新型农村社区治理创新——基于多元主体合作与整合的视角

文/孙涛（青岛行政学院，山东青岛266071）

新型农村社区治理创新——基于多元主体合作与整合的视角

文/孙涛（青岛行政学院，山东青岛266071）

内容提要：加强新型农村社区治理是推进我国新型城镇化建设和统筹城乡发展的重要举措。在推进国家治理现代化和创新社会治理体制的时代背景下，研究新型农村社区治理治理主体的历史演进及角色定位，分析实现多元主体合作与整合的制约因素具有重要意义。通过创新治理形式、明确行政与自治的关系、厘清基层党组织与自治组织的职责、扩大居民参与、发挥社会组织协同作用，建立新型农村社区治理结构，对于实现农村治理现代化具有重要意义。

新型农村社区治理主体多元合作整合

治理是指在一定范围内的多元主体通过协同合作对公共事务进行协调管理的动态过程，具体包括治理主体、治理方式、治理结构及治理机制等多个方面。［1］新型农村社区治理特指在治理理论指导下，新型农村社区的公共权威管理社区公共事务、增进公共利益、影响农村发展的过程和行为。新型农村社区治理既有公共权力主体的参与，也有基层自治组织和其他各类主体的参与，是一个集公权力管理与民主自治的动态复杂过程。新型农村社区治理需要建立多元主体协调互动的治理结构和治理机制。

一、新型农村社区治理主体的历史演进及主体分析

（一）农村社区治理主体的历史演进

乡村治理从20世纪90年代起成为学界研究的焦点之一，研究目的是通过乡村权力及利益结构调整增进公共利益和农民福祉，而要达致此目的离不开对乡村治理主体的界定及对互动合作机制的准确把握。依据多元主体及其内在关系的差异，大致可以把我国乡村治理划分为三个时期。一是建国后到改革开放之前，尤其是在人民公社时期，是乡村治理的一元主体阶段；二是从家庭联产承包责任制实施后到2006年农业税取消以前的一段时期，是政府、市场二元主体治理阶段；三是农业税取消以后到新农村建设时期，我国进入政府、市场及社会多元主体治理阶段。在这三个时期国家从农村汲取资源的强度、效果和农民的反响有很大不同，多元主体间的关系处于动态调整之中。

1.政府部门单一主体治理时期。1949年新中国政权建立后基层政权的重建工程随之启动，土地改革及税费征收使国家政权深度介入到乡村当中，以往政府、乡绅及农民之间的关系被新建政权与村民之间的新型关系所取代。这种“单维”关系在人民公社时期表现的最为明显。建立在“三级所有，队为基础”之上的新型体制将农民重新组织起来，且把村民的居住、生产、经营及迁移等各类活动掌握在基层政权手中。［2］上世纪50年代的合作化运动进一步巩固了我国基层政权，我国乡村地区系统而完备的基层政权体系得以建立。乡村公社组织在当时缺乏独立自主运行的环境和条件，实际上作为政府的基层组织而存在，缺乏自我管理和自我服务的积极性。这一时期农村治理呈现出强烈的一元化主体特征，遵循国家公共权力的运行逻辑，其运行方向是从上往下的单向运行，各类资源主要是从农村向城市流动，全能型政府和行政权力的控制力量前所未有。这一时期的乡村治理可以称之为“国家本位的单元治理主体”。

2、政府和市场二元主体治理阶段。上世纪80年代之后，人民公社的解体和家庭联产承包责任制的实施使我国乡村治理迈入新的历史时期。人民公社时期的生产大队经过改革变为行政村，成为国家与村民之间的联系中介。“包产到户”实施之后，土地归村集体所有以及税费的集体结算体现了国家政权与农民之间的控制依附关系。这一时期社会力量开始参与乡村治理，但与行政力量相比还十分弱小。随着市场经济发展和改革开放深入，特别是施行家庭联产承包责任制以后，农民的收入和粮食产量都有了大幅度的提高。在价值规律和竞争法则的作用之下，大批村民进城务工，继续为我国的工业化、城市化和现代化而贡献力量。这一阶段市场机制的负面作用也日益显著，城乡之间的发展差距和乡村治理中的各类问题暴露出来，“三农”问题逐步成为全社会关注的焦点。

