的民主权力是宪法赋予的，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”［13］另一方面，更重要的是，公众是进行社会主义现代化建设的主体，也是多元治理的主体，忽略了这一主体力量，多元治理的机制就难以形成。因此，创新社会治理体制离不开公众的参与、少不了公众的参与，社会治理的创新也藏在公众的伟力之中。事实上，随着人民物质生活水平不断提高、民主法制观念的广泛普及和公民文化素质的不断提升，公众参与社会治理的热情不断高涨，参与行为日益活跃，维护自身权利的意识也不断加强，如何更好地形成完善科学、民主和规范的公民参与机制，已经成为党和政府必须认真思考的时代课题。

企业在创新社会治理体制中发挥着重要作用。随着多元化社会的出现，企业不但是社会财富的创造者，也是参与社会治理的建设者。其一，各企业都有数量不等的员工，本身就是一个“小社会”，需要采取科学的方式方法进行治理；其二，企业虽以盈利为目的，但它们仍肩负着很大的社会责任，它们也只有服务于社会、服务于公众，才能发展壮大起来；其三，企业是最具有创新意识、创新能力的社会组织之一，因为他们具有“企业家精神”，它们在企业管理或治理中的创新常常为社会治理提供有益的启迪，如20世纪80年代掀起的新公共管理运动，就是借用了经济、效率、效益等企业管理的许多新理念、新做法，对提高政府治理能力与水平产生了重要影响。

媒体在创新社会治理体制中发挥着补充作用。媒介是受众联系社会的一个重要的中间地带，“我们都深深地依赖于大众传播，无论社会还是个人都有这种依赖性”［14］。作为人的延伸，媒介在创新社会治理体制中占有重要的地位，自然成为多元治理主体的重要一员。它能宣传党的理论、路线、方针、政策，为社会主义现代化建设提供理论指导、思想武装和精神动力；它能表达公众意见、反映公众心声，成为政府与民众之间沟通的桥梁与纽带；它能监督政府的所作所为，维护社会的公平正义，促进政治文明建设，等等。特别是新媒体的兴起，使媒体在社会治理中的角色发生了重要变化，它一方面充当着社会治理的工具，协助政府进行社会治理，并为民众参与社会治理提供更加广阔的平台；另一方面，新媒体如果管理失范，就会成为负面信息的扩散源，又增加了社会治理的难度。

三、如何更好地发挥多元主体在创新社会治理体制中的作用

虽然政府、企业、社会组织、公众、媒体等在社会治理中都发挥着积极作用，但客观地讲，多元主体共治的局面还没有很好地形成。这一方面是因为政府社会治理理念相对落后，由管制型政府向服务型政府转变仍没完成，官本位意识较强，官僚主义盛行，这直接导致政府在履行社会治理职能时“缺位”、“错位”、“越位”的现象普遍存在。另一方面，公众参与社会治理的意识薄弱，据《政治参与蓝皮书：中国政治参与报告(2013)》中一项基于10个省份6159份有效样本的调查显示，以10分为满分计算，中国公民在政治参与行为方面得分为6.18分，这说明我国民众的政治参与状况还不够理想。再一方面，多元主体参与社会治理的制度缺失，“现实中缺乏具体的参与制度保障，缺乏参与的平台，多元主体参与的渠道不通畅，无法表达自己的政治见解”［15］。因此，我们必须正视当前多元主体在创新社会治理体制中存在的问题，不断创新治理理念、公民文化与体制机制，以充分发挥多元主体在创新社会治理体制中的作用。

加快政府改革步伐，转变政府治理理念，拓宽多元主体参与社会治理体制创新的渠道。思想是行动的先导。要发挥多元主体在创新社会治理体制中的作用，首先需要在社会治理中起主导作用的政府进一步解放思想，转变治理理念，围绕国家治理体系和治理能力现代化这一目标，对政府自身角色进行准确的定位，为政府职能划出清晰的边界，确定哪些应该由政府负责，哪些应该交给市场、社会组织，哪些必须广泛发动群众参与，该放的要放，该管的要管。只有政府治理理念转变了，职能分清了，才能绘制出深化行政体制改革的路线图，才能不断创新行政管理方式，实现从管制型政府向服务型政府的转变。

