供给侧改革视野下的社区警务改革

吴　昊（中国人民公安大学， 北京 100038）

供给侧改革视野下的社区警务改革

吴昊
（中国人民公安大学， 北京 100038）

供给侧改革不仅是适应和引领中国经济新常态的重要举措，也是推动经济结构性改革、促进经济转型升级的重要内容。与此同时，供给侧结构性改革战略的提出为深化社区警务改革提供了一个新的思路、新的方法。如何将社区警务改革与供求联系在一起，用供求关系理论去分析当前社区警务存在的问题并提供创意性的解决方法，对于公安基层基础工作具有现实意义。

供给侧改革；社区警务；供给；需求

一、用供给侧改革思路去思考社区警务供求

供给侧结构性改革的实质是用增量改革来带动市场存量调整，变以往单纯加大生产资料投入为生产过程中变革生产结构、产业结构开源疏流，在保持经济持续健康发展的前提下实现人民群众生活水平的提升；就是将政府的宏观调控和民间资本相融合，激发民间资本活力；实现资源整合和再利用，最终提高资源配置效率和回收再生率；就是优化产业结构、优化产品结构、提升产品质量；就是优化资源分配，提升分配的公平度；就是减少内生交易成本以此提升有效的经济总量；就是优化消费结构，提升消费品的层次，不断提高人民生活品质，实现“创新—协调—绿色—开放—共享”的发展。

供给和需求是一切市场活动的中心内容。在宏观经济中，需求包含中间产品以及最终产品的去向，去向是指产品的流通渠道，渠道包括了国内消费、产品再投资和出口国外，这就是促进经济发展的三大要素。供给是指产品的生产环节，供给包含了中间产品和最终产品的生产，是组织通过将人力资源、生产原料、技术和财力等生产要素按一定比例去配置组合，按照管理流程最终形成产品的过程，是一切社会财富的源头。供给和需求相辅相成，互为条件，缺一不可。

如果用供给侧思路去思考社区警务，那么社区警务的供求到底是什么呢？按照这个思路去分析，社区警务这一项“产品”的“生产者”是国家公安机关，“消费者”是社区居民，即在公安机关依法划分的社区内享受正常公民权利的全体自然人。社区警务是指社区警察在其所属公安机关领导、安排和帮助下，根据本社区的实际情况，分析社区所存在的问题，开发社区的各项资源，安排社区成员相互协作、改善社区环境，从而全面地保障社区安全并且实现社区稳定发展。社区警务服务这个“产品”是由公安机关根据国家法律法规，依据管理学原理，利用包括劳动力、土地、资本、技术、信息在内的多种生产要素，按照规范的流程所创造出的一种垄断性的社会公共安全资源。

因此，对于社区警务改革我们完全可以用供给侧改革的思维去思考，它符合供给侧改革的逻辑。社区警务改革要求公安机关提高便民服务的效率，提高维护社区治安的保障能力，这些都可以归纳为供给侧能力。因此，用供给侧改革思路去理解社区警务改革，就是公安机关通过深化对社区警务的理解，通过制度创新和调整改变传统社区警务的工作方式和工作内容，改善社区警民关系获取更多的工作反馈并及时调整社区警务实践，最终达到增强社区警务供给结构的合理性和适应性，释放潜力、激发活力、合成动力，打造“升级版”的社区警务。

但是“社区警务产品”并不存在于狭义的市场之中，相较一般的商品，它具有独特的属性，并不受一般市场规律的影响。“社区警务产品”作为一种公共物品具有供给全体社会成员平等消费的特点，由于公共物品的消费具有非竞争性和非排他性，因此不能通过市场、企业或个人来提供，通常情况下只能交由国家垄断生产。公共物品的非竞争性是指社会成员在消费公共物品的同时不会影响其他人，也就是说在既定的生产水平下，某一消费者从公共物品中获得效用时，给另一个消费者带来的边际成本为零。公共物品的非排他性是指社会成员在消费某种公共物品时很难排除其他人对这种公共物品的消费，或者排除的成本很高。因此，我们并不能将“社区警务产品”与一般的商品划等号，它不受“无形的手”的调控，只有政策和机制改革“有形的手”才能影响它的最终供给质量和数量，才能保证供给的公平和合理。

