我国社区居委会行政化倾向的现实必要性研究

文/殷红霞 刘智勇

（1.2.电子科技大学，四川成都 611731）

我国社区居委会行政化倾向的现实必要性研究

文/殷红霞1刘智勇2

（1.2.电子科技大学，四川成都 611731）

目前，城市社区居委会（以下简称居委会）的行政化倾向较为突出，与居委会作为基层群众性自治组织的法定性质相悖。然而，居委会的行政化倾向有其产生的历史必然性和存在的一定合理性。对居委会的行政化倾向不能采取简单否定的态度，应该从国情出发，理性看待目前居委会的行政化倾向，正确处理好居委会的自治性与行政性的双重属性关系，更好发挥居委会的作用，同时为实现居委会充分自治的目标创造条件，这是中国社区居委会发展的正确路径。

居委会 行政化

一、学术界对居委会行政化的去存之争

社区居委会的行政化，一般是指居委会履行了部分街道办政府的行政职能，成为街道办事处的附属机构。在我国，随着城市社区的发展及其研究的增多，居委会存在的行政化倾向问题逐渐成为研究热点。从已有研究成果来看，多数学者主张去除居委会的行政化倾向，加强居委会的自治职能。陈晓运，姚森隆等在总结实践中居委会“去行政化”效果甚微的基础上指出，“去行政化”要从“民权代表”、“民意中枢”、“民议众筹”、“民事调解”和“民间枢纽”五个方面明确居委会的角色，政府也要实现三个转变：从“主导”到“指导”角色变化，社区的事情社区商量，在人财物方面支持居委会，以此来实现居委会去行政化实现自治。［1］“作为基层组织的重要实体，居委会承载了太多的自治期望，政府虽然进行了各种改革与创新的尝试，但居委会建设始终没有破冰。居委会要建设成为独立的法人团体，以便在社区内外整合资源，完成自治，这是根本改革方向。”［2］

也有少数研究者对居委会的行政化倾向持认可、宽容态度，认为居委会存在一定的行政化倾向是难免的、合理的。如桂勇，崔之余认为：“城市社区居民委员会向行政方向的发展是城市基层政权建设的结果。从发挥政府行政功能的角度来看，政府必须借助于某种基层组织才可能有效地实现对城市的现代化管理。借助居委会对个人进行属地化管理，首先必须让居委会具有相应的职能与能力，逐步实现行政化。”［3］张苏辉指出，在社区自治实践中，社区居委会必然经历从“行政化”到“淡化行政化”这一较长的渐进发展过程。［4］

总体而言，目前，无论学术界还是实务部门，在有关居委会的行政化倾向的去存之争中，去行政化的意见居于主流地位，其基本依据就是《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，《宪法》和《组织法》都规定，社区居委会是基层群众性自治组织。既然法律对居委会的性质已有规定，那么居委会行政化的去存问题还有讨论的必要吗？诚然，在现行法律尚未修改前，对居委会的性质认定仍需以法律为依据。但是，目前，在我国居委会的行政化已是普遍存在的事实，如何理性地正视居委会行政化及其“限度”问题，仍是可以讨论的，不宜简单采取一概肯定或否定的做法。居委会的性质和角色，作为当前我国社区建设、民主政治建设和社会治理中的一个重大理论和实践问题，有待进行全面深入的探讨。

二、居委会的行政化去存困境分析

（一）居委会去行政化面临现实压力

在我国，社区居委会的自治组织性质在法律上早有明确规定，为何长期以来居委会的行政化现象不仅没有被去除反而还呈现不断强化的趋势？居委会的行政化现象由来已久，有其形成的历史必然性。早期研究社区的著名学者费孝通认为：“50年代以来，我国社区在权力高度集中的计划经济体制下逐渐发展了具有自己特色的现代行政形态，从改革开放开始逐渐建设新的社区制度。在我国城市社区生活的管理中，行政体系的作用占有重要地位。”［5］

长期以来，社区居民事务的特点和社区居委会的处境状况，导致居委会的行政化现象难以去除。居委会的工作与政府的工作存在交叉，呈现你中有我，我中有你的格局。特别是在现阶段，社区力量比较弱小，社区的建设发展不得不依托政府扶持，需要政府资源的投入，这客观上决定了社区居委会不得不主动亲近街道政府，自愿或不自愿去承担街道政府安排的工作任务，接受街道政府的指导甚至直接领导，表现出附属性、服从性，由此在角色和职能上居委会成为街道政府的下属机构，具有准政府的性质。