完善相关法律与制度，为多元主体在创新社会治理体制中发挥作用提供法理依据与制度保障。法制问题是更带有根本性、全局性、稳定性和长期性的重大问题。“推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化和程序化。”［16］当前我国社会治理之所以难以形成多元主体共治的局面，一个根本性的问题是相关法律还不完善、制度还不健全、机制还不灵活，致使政府“缺位”、“错位”、“越位”情况普遍发生，社会组织活动开展缺乏法律规范，公众参与公共决策缺乏有效通道，公民在教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、食品安全等方面的正当权益也因为国家法律法规不够完善而受损。“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。”［17］只有按照党的十八届四中全会的要求，大力加强社会主义协商民主制度建设，加快保障和改善民生、推进社会治理体制创新法律制度建设，加强社会组织立法，加快国家安全法治建设，健全依法决策机制等，“坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”，［18］才能为多元主体在创新社会治理体制中发挥作用提供法理支持与制度保障。

培育公民精神，塑造公民文化，树立公众积极参与社会治理的现代公民意识。公民精神是现代社会中一个公民所应具备的道德品格与人格素质，其核心是把自己看成一个对社会负有责任的主体，为全体公民和社会整体谋福祉，“公民精神是公民社会的美德”［19］。公民精神是伴随着现代市场经济的发展和多元主体的出现而逐步形成的，它强调权利意识、自由意识、平等意识、法制精神、责任意识和宽容精神，是一种新型的公民文化，其对一国经济的发展、政局的稳定、文化的繁荣、社会的进步具有重要的推动作用。

加强社会工作专业人才队伍建设，为创新社会治理体制提供重要人才支撑。所谓社会工作专业人才，是具有一定社会工作专业知识和技能，在社会福利、社会救助、慈善事业、社区建设、婚姻家庭等众多领域直接为公众提供社会服务的专门人员。由于他们在困难救助、矛盾调处、人文关怀、心理疏导等方面能提供个性化、多样化的优质服务，成为社会治理中的一支重要力量，也是我国社会治理体制创新的成果体现。虽然这些年我国社会工作专业人才队伍建设取得重要成绩，但总体看，“社会工作专业人才队伍发展滞后，还存在体制机制和政策制度不完善，人才数量缺口很大、能力素质不高、结构不合理等问题”［20］，这就需要进一步加强社会工作专业人才队伍建设工作的力度，按照《社会工作专业人才队伍建设中长期规划（2011—2020年）》的要求，不断创新社会工作专业人才培养模式，大规模开发社会工作服务人才，大力培养社会工作治理人才，逐步建立健全社会工作专业人才管理体制机制以及培养、评价、使用、激励保障等配套政策，为创新社会治理体制提供重要人才支撑。

进一步深化社会协同治理，形成多元社会主体进行社会治理体制创新的有效机制。恩格斯指出：“许多人协作，许多力量溶合为一个总的力量，用马克思的话来说,就造成‘新的力量’，这种力量和它的一个个力量的总和有本质的差别。”［21］多元主体的治理是一种协同治理，多元主体在创新社会治理体制中的作用也是一种协同作用。所谓“协同作用”，原意是指系统内部各要素或各系统相互作用和有机整合的过程，在此过程中强调系统内部各个要素或子系统之间的差异与协同，强调差异与协同的辩证统一必须达到的整体效应等。［22］协同思想的核心要义是强调系统中诸要素或子系统间的相互融合。“协同有助于整个系统的稳定和有序，能从质和量两方面放大系统的功效，创造演绎出局部所没有的新功能，实现力量增值——这是一种产生了质的飞跃的、扩大了的生产力。”［23］把协同思想延伸到社会治理领域，就是要通过多元主体的协同作用，形成多元主体协同治理的体制机制，实现各主体间的相互影响和有机整合，使整个治理体制变得稳定和有序，能从质和量两方面放大治理的功效，创造演绎出各主体所没有的新功能，实现治理效能的增值，从而最大化公共利益，这是从共治状态达到善治境界的重要飞跃。

借鉴西方发达国家社会治理的有益经验，实现我国社会治理的现代化。创新社会治理体制，既需要我们立足国情，实事求是地分析社会治理中存在的问题与不足，不断发展完善相关规章制度、体制机制；也需要虚心学习、大胆借鉴西方发达国家在社会治理中的有益经验。

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责任编辑：曹丽娟

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：1008-6323（2016）04-0027-04

杨圣琼，浙江传媒学院党委宣传部副研究员。

2016-06-28

浙江省民政政策理论研究规划课题（课题编号：ZMZC201428）。