城郊结合部：新的矛盾聚焦点

文/吴传毅

（湖南行政学院，湖南长沙 410006）

城郊结合部：新的矛盾聚焦点

文/吴传毅

（湖南行政学院，湖南长沙 410006）

农民有序建房既是社会主义新农村建设的内在要求，也有利于农村经济的发展。盖建新房是富裕后的农民普遍诉求，而尤以城郊为甚。但近年来，城郊结合部农民建房形成了新的矛盾聚焦点，原因在于规划滞后带来农村建房无序，当地国土部门制定的建房标准不合农村实情以及城建执法不公等。化解城郊结合部农民建房的新矛盾，地方政府的规划必须先行，建房标准必须符合实情，建房执法必须规范。

城郊农民 盖建新房

近年来，城郊结合部形成了新的矛盾聚焦点，一些农民为建房与当地国土部门发生矛盾纠纷，甚至建房农民与当地国土执法人员发生肢体冲突，建房农民以及执法人员被打伤的情况时有发生，当执法人员与建房户发生肢体冲突时，围观群众较多，有的甚至起哄。政府形象因此受到影响，党群干群关系受到影响，也在一定程度上影响到农村基层政权的稳定。

一、盖建新房：城郊农民富裕后的普遍诉求

改革开放以来，特别是社会主义新农村建设以来，农村面貌发生了根本改变，农民生活水平普遍有了很大提高，富裕起来的农民大多有盖建新房的愿望和要求，即便在外打工创业的农民也会在老家盖建新房，哪怕一年只有春节短短十几天时间住在自己盖建的新房里。这尤其以城郊结合部的农民最为突出，城郊结合部的农民甚至也把在农村老家建房当作投资选项。可以说，盖建新房成了城郊农民富裕后最直接最突出的利益诉求。

（一）城郊农民拥有盖建新房的经济基础

改革开放以来，农民生活水平有了很大提高，除受益于中国经济高速发展带来的共享成果外，主要还基于以下几个方面的原因：一是农业税的停收。2006年1月1日，我国废止了《农业税条例》。这意味着在我国沿袭千年之久的这项传统税收的终结。作为政府解决“三农”问题的重要举措，停止征收农业税，不仅减少了农民负担，增加了农民经济权利，体现了现代税收中的“公平”原则，同时还符合“工业反哺农业”的趋势，它标志着中国进入改革开放转型新时期。停收农业税的同时，农民还可以获得种粮补贴款，这“不出反进”的差距，使得农民收入在很大程度上得到提高。缘于此，近些年来，我国城乡差距开始缩小；二是国家启动了农村养老保险和农村医疗保险的投入。新型农村社会养老保险是一项惠及民生的重大举措，使“老有所养”的目标得以进一步实现，它有利于农民生活水平的提高，有利于破解城乡二元的经济和社会结构，有利于扩大内需和国民经济发展，从而间接地提高了农民收入。而农村合作医疗则是由政府支持、农民群众与农村经济组织共同筹资，在医疗上实行互助互济的具有医疗保险性质的农村健康保障制度，即农民每年上交一定数额的合作医疗资金，集体与政府也可投入一部分，共同形成专项基金，农民就医时可按一定比例报销医药费，虽然农民能够报销的医药费用比例不高，但也在很大程度上减轻了农民负担，从而间接地使农民增收；三是农民工工资的提高。过去农民外去务工收入不高，一天大概只有几十元，但现在不一样，随着务工工资的普遍提高，农民外去务工一天可以收入一两百元，全年下来除去个人开支可以节存三四万元，务工三五年时间，除去家庭开支大概可以有十来万元存款。这使得农民收入普遍得以增长；四是城郊结合部由于工业化城镇化的推进，征地拆迁进度很快，部分农民因征地拆迁可能获得一定数额的补偿款，农民也可借此盖建一套新住房。