3、多元治理主体参与治理新阶段。我国新农村建设的推进及2006年农业税的取消，标志着我国进入城市带动农村、工业反哺农业的新阶段，乡村社区治理也进入新的历史时期。取消农业税标志着我国初步完成了内向积累的工业化过程，其深层次意义则在于突破了以往建立在税收关系基础之上的基层权力和利益格局。新农村建设中对农民主体地位的强调和对农民首创精神的鼓励，进一步调动了农民的积极性和创造性。农村基层社会组织在国家的倡导下逐步建立完善，日益成为影响农村发展的重要力量。新的发展时期，乡村治理开始注重农民福利的增加和农村社会事业发展，“去商品化”受到越来越多的重视，多元治理主体参与为新型农村社区治理结构建立奠定了基础。

（二）新型农村社区多元治理主体的定位与职能

作为一项复杂的系统工程，新型农村社区治理需要在多方参与的基础上建立起国家、市场与社会之间互联、互补、互动的新型关系，以此来治理社区公共事务、破解发展难题、提供公共服务，促进农村社区健康可持续发展。多中心治理理论提出政府不再是公共事务治理的唯一主体，主张政府公共权力下放基础上的多元互动，建立多个治理主体共同治理公共事务的新型治理模式，这种模式改变了以往政府行政管控的管理方式，充分调动多元主体在公共服务供给、社会秩序维护、矛盾冲突化解和文明乡风构建等各个方面的基础作用。

1.农村基层党组织：新型农村社区治理的领导核心。农村社区的党支部是我国广大农村的基层党组织，我国“村民委员会组织法”规定，农村基层党组织在农村社区中发挥领导核心作用，支持并保障村民依法开展自治活动。农村基层党组织是新型农村社区建设的组织者、领导者，是党在农村地区政策的贯彻者和执行者，在新型农村社区建设中发挥领导作用。在农村基层党组织的领导下，推动农村社区民主治理进程，关系到农村社区的稳定、社区建设的质量及干群关系的稳固。建立并完善“村务民主决策制度”、“村民代表议事制度”、“两委干部例会制度”等治理制度，丰富农村社区治理的形式和内容，有序扩大农村居民的参与，保障农村居民的知情权、参与权等民主权利，建立起在党组织领导下富有活力的新型治理机制。

2.农村基层政权：新型农村社区治理的主导者。新型农村社区建设过程也是政府运用新理念、新思维和新方法治理农村社区事务的过程。治理理论提出政府是多元治理主体“同辈中的长者”，它负责确定各个行动主体的方向性任务并制定共同行动的规范和准则，减少多元主体之间的关系隔膜，增强其相互之间的依赖性，突出新型农村社区治理的民主特质。政府负责新型农村社区建设的规划和推进，做好政策的制定和落实，负责规划的制定和实施，制定相关的法律法规，协调多元主体之间的关系，从多个方面发挥主导者的作用。

3.市场主体：新型农村社区治理的协同力量。社会主义市场经济体制的建立激发催生了农民的民主意识、法治意识和权利意识，推动了社区发展及居民的现代化。市场经济发展使市场力量向农村渗透和延展，产生了一大批农村经济精英和村庄能人。这部分人在市场经济发展中脱颖而出，具备了相当大的影响力和号召力，已经成为农村社区建设的重要主体。各类市场主体在乡村道路建设、社区供电供气供水及其他公共产品供给中发挥着越来越重要的作用。政府可以根据不同地区的发展情况，建立完善农村公共产品的公开招标制度，让不同企业主体参加竞标并实行择优录用，实现中标企业生产提供、政府买单的市场化供给方式和运作模式，按照“谁投资、谁经营、谁受益”的原则具体实施，逐步引入市场力量进入新型农村社区建设的各个领域。