另一方面，社区居委会所处的最基层地位和拥有的某些优势，客观上能协助街道政府开展工作，这使街道政府往往对居委会也产生一定的依赖。居委会的优势在于，能够最直接联系社区居民，了解、掌握最详实的社情民意，反映社区居民诉求，成为街道政府连接居民的桥梁。街道政府在履行其行政职能和办理一些直接关系居民的事务时，如果能得到居委会的协助，就可以大大提高行政效率，例如，对于社区环境卫生治理、流动人口管理、社区治安和稳定维护、社区居民社会保障、计划生育政策落实等大量的行政事务工作，街道政府就需要居委会的参与协助，甚至由居委会直接落实完成。相对于街道政府部门的工作人员，居委会在完成这些公共事务方面可能更快捷、方便。此外，从目前各地街道政府自身的力量来看也需要居委会发挥助手作用。“在不少城市，实行的是‘两级政府，三级（市、区、街道）管理’，基层社会管理和服务工作都压给街道办事处，街道办事处不堪重负后，一方面不断增加编外人员，另一方面就把任务下移给社区居民委员会。”［6］社区公共事务的复杂性、繁重性，单靠政府主体治理已经不能满足需要，构建政府主导，民众、企业、社会组织共同参与的治理体系已成为现代政府管理发展的趋势。可见我国居委会的行政化倾向的形成有其客观基础，现实需求，难以在短期内得到消除，也难以通过一纸红头文件来解决。

（二）居委会存行政化面临法律挑战

居委会的行政化地位出现“合理”而不“合法”的尴尬局面，所谓居委会的行政化不“合法”，其依据一是1982年颁布的 《中华人民共和国宪法》第一百一十一条的规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”［7］二是1989年12月颁布的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条第一款的规定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”［8］同时该法律第二条的第二款、第三款规定：“不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。”2010年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》，也要求居委会依法协助城市基层人民政府或者它的派出机关开展工作。可见，我国宪法、法律和国家文件对居委会的基层群众性自治组织这一性质的认定是明确和一致的，虽然也进一步指出，居委会可以协助政府开展工作，接受政府或其派出机关的指导，但这并未改变居委会是群众性自治组织这一根本属性。

三、居委会自治性与行政性双重属性关系的处理

（一）承认居委会行政化倾向存在的阶段性

中国城市社区建设研究中心主任刘君德的观点，他认为，中国的社区建设将经过三个发展阶段：一是行政化推进阶段；二是半行政、半自治阶段；三是社区自治阶段。行政化现象是我国城市社区建设所必须要经历的过程，只能尽量缩短、加快自治化进程。对于我国现在的城市社区居委会，也许将它看作一个具有行政化职能的自治性机构才是比较合适的。［9］诚然，我国社区的自治化程度不高，目前基本处于第二个发展阶段。应该从我国国情出发，从现实需要出发，理性看待目前社区居委会的行政化倾向，承认其现阶段存在的必要性、合理性，避免简单否定的做法。目前，我国的居委会总体上还没有足够的能力实现完全自治，特别是财力受限。居委会在资源上依然依赖政府部门供给，这就无法避免要为政府部门承担部分事务，如果现阶段就试图让居委会实现完全自治，居委会的很多工作因缺乏资源将难以开展。

应该看到，现阶段居委会存在一定程度的行政化倾向不完全是坏事，甚至有一定的积极意义和作用。一方面有助于增强居委会权威性，提高居委会的动员组织能力和执行力，可以更好地开展社区活动和社区建设，完成社区公共事务；另一方面，居委会参与部分行政事务，有助于了解政府部门的工作，密切与政府部门的联系，更好地接受政府部门的指导。此外，还能够分担政府部门的行政事务，减轻政府部门的工作负担。

但是居委会的行政化倾向也有其弊端，一方面会加大对人力、财力的需求，增加政府的负担；另一方面如果长期、过度行政化，会使政府过多干预社区自身建设发展，挤压社区自主性空间，这不仅将影响居委会的自治能力提升，不利于社会自治组织的发展壮大。甚至也可能导致街道政府的不作为，助长官僚作风。因此，承认居委会的行政化，应该是有阶段性的、有限度的。