（二）中国传统文化对盖建新房的影响

受中国传统文化的影响，置业会成为相对富裕起来的农民首选，而置业的重要内容是建房，甚至是建宽敞的大房子。正是基于这一原因，中国农民房屋自有率也很高。据2012年西南财经大学和中国人民银行共同发布的《中国家庭金融调查报告》披露：“中国家庭自有住房拥有率为89.68%，这其中包括农村在内。与国外相比，中国家庭自有住房比发达国家高：世界水平为63%，美国为65%，日本为60%”［1］。2013年中国社会科学院社会学研究所发布调查报告称，“目前中国的家庭住房自有率为93.5%，较2011年提高了1.9个百分点；其中城镇家庭住房自有率为89.6%，较2011年提高了1.7个百分点。18.6%的家庭拥有两套以上住房”。报告还称：“在中国人所有的梦想中，‘收入增加’、‘家人平安健康’排在前两位，紧接着下来的就是‘安居梦’。在调查中，问及‘今后5-10年最希望实现的个人愿望’时，18.8%的人表示是‘改善住房’［2］。此外，一些地方受农村文化观念的影响，要是没有新建住房，儿子娶亲会相对成为难事，媒人把女方带到家里，最先要看男方家是否有新房，新房有多大，装修如何，这也剌激了农民盖建新房的愿望，即使已有足够旧住房，但仍需盖建新房。假若盖建新房款不够，仍会从亲戚家筹借。一般来说，亲戚也会愿意借，这缘于几千年的中国传统文化。旧中国的农村及城市就有“打会”的习俗。即是说，某个人或某个家庭需要办大事，其他人或其他家庭都可能借钱。事实上，从亲戚家借钱建房也成为一般农民家庭的常态。

（三）社会主义新农村建设的内在要求

城乡差异一定程度表现在住房差异上。改革开放之前，农民基本上住的是泥土房。改革开放之后，农民生活水平得到很大提高，住房理所当然要得到改善。2005年10月，中国共产党十六届五中全会通过《十一五规划纲要建议》，提出要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实推进社会主义新农村建设。“生活宽裕”是新农村建设的目标，也是衡量我们工作的基本尺度。只有农民收入上去了，衣食住行改善了，生活水平提高了，新农村建设才能取得实实在在的成效。而“生活宽裕”在很大程度上是以农民盖建新房作为标准。农民盖建新房既是社会主义新农村建设重要考量指标，也是社会主义新农村建设的内在要求。与此同时，农民盖建新房，也有利于农村经济的发展，不能外出务工的农民可以选择在本土本乡从事建筑工程，帮助他人建房，以此获取务工收入，从而改善他们的物质生活条件。最近十几年，我国经济高速发展，房地产是巨大引擎，不仅如此，它还带动了大批相关产业的发展。但就目前而言，城市房屋需求相对有限，而农村房屋需求还有较大空间，农民建房不是为了出售，仅仅只是为了自己住得宽敞，提高生活质量，甚至于城郊结合部的农民而言，还带有投资性质。

二、困境解构：城郊农民建房的矛盾

有序的农村建房从一定意义上讲有利于 “三农”问题的解决。但是，无序的农村建房会带来了很多问题，既占用过多的农田水塘，使得我国有限的国土耕地面积减少，农村土地没有得到有效使用，加之农村建房缺失规划，从而使得农村房屋建筑错落无序，朝向不一，不仅破坏了村子原有的自然美感，而且还会造成交通不畅，排水不利，引发邻里纠纷，影响农村环境整治，与社会主义新农村建设的要求相背。

（一）规划滞后带来农村建房无序

按照社会主义新农村建设的要求，农民盖建新房要进行总体规划，只有总体规划好，才能保证农村新面貌，才能有利于农村经济的发展。但是，由于农村建房规划没有积极跟进，而农民却不愿意无限期地等下去。于是，农村新房建设便“各自为政”、“各显特色”，不仅没有总体美感，更不利于农村日后的发展。“许多富裕起来的农民在建新房屋时不考虑实际的需要，建房往往选在公路旁，建在农田中，一味图大求宽，又不拆掉旧房，致使老宅闲置着，又在耕地和基本农田上建新房，建房面积普遍超标，土地资源浪费严重，使农村耕地逐年减少”［3］。当前，农村无序建房的表现主要是两个方面：一是未批先建。少数村民认为建房是自家的事，想怎么建就怎么建，于是置国土法律法规于不顾，在未取得合法审批手续的情况下擅自动工兴建；二是随意乱建。有的为了抢占地盘，故意超面积多建；有的突破政策底线，擅自占用耕地或基本农田建房，导致群众相互攀比，违法用地现象屡禁不止。“伴随着我国工业化和城镇化的进程，掀起了农民进城打工的浪潮。当他们逐渐富裕起来以后，回家盖房成为投资首选。农村建房大面积增加，私搭乱建的无序乱象也随之频繁出现。究其原因，并不在建房的增加，而在于村庄规划的缺失或是规划执行管理的缺位”［4］。笔者调查的城郊结合部，被市政府定位为城市“后花园”，但无序的建房造成“后花园”名不符实。一些有见识见地的农民也看到了这个问题，要求政府进行整治，要求政府规划先行。但是，绝大多数农民不会考虑长远，不少农民认为，“迟建不如早建，现在不建，以后更难建，说不定以后农村建房还会收房产税”。尽管规划没有出台，当地国土部门对农民建房也不能放任不管，于是，出台了一些政策，规定“拆迁户可以建，无房户可以建，危房户可以建，旧有住房不达面积的可以建，但都必须先报批。此外，所有建房都不能占用农田和鱼塘”。但是，除拆迁户外，报建一时半载批不下来。农民建房的正常审批程序，是先由村民个人提出申请，村组召开村民（村民代表）大会通过后，由行政村签署意见送到乡镇国土所，国土所报国土分局，国土所与国土分局现场勘察认定符合建房条件后，再由乡镇政府审查后送到县国土局审核，县国土局审核后报区县政府审批。加上城郊结合部一般都建了高速和高铁，盖建新房不占用少量农田和鱼塘又很难。完全要农民建到山坡上去，农民不愿意。他们一般都会在原来住房基础上改建，把原来住房的规模扩大。于是，过去的农村建房原本没有规划，新建的住房仍然没有规划，甚至相比过去更没有规划。“农民原来建房基本上没有统一规划，集中建设，选址多数选择在自家的自留地、承包地或交通较为便利的县乡村道两侧，绝大多数的农民新房建设见缝插针，哪里地势好、‘风水好’就在哪里建，造成新房旧宅斑驳错杂，房子大小、高矮参差不齐，极为混乱”［5］。