4.社会组织：新型农村社区治理的协同治理主体。农村社会组织是连接政府、农民与市场之间的重要纽带，具有自身的特点和优势。农村社会组织来自于居民、服务于居民，更易得到居民的支持和认可，在促进良性人际关系形成、强化社区社会纽带、增强农村社区社会资本方面发挥着不可替代的作用。新型农村社区社会组织根据社区居民的兴趣、愿望和利益而建立，具有群众性和公益性的特征，可以更好地满足农村居民的差异化需求，在政府无法有效供给的公共产品和公共服务中发挥补充作用。另外，农村社区社会组织还可以形塑农村社区建设的“软规范”，提高社区居民的道德文化和责任意识，增强社区居民协商合作及共同决策的理念，促进社区居民更好地实现民主治理和自我管理，在此过程中形成促进农村社区建设的价值规范和道德观念，形成农村社区社会责任意识和公共生活的准则。

5.社区居民：新型农村社区治理的中坚力量。农村社区居民是新型农村社区建设的参与者、受益者和推动者。建设新型农村社区要鼓励居民积极参与实现真正的自我管理和民主决策，进而提高社区居民的民主意识、合作意识和集体观念。农村社区居民自我组织、自我服务、自我管理和自我教育能力的提高可以为新型农村社区建设注入源源不断的动力。［3］通过积极参与到关系自己切身利益的社区建设之中，不仅可以提升居民的生活品质，还可以培养居民的自治精神、改善农村社区社会风气，推动“文明乡风”和“民主治理”的实现。

二、新型农村社区治理合作与整合的现实制约

（一）乡镇基层政府的职能异化及运行偏差

目前乡政村治的制度设计意在保持农村基层自治组织的自主性和活力，减少行政力量的干预控制，但由于这一制度设计存在一定缺陷，导致乡镇一级政府成为农村社区自治能力退化的重要原因。乡镇政府在我国政权组织结构中处于底层位置，是国家在农村的各种发展规划、任务和目标的贯彻执行者，在现行“压力型”体制之下，乡镇政府需要听命于上级政府并完成各项考核任务。乡镇政府因为承担着各项考核任务，决定了其在必要的时候会采取强制手段控制影响基层社区自治组织。现行村委会组织法明确了乡镇政府应该指导和支持村民自治组织实现自治，而不是进行直接干预，但相关规定因过于原则化又缺少更多的制度支撑。乡镇基层政府作为国家政权的基层机构可以利用这一制度空隙，借助于其组织和资源优势，将行政权力渗透到农村社区，大大弱化了农村社区的自治职能。

（二）村委会角色的错位和嬗变

在乡政村治的体制背景下，村民自治组织承担了落实国家政令和政策的大量任务。社区居委会扮演着政府“代理人”和社区居民“当家人”的双重角色。有关调查显示，村级自治组织三分之二的时间用于贯彻上级政策和完成各项任务。农村社区因此具有了很强的行政化倾向，在某种程度上成为政府附的属物，出现了角色错位和性质的嬗变。由于自身性质和地位的限制，农村社区并不具有政府组织的权威，其在完成上级任务时时常会陷入尴尬的境地，在这个过程中往往会弱化社区居民的信任和支持。另外，农村社区的日常管理和制度建设还需要进一步健全和完善。在社区建设资源投入方面，目前还存在着财政投入不足和资金来源渠道有限的问题，农村社区公共产品和公共服务供给严重不足。

（三）农村社区两委关系的协调困境

如果说社区自治组织与基层政府之间关系是纵向的自治权力与行政权力的困境，那么居委会与村委会之间的关系困境则是一种横向的关系困境。“村民委员会组织法”已经明确了党组织的领导核心地位，但现实当中党支部的领导权力与基层自治组织的自治权力之间在运行中还缺乏明确的划分，难以进行清晰的界定。有的地区基层党支部决定社区重大事务及重大决策，实际权力大于社区居委会，而在很多地区则出现了居委会与党支部意见难以统一甚至相互摩擦的情况。有的地区的党支部地威信下降，凝聚力和号召力有所削弱。