二、传统模式下社区警务存在的问题

风风雨雨六十载，我国的社区警务工作走过了一段曲折的发展历程。新中国成立以后，设立了派出所这一基层公安机关组织。派出所主要负责辖区的人口管理以及治安工作，这就是中国社区警务的雏形。派出所通过走群众路线与辖区的人民群众紧密结合在各项治安工作中取得了巨大的成功。西方警务学者称之为“中国社区警务模式”，并对其进行了吸收、改革，最终运用于西方社区警务实践之中。

改革开放以后，为适应社会形势变化，我国公安机关积极作出改变，在上世纪八十年代初开始了一系列的警务改革，并一直持续至今。改革主要体现在：积极推进警务现代化，有效提升警务工作效率；将警力下沉，增强公安派出所的实力，保障和提升派出所维护治安稳定和有效增强人口管理的能力。

二十一世纪以来社区警务工作迈上了新的台阶。根据中央部署，全国各地公安机关重视社区警务理论与实践的研究，大大推进了社区警务理论体系的进步，大大丰富了社区警务实践的经验，有效保障了社区居民的生活稳定，维护了社会的长治久安。

虽然瑕不掩瑜，但是社区警务在实践的过程中还是出现了一些问题。特别是近二十年，伴随着经济的高速发展和各项改革不断深入，公安机关作为国家垄断性的公共安全服务组织，社区警务作为一种公共服务存在某种低效或低层次服务供给问题。公安机关未能及时增加高效和高层次服务供给，未能及时增强供给结构的合理性及适应性，未能将社区居民所提出的新要求、新标准作为警务改革的重中之重，一味追求社区警务实践的大而全，警务工作浮于表面，不能做深做精。特别是在当前警力资源严重紧缺的大前提下，为了实现无增长改善，满足人民群众新时期的新要求，我们必须将供给侧结构性改革的理念引入到深化公安改革中来，以去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板为改革总方向，不断提升有效服务质量与增加服务总量，最终达到警务工作效能与人民需求基本平衡的最终目标。当前的社区警务并不能满足社区居民的期望，造成这种困境的原因主要集中于以下几点。

（一）社区警务供给能力的不足

新时期的社区警务需求较之上世纪八十年代已经发生了翻天覆地的变化，如果把社区警务比作一个产品，把社区居民比作消费者，那么我们的产品已经不能满足市场需求，供给和需求之间发生了一定脱节，不仅存在数量问题，而且存在质量上的问题。消费者需要不同的产品，甚至需要风格各异的产品组合，这对于社区警务工作提出了巨大的挑战，而且公安机关作为国家垄断性的公共安全服务组织，不可能像企业一样引入竞争机制，供求理论在这里也并不适用，市场无法自动调节，那就只能用政策调控，使社区警务产品满足社区群众的需求。

社区警务服务供给不足的原因包括：改革开放以后，原有的单位人管理模式向社会人管理模式的转变使得原本的社区警务工作不再有效。随着市场经济体制的逐步建立与完善，之前依附于企事业单位和政府来进行管理的社会管理模式渐渐失效，而以地域为依托的新时期社区组织管理模式并未能及时建立与完善，社区警务对于人口管控的能力大大降低。对社会人的管理较之以前对单位人的管理，难度大大提高，这主要是人员的流动性与不确定性所造成的，特别是对于外来人员以及近些年对“重点人口”的管理给社区警务工作提出了巨大的挑战。社区警务所面临客观环境的复杂化是造成供给能力不足的原因之一。

改革开放以后，人民群众的理念、价值观念逐渐多元化，原来较为单一的社区警务工作方式和工作内容已经不能满足人们的需求，社区居民希望看到更丰富更高效率的服务与管理。与此同时，不同的社区之间以及社区居民之间对于社区警务的需求也都产生了分化。但各级公安机关并没能充分认识到这一点，一味地要求社区民警提高日常工作强度，开展了大量低效率的社区活动，提供了不少无意义的社区服务，结果造成“供需错位”，最终表现为虚假的“产能过剩”。公安机关未能根据群众需求将拥有的“生产要素”和资源进行优化配置，把一些资源用在了增加低效率低层次服务数量的工作方面。因此，群众需求分化和社区警务内容方式单一是造成供给能力不足的另一个原因。

社区警务难开展、难出成效还有一个很重要的原因，那就是社区民警未能很好地融入到群众中去，未能找到一个好的切入点来将警务工作与社区居民生活结合到一起，以此来获得社区群众的支持与帮助。最终的结果就是社区警务实际工作效率不高，未能取得预期的效果。这个现象可以总结为“一高一低”，即党委、政府和人民群众对社会治安、对警务工作的期望值很高，但社区群众投入到治安工作的“参与度”低。在社区的日常生活中，人民警察面对的矛盾纠纷多，遇到的日常救助多，而社区居民对社区治安工作认识不足、参与不多、奉献不够。这种“一高一低”的状况也是社区警务供给能力不足的原因之一。