（二）建房标准不合农村实情带来的矛盾

农民建房需要审批，这既是社会主义新农村建设的内在要求，也是土地有效使用的必然选择。但是，新建农民住房面积规定标准必须符合农村实际，不合实情难以执行。而笔者调查的城郊结合部地方国土部门规定标准是地面面积120平方米，楼层不超过三层。这一建房标准的规定笔者目标还没有找到有效的法律依据。对于楼层不超过三层的规定，农民大多能够接受，但对于地面面积120平方米的规定，普遍不能接受，它不合农村实情。作为三层楼的建设标准，地面面积120平方米影响美观。一般而言，农民盖建新房地面面积大多在160平方米。所以，即便农民盖建新房得到了地方国土部门批准，但建房面积也会超过批准的120平方米，所以，执法部门执法检查时就会认定违规建房。在检查过程当中，具体执法人员一方面可能考虑地方实情，另一方面则可能以执法为名借此索取“好处”。执法检查认定违规后，建房户也懂得“打点”，一般会送个红包，或送几条烟，执法人员不再干预，但几天过后又会有另外的执法人员过来，如此反反复复，建房户都需要“打点”，直到房子最终建下来。据了解，一般农民给具体执法人员买单前后费用不少。此外，房子在报批过程当中，也可能要走关系，也需要费用。

（三）执法不公加剧了农民建房的矛盾

从宏观方面讲，国家出台了《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》。但是，这两项法规都规定得比较原则，需要根据各地情况加以细化，以便具有操作性。农民建房在当地国土部门都有一个基本标准，包括哪种情况可以建，建在什么地方，建多大面积。但是，主客观方面原因造成标准执行不到位。一些关系户通过找关系打招呼，一些村委会干部因为与当地执法部门熟识，也可能不遵循上述标准，建的房子比规定标准大，比一般老百姓大，甚至大很多，建的地方可能是农田农塘，甚至是风景区，这让老百姓心理不服。老百姓说，“有关系的可以建，没关系的不能建没道理；村干部可以建，村民不能建没道理”。于是，不管报批与否，老百姓都动手建房。某些村干部在老百姓建房过程中，打着向国土部门疏通关系的幌子，向建房户私自收钱等。极少数执法人员在执法过程中，想方设法捞点好处。不给好处或好处给的不多，都可能以执法名义阻止建房。某些执法人员借执法之机攫取非法利益，甚至个别执法人员公开对建房户讲，“当官的吃肉，我们只是喝点汤”。一些聘任的执法人员文化程度不高，执法时态度十分强硬，上来就推砖墙。于是，造成与建房户的肢体冲突，甚至造成流血事件，引发群众围观和强烈不满。

三、路径探究：解决城郊农民建房矛盾的对策

农民建房是发展中的问题，发展中的问题需要通过发展来解决。城郊农民建房也是如此，城郊农民建房问题，处理不好是大矛盾，还可能引发群体性事件；处理好了，则是小矛盾，则可以得到化解。