（四）农村社区精英的行为偏差

由于各地经济社会发展水平参差不齐，部分农村社区居民对新型农村社区建设的认识还不到位，部分人认为社区建设与自己关系不大，出现了不同程度的参与冷漠，部分居民存在“等、靠、要”思想，处于被动参与状态。“村组法”的实施提高了农村社区治理的制度化程度，但受传统宗族文化影响和缺乏自治文化传统的广大农村地区，实现民主治理还有很长的路要走。20世纪80年代以来，农村社区精英随着体制变革和改革开放而大量涌现，但他们作用的发挥还受到各种限制：一是农村社区精英的流失问题。我国的二元社会结构使部分经济上先富起来的精英出现由农村到城市的转移，他们去城市中寻求更多的资源、机会和发展平台，造成各类了农村精英的流失。二是农村精英的正常流动机制尚未建立。由于我国基层自治制度尚不完善，体制外精英向体制内流动的渠道和机制还没有建立形成。随着现阶段社区利益的日趋复杂化和多元化，体制内精英和体制外精英的目标存在差异，引发各种利益矛盾和冲突。三是由于我国农村地区长期以来民主自治传统缺乏，导致在社区自治当中，部分社区精英存在不当参与、过分介入等情况，影响了基层自治的正常开展。［4］

（五）普通社区居民的参与困境

社区居民是社区自治权力的授权者，在经济上是自由的经营主体，但在实践当中，农村社区居民的组织化程度还远远不够，大部分处于原子化分散状态，普通居民往往既没有掌控市场的能力，也无法把握社区治理权力。市场竞争带来的高风险加剧了农村居民的脆弱性，与此同时，农村社区居民信息渠道有限及低水平的组织化使他们在社区治理中扮演了被动的“棋子”角色，他们会把利益诉求寄托于社区精英，依附于各类非正式社区组织，其政治态度又容易受到社区精英的影响，会主动或被动地对社区精英产生依附关系。

三、新型农村社区治理多元主体合作的实现路径

根据治理主体分工的不同及治理机制差异，农村社区治理可分为行政主导式、村民自治式、市场主导式及民主合作式等多种类型。目前我国新型农村社区建设采取的行政主导模式与我国农村发展的历史及现实是相适应的。依据我国不同地区的经济政治发展水平及农村居民素养的差异，可以偏重于不同模式，也可以提取多种模式的优势做法来实现有效治理。在经济欠发达的地区可以采用政府主导辅之以居民自治的模式，在经济发达地区可以采用民主合作治理模式，发挥市场力量及政府和居民作用实现合作共赢。整合多元治理主体，构建多元合作的社区治理机制是未来的发展趋势。

（一）引入市场机制，创新社区治理形式

随着社会主义市场经济的发展，各类市场主体的作用日益凸显，在新型农村社区建设中可以充分利用市场主体、发挥市场机制作用，建立“公司——社区”合作治理模式。在集体经济发达的地区，农村社区居民生活已经与当地的公司企业、工业园区密切联系在一起，企业组织不但为当地居民提供收入来源，而且为居民提供生活居住和娱乐休闲等各类基础设施和公共服务。可以考虑在党委统一领导下，由当地社区经济实体参与社区环境、社区公共生活及社区文化建设等各个方面社区治理活动，基层政府和社区居委会为公司提供各方面保障和支持。另外也可以采取合同外包式治理方式，将社区治理活动依据一定的程序外包给公司或其他机构来承担。从治理内容来看，实现合同外包既可以是综合性社区公共事务，也可以是社区基础设施建设或其他公共服务事务。社区组织可以与中标企业签订协议，明确各方权力义务，并进行定期监督和检查。在社区公共基础设施建设不断增加的情况下，通过这种形式可以有效降低治理成本。