当前我国正处于社会矛盾凸显期和各类刑事案件多发期，社会各阶层的利益不断分化、重组，不同利益群体之间无可避免地出现了利益冲突和矛盾，社会治安形势复杂严峻，公安机关维护社会治安稳定的压力空前巨大。警力的严重匮乏导致基层民警无法在深陷打击犯罪战场的同时抽身安排好社区警务工作。由于社区警务形成成果周期长、绩效不明显等原因使得基层民警更愿意将精力集中于前者。社区居民对社区警务的期望往往得不到实现，公安机关关于社区警务的一些好的构想也落不到实处，即使落实下来也是流于表面。社区居民转而对社区所属派出所和社区民警产生抵触心理，这种恶性循环不利于和谐警民关系的构建，提高了基层警务工作的难度，影响了社区警务工作整体推进效果。因此，社区警务可利用警力资源的不足也是影响社区警务供给能力的重要因素。

（二）未能根据社区需求建立社区警务管理运行机制

当前社区警务存在的另一个突出问题是公安机关未能充分根据人民群众对社区警务的新期待去建立相配套的管理运行机制。社区警务相比于传统警务来说，它的工作重心不是将大量警力用于应对各种违法犯罪行为，并对暴力性犯罪作出快速有效的反应。它的中心工作不是事后处理，而是事前察觉和消除隐患，事中降低或减少损失。社区警务的重中之重是通过建立一套完整有效的日常管理体系使民警深入群众社区生活之中，与社区其他治安力量合作，消除潜在的违法犯罪苗头和生产生活安全隐患，帮助社区群众解决生活中的困难，实现人民群众安居乐业的目标。社区居民需要的不仅仅是雷厉风行的事后现场处置，更加需要的是日常细致入微的社区警务管理以及对于潜在隐患的敏锐嗅觉。

日常细致入微的社区管理需要我们放弃陈旧的观念，公安机关社区警务的工作思路不是“以打为主”，而是“打防结合，以防为主”，所有警务工作的出发点和落脚点都必须是为群众提供生活便利和安全保障，一切以人为本。我们需要契合思路去建立一套贴近所属社区实际情况的社区警务管理体系。然而，在现实中很多地方的公安机关对社区警务日常管理的认识，还停留在把派出所日常警务简单化转移到社区中去，在社区警务管理建设过程中只注重社区警务形式方面的要求和硬件建设，集中表现在早些年各地互相攀比建设豪华社区警务室、盲目制作社区警务标识和社区警民宣传栏，然而在日常社区警务运行机制、工作方式、管理模式等根本性问题上几乎没有给与足够的重视，社区管理工作与日常警务工作相互分离，各自为战，结果是现在的社区警务与之前的责任区警务“换汤不换药”，消耗了大量的物力和警力。而这些资源并没能通过我们的管理活动转换成社区居民需要的服务，最终提供的“社区警务服务产品”达不到社区群众对其的数量和质量要求，即使达到了数量要求也很可能是虚假的“产能过剩”，这是社区警务运行机制的结构性问题。没有切合实际的、扎根于基层的制度设计和政策安排是导致这一问题的根本原因，不合理的制度设计和政策安排的直接结果就是各级公安机关对社区警务的认识不足，运行机制不健全。只有变革管理理念，提升管理水平，最终才能改善供给结构、提高全要素生产率、提高供给质量与效率，把“社区警务产品”做大做好。

三、对社区警务改革的建议

（一）深化理论研究

在以往的社区警务改革中，各级公安机关不同程度地存在着认识不足、理解不深、分析不透的问题，究其根本还是没有深刻领会社区警务改革的真正意义与价值，特别是很多基层社区民警简单地认为社区警务只是派出所工作前移。没有经过各级公安机关深入学习社区警务理论这一过程，我们无法保证社区警务改革实现高效率、高产出。因此我们要有全局意识，在改革过程中以解决认识不足、理解不深这一现实问题为出发点，提升公安理论水平以促进社区警务改革朝着高供给、高效率、高回报的道路前行。