（二）平衡好居委会的自治性与行政性关系

现阶段，我国社区居委会兼具自治性与行政性双重属性是不争的事实，在短期内又难以去行政化的情况下，比较务实的态度和明智的做法就是，有效平衡好居委会的自治性与行政性二者的关系。其实质是要合理界定居委会与街道政府的职责分工，目的是防止街道政府的不作为，把过多的行政事务下派给居委会，进一步加剧居委会的行政化色彩，使居委会完全成为街道政府的附庸，成为名副其实的准行政机关。

为此，应该做好如下工作。首先，明确界定居委会的工作职责。通过制定居委会与街道政府的职责清单，进一步划分居委会与街道政府的职责边界。特别是对于那些涉及社区的行政性事务，要明确居委会参与的程度，哪些事务是应该做或独立做的，哪些事务是可以不做或仅协助做的。对其划分的原则是缩小居委会直接承担街道政府的行政事务范围，力求有限参与。其次，建立居委会所承担行政事务的政府购买制度。即对本该属于街道政府职责范围而街道政府无人力完成的公共事务，如果社区居委会愿意承担且有能力承担，街道政府可向居委会购买这部分公共事务，使居委会的劳动获得一定报酬，以增强居委会自我发展的财力。

（三）促进居委会逐步走向更为充分的自治

居委会作为具有中国特色的基层群众性自治组织，从其诞生以来就一直处于探索发展中，其性质地位以及与政府的关系一直成为学术热点，其表现出的行政化倾向长期被质疑和批评。需要指出的是，从我国国情特点和现实需要来看，居委会的行政化倾向是不可避免的，适度的行政化也是必要的，对此不必苛责。居委会建设发展中存在的问题需要在改革发展中加以解决，这需要一个较长的过程。

当前，我国正在大力推进转变政府职能、理顺政社关系的改革，居委会的改革也应该同步进行，要把居委会的去行政化问题纳入街道政府改革中加以统筹设计。就居委会的发展方向而言，首先应该强化其自治功能，逐步回归自治本位。为此今后居委会的重点工作应是优先履行其法定的职责，也即《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第三条所指出的居民委员会六大职责：宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；办理本居住地区居民的公共事务和公益事业；调解民间纠纷；协助维护社会治安；协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作；向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议。只有如此，把居委会建设成为居民自我管理、自我教育和自我服务的自治组织的目标才能早日实现，在现行法律没有修改前，居委会的自治性质就不应改变。

目前，虽然我国居委会的自治性与行政性共存，但不能等量齐观，不分主次。从已有法律要求来看，从民主政治发展的趋势来看，居委会的自治性应该是第一位的，行政性只能是第二位的，不能颠倒。因此，应该逐步赋予居委会更多的自治权利，不断提高居委会自治的能力和水平，为居委会走向充分自治阶段创造有利条件。

［1］陈晓运，姚森隆.居委会“去行政化”：实践、问题与对策［J］.广东行政学院学报，2015（04）.

［2］徐永祥，侯利文.基层建设与社会治理：当前中国社会建设的两个命题［J］.河北学刊，2015（04）.

［3］桂勇，崔之余.行政化进程中的城市居委会体制变迁—对上海市的个案研究 ［J］.华中理工大学学报 （社会科学版），2000（08）.

［4］张苏辉.社区居委会行政化的社会学微观视角［J］.求索，2006（05）.

［5］费孝通.中国现代化：对城市社区建设的再思考［J］.江苏社会科学，2001（01）.

［6］徐昌洪.社区居民委员会行政化及其治理研究［J］.社会主义研究，2014（01）.

［7］中华人民共和国宪法（1982年）_中国人大网http：//www. npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/06/content_4421.htm.

［8］中华人民共和国城市居民委员会组织法_中国人大网http：//www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/1989-12/26/content_1481131.htm.

［9］季程远，周兆晟.城市社区居委会的“行政化”与“去行政化”—基于J市Y社区的个案考察［J］.重庆科技学院学报（社会科学版），2011（18）.

责任编辑：唐 琼

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：A

：1008-6323（2016）04-0020-03

1.殷红霞，电子科技大学政治与公共管理学院硕士研究生；2.刘智勇，电子科技大学政治与公共管理学院教授。

2016-06-26