（二）规范基层政府行为，明确两委职责权限

乡镇一级政府对于农村社区的发展具有指导协调及服务的职能。建设新型农村社区要推动基层政府实现职能转变，突出其公共服务职能，健全资金投入机制，加大财政资金支持力度，完善政策制定机制，培育发展农村社会组织，对重点发展项目加大支持力度，推进社区各项事业健康有序发展。下一步要制定完善基层政府指导基层自治组织工作及基层自治组织协助基层政府工作的具体实施办法，使基层政权的行政管理与基层社区自治在一定的制度规范之下实现有机衔接。［5］在处理两委关系问题上，要合理界定和划分两委的权责及利益关系，逐渐形成权责明确、分工合理的职权配置模式，一方面要强化党委的领导核心地位，让基层党组织能够从具体村务工作中解脱出来，将工作重点放在社区长远发展规划方面，强化其在组织协调方面的职责，另一方面要突出社区自治组织的自治职能，实现党组织和自治组织各自归位。探索建立基层党组织、基层自治组织及居民代表大会的合作机制，社区重大事项可以由党组织研究讨论后由基层自治组织落实和实施。

（三）完善社区精英吸纳机制，扩大居民参与渠道

农村社区的非体制精英是介于社区居民和体制内精英的那一部分群体。社区居民及体制内外的精英在新型农村社区建设中的根本利益是统一的，下一步要探索建立可以整合三方主体利益的体制机制。可以将社区退伍军人、老干部、经济精英及知识分子吸纳到社区建设和社区治理当中，让其为社区发展出谋划策、发挥积极作用。另外，要建立完善社区居民的民主议事制度、利益表达机制及参与干部评议机制，让社区居民可以在社区组织内通过体制内的渠道表达自己的意见及诉求。在此基础上要逐步扩大居民参与范围，确保居民知情权、监督权等民主权利的落实。为确保社区居民的有序参与，要改革完善社区事务公开制度，定期将社区财务状况进行公开，重大事项决策经由社区居民代表大会讨论，不断提高社区工作人员的综合素质，开展定期的知识和技能培训，减少行政控制及社区领导层的不当干预。

（四）培育社区居民主体性，发挥社会组织协同作用

社会力量是新型农村社区建设和治理的重要主体和平台。加快农村社会力量发展，培育农民主体意识使推动新型农村社区建设的重要前提。农村社区居民要增强表达自身诉求的能力就需要从分散状态走向组织化，建立专业经济合作组织、社区法律服务中介组织及农技服务中心等各类社会组织。在农村社会组织发展的初级阶段，需要相关部门的积极培育支持，提升它们的服务质量和水平。社会组织作为体现自治精神和居民意愿的社会化组织，在培育社区社会资本、提高居民政治地位及挖掘社区发展潜力等方面发挥着积极作用。这类组织发展由弱到强，在发育比较成熟之后，可以逐步实现对社区治理程度更深、范围更广的参与。

［1］俞可平.论国家治理现代化［M］.北京：社会科学文献出版社，2015：121.

［2］黎昕.新型农村社区建设研究［M］.华中科技大学出版社，2015：136.

［3］周丽娟.居民视角的新型农村社区参与式治理实现策略［J］.华中农业大学学报，2016（04）.

［4］王义保.社会资本视角下新型农村社区治理秩序困境与能力创新［J］.思想战线，2016（01）.

［5］陈藻.“人”的城镇化背景之下的新型农村社区治理研究［J］.经济体制改革，2015（01）.

责任编辑：李翔

F320.3

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1008-6323（2016）05-0064-04

孙涛，青岛行政学院讲师。

2016-09-02

全国行政学院科研合作基金课题项目（项目编号：15HZKT116）；山东省党校系统科研项目“推进山东省社会治理精细化问题研究”；青岛市“双百调研工程”2016年度调研课题“青岛市社会治理精细化的问题及对策研究”（项目编号：2016-B-23）。