以供给侧改革思路探讨社区警务问题，要求我们把过去社区警务的经验总结起来，同时我们必须加强对市场经济学和公共管理理论等相关知识的学习，将社区警务理论与其他学科知识结合起来进行分析总结，最后实现供给侧改革和社区警务融合的理论创新目的。要想切实提高社区警务理论水平，公安机关需要与相关领域学者以及地方高校进行合作，依托社会资源对社区警务供给侧改革进行深度理论研究；在公安培训中要把社区警务改革理论纳入民警考核的范围，特别是对社区民警更要加强日常培训和考核，鞭策社区民警深入学习并将理论用于社区实践。

（二）了解民众需求

社区警务室作为社区警务活动的载体，可以为警民日常沟通提供一个很好的平台，以这个平台为基础建立常态化的沟通交流机制，使民警与社区居民保持紧密的联系，及时获取社区发生的重大事件的第一手信息，及时知晓社区居民遇到的困难。通过常态化的沟通机制，社区民警可以获取很多信息，这些信息可以协助我们提高对社区居民的服务质量，对社区治安状况可以做出一个直观的评估，同时也有利于我们为社区居民建立安全防范的心理保障，让他们更加有安全感。这些信息经过处理不仅为我们下一步社区警务工作提供明确的目标，更是对前一段工作效果的反馈。最终通过收集整理分析这些信息，我们可以了解社区居民的需求以及变化。这些需求包括社区治安上的需要也包括对社区下一步发展的期望。社区警务室是公安机关在社区中面对公众的工作载体，常态化的沟通机制是构建和谐警民关系的保障。

获取社区居民需求信息的方法还有很多，比如在开展社区活动之前发放调查问卷，让全体居民参与进来，共同商讨居民最认可的警务活动内容及方式。对于事关社区群众利益的社区管理事项，我们可以通过开展研讨会的方式充分听取各方意见。在社区警务活动结束以后，发放满意度调查表收集居民的意见和建议，以便于对接下来的工作进行调整。当然对于一些特殊信息的获取，我们可以采用其他的方式，比如对于重点人员我们可以实行定期上门谈话或者进行警务室约谈。苏州工业园区公安机关为每一名社区民警和辅警配备了智能平板和配套的社区管理系统软件，大大提升了信息采集效率，并且通过微信将社区居民连接起来定期召开线上警民交流会，大大保障信息的真实性、及时性。利用高科技手段和多渠道的信息交互方式保证了我们对社区居民需求正确及时的了解，提升了社区警务工作的针对性。

（三）理清社区警务职责

近些年，一方面受制于警力和警用装备严重不足，另一方面，由于社会转型期严峻的社会治安形势，公安机关深感凭一己之力提升社区警务供给能力是不现实的。公安机关因为理不清自身在社区中的具体职责，并没有很好地与社区其他力量有效合作，浪费了大量珍贵的社会资源。究其原因，从管理体制来看，社区民警是由当地派出所派驻的，派出所并不是基层政权，只是公安机关的派出机构，难以直接介入社区居委会。因为作为社区基层群众自治组织的社区居委会是直接接受基层政府指导进行社区居民自我管理、自我教育、自我服务、互相支持和帮助，并有调解民间纠纷、协助维护社会治安等职责。社区居委会和社区民警之间并没有直接隶属关系，没有制度直接规范两者的相互协助或管理，而且社区的居民委员会也没有义务接受公安机关的直接领导。这最终导致“二条线”各自为战的局面，社区警务难以融入居民自治的社区管理工作。

我国社区警务的供给侧改革必须将社区警务工作在制度上与社区居委会管理工作紧密结合，“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与和法治保障”是总的方向，以“行政效益论”和“社会治安综合治理论”为指导依据，本着“立足社区实际情况，警民互助，共同维护社区安定”的目的，改进社区警务统筹机制，创新新形势下社区警务工作的方式和内容。我们需要厘清社区警务主体职责，动员社会分担。首先，我们要将社区各类治安主体的社会治安事务职能理清，同时，还要理顺公安派出所与街道办事处在维护社区治安秩序工作中的逻辑关系和合作机制，明确治安主体参与维护社区治安活动的方式、方法和规范化流程，进行前瞻性制度设计，采取立法确认、政策引导和制度落实等相应的措施，切实改变我国社区警务多元主体存在的职能与管理缺位，活动与权益保障不力，无法发挥治安防范灵活多变、拾遗补缺的作用等问题，形成共同维护社区治安的合力，以推动我国社区警务和社会治安防控体系的建设与发展，最终达到促进社区警务供给能力提升的目的。