（一）农村建房规划必须先行

要从根本上解决城郊结合部建房矛盾，政府首先需要加强农村建房规划，规划一定要先行，既要符合土地利用总体规划，又要符合村庄规划。规划要本着尊重历史、方便群众、便于管理、有利发展的原则。“农民住房太分散会给农村环境整治带来很多困难，农村的生活污水、生活垃圾排放分散、种类不一，难以收集集中处理”。一些人大代表提出议案：“农村规划管理不到位，对宅基地审批控制不力、建设违法现象查处不严，造成违法建筑在农村蔓延。时间拖得越长，解决这一问题付出的成本越高，最终将影响到新农村建设的进程”。“要治理农村建房乱象，必须加强制定农村村庄规划，让纸上规划落实到实实在在的建设中去”。政府应该利用新农村建设资金把规划做在前面，规划积极跟进后，有利于乡村面貌的改变及日后的发展，把道理给农民讲清楚、讲明白，农民是愿意接受的，甚至政府还可以通过“三通一平”，帮助农民减少建房成本。笔者调研的城郊结合部一直以来就缺失规划，区政府想做规划，但市政府不同意，说规划由市政府来做，担心区政府规划滞后，影响到“后花园”的形象，但市政府规划却迟迟没有出台，而农民却不愿等。于是，在没有规划的前提下，农民们不管批准也好，不批准也好，自己先把房子建起来。

（二）建房标准必须符合实情

现在农村建房地面面积一般在160平方米，少于这个数，农民不愿接受。如前所述，笔者调研的城郊结合部所在的区政府规定，农村建房地面标准只有120平方米，这就与农民愿意和要求相违背。实践当中，农民修建的农村住房地面标准绝大多数在160平方米，即是说都超过了区政府规定的120平方米的标准。就习惯来讲，农民们大多愿意建大一点的房子，他们还有很强的攀比思想。“随着城镇化推进，很多有知识、技术水平的年轻人搬进了城市居住，留守农村的多是老人和孩子，农村现有的很多住房稍加改造，就可以居住。但是，出于盲目的攀比之风，不仅楼房越建越高，而且装饰也越来越豪华，开支越来越大，面积也越来越大，却是十屋九空，造成了资源浪费”［6］。尽管过去农民不富裕，只能建土砖房子，但是，面积也相对较大，一般也有大几间房子，地面总面积也在160平方米以上。据了解，160平方米的地面总面积，农民们还是能够接受；执法人员对合标的农民建房不会干扰，农民不需要为自己建房买单。有人大代表建议：“完善土地规划，健全科学管理模式。已制定规划的乡村，要结合当地实际，尊重农村风俗，考虑农民意愿，尽快加以补充和完善，以减少执行规划过程中可能产生的阻力”。

（三）执法队伍必须规范执法

执法人员必须规范执法，规范执法才能带来公平公正，才能做到一视同仁。要是执法人员参杂人情关系抑或利用执法之机进行权力寻租，就会引发社会矛盾。事实上，很多矛盾纠纷的产生都与执法不公有关，一些群众性事件的发生也与农民建房有关。个别农民说的很偏激：“过去基层执法人员靠计划生育捞取好处，现在农民不想多生了，捞不到好处，就想办法在农民建房上捞取好处”。这个说法尽管不合实情，但却在一定程度上反映了某些端倪。执法队伍待遇不高也影响到规范执法，从而影响到执法的公平公正。欠发达地区基层公务员待遇不高，一个月就3000多元收入，养家糊口有困难，缺失应有尊严，而他们手中掌握了一定权力，这就难以保证他们不进行权力寻租。一些建房户说，“他们硬想要点好处也可以理解，毕竟他们收入不高，但是，三天两头执法，动不动推砖墙，就让人难以接受”。所以，提高基层公务员待遇也是保证基层执法人员公正执法的重要条件。

此外，农民建房还需要积极引导和教育。富裕后的农民是否都得在农村建大房子，是否应该引导他们注重教育投入，让子女子孙接受更好更优质的教育，在城市购置学区房，以便小孩入学，而不仅仅是在农村建大房子，这就很有必要。教育不仅关系到家庭家族的兴旺，更关系到民族发展的未来。教育始终是立家立业的治本之策。道理讲清楚了，农民们不会盲目攀比，不会一味要求建大房子，不会随意乱建。

［1］西南财经大学在京发布全国首份《中国家庭金融调查报告》，报告称九成中国家庭有自有住房远超世界水平，http://www. vjianke.com/Z2MD0.clip，访问日期：2016-05-02.

［2］社科院调查报告称：家庭住房自有率达到93.5%［N］.北京青年报，2013-12-26.

［3］［5］罗西俊.当前农村村民建房管理中存在问题和思考［EB/OL］.求是理论网，2014-03-19.

［4］［6］安杰.农村建房乱象凸显规划不足［N］.中国建设报，2012-08-06.

责任编辑：曹丽娟

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：1008-6323（2016）04-0005-04

吴传毅，湖南行政学院教授，副院长。

2016-06-26