（四）完善社区警务管理制度

完善现有社区警务管理制度，即用创新制度建设来对社区警务微观机制进行重构，优化资源配置，进而提高供给水平，规范和推动社区警务。社区警务是警民结合、互帮互助，齐心协力维护治安的公安工作思路在新时期的必然举措，它具有着前瞻性、战略性和系统性。社区警务是民警进社区、融入群众、共建和谐警民关系、和群众一起开展治安防控、为群众提供便利的工作，根据现代警务理论建立一套切合社区实际的社区警务管理体系，用科技创新、制度创新来谋进步，用制度创新和改革来实现无增长改善并巩固最终的改革成果。因此要真正做到提高供给侧水平，一个完善的社区警务管理制度是一切根本的依托和保障。

一是完善社区警务工作规范。首先，我们要给社区民警在社区工作中的角色作一个明确的定位，社区民警不应当只是个事务主义者，而应当是社区治安防控体系的组织协调者和领导者；其次，要规范社区民警管辖范围内的警务工作具体内容和程序；再次，要明确社区民警社区服务工作的主要目标，即为群众生产生活提供便民服务和接受居民求助；另外，还要明确要求社区民警熟悉社区警务、深入学习常用法律法规、深入群众并善做社区群众工作、高效准确采集分析信息、熟悉调节纠纷方法艺术和规范化日常社区行政、刑事执法行为等。

二是完善信息工作规范。社区民警采集信息要符合准确性、完整性、共享性、效能性的要求。要明确采集信息的权限、采集方法、核查方法、分析方法及处理程序，为公安信息平台扎根社区打好基础。最终在社区形成一套切合社区实际，满足社区群众需求，符合公安机关标准的社区信息库。

三是完善治安防控工作规范。社区治安防控工作要建立一套全天候、全方位、多层次的体系。要不断增强防控队伍的业务水平，提升装备科技水平，动员社区其他力量，强化对社区内企业的管理力度，提升对社区实有人口、流动人口、重点人口、要害部位、重点行业的管理水平。在防范方式上要明确“三个结合”，即公开防范与秘密收集信息结合、动态巡逻与静态邻里（单位）守望结合、日常人口管理与对违法犯罪高危人群的教育控制结合。

四、总结

供给侧结构性改革是国家转换经济增长思路，从供给侧入手拉动经济的战略举措，社区警务改革是公安工作不断适应新形势、迎接新挑战和满足新要求的现实需要和必由之路。将供给侧结构性改革和社区警务改革融合起来，将供给侧改革理念从经济领域引入到了深化社区警务改革领域，是一场大胆的理论创新，也是追求行政效率化的一次尝试。

本文主要从供求关系的角度入手，首先将社区警务的供给端与社区居民的需求端进行了解释和说明，然后重点分析了二者存在的不均衡状态并剖析了导致这种供求不均衡状态的原因，最后从警民沟通、职责和管理等方面对社区警务改革提出了一些建议。

供给侧改革和社区警务改革理念的碰撞符合公共社会管理效率化、标准化和灵活化的要求，符合广大人民群众的根本利益。今后，我们还需要收集分析相关数据，更加深入地探讨社区警务改革细节和具体措施。

[1]贾馨璐. 新公共服务理论视角下沈阳市老年医疗卫生服务供给与需求研究[D].辽宁大学，2015.

[2]刘宏斌. 当前社区警务工作存在的问题及对策[J]. 中国人民公安大学学报（社会科学版），2009，（5）：8-12.

[3]王彩元，刘力皲. 深化社区警务改革与建设思考[J]. 中国人民公安大学学报（社会科学版），2013，（5）：115-122.

[4]王建中，李向国. 当前社区警务存在的问题及对策思考[J]. 公安学刊.浙江公安高等专科学校学报，2005，（6）：75-78.

Reform Community Policing from the Perspective of Supply-Side Reformation

Wu Hao
( People's Public Security University of China, Beijing 100038, China)

The supply-side reformation is an important measure that both suits and leads new Chinese economic situation, promotes the reformation of economic structure and economic transformation. Meanwhile, the supply-side strategy has provided a new notion and new method to reform community policing. How to combine community policing reformation with supply-side reformation and how to use supply-side theory to analyze problems existing in community policing to provide original solutions are practically significant to first-line police work.

Supply-Side Reformation; Community Policing; Supply; Demand

D631

A

1008-5750(2016)05-0005-(07)

10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2016.05.001

2016-04-26责任编辑：何银松

吴昊，男，中国人民公安大学公安管理学专业硕士研究生。