推进政党协商法治化的路径思考

李荣梅

（中共德州市委党校， 山东 德州 253015）

协商民主研究

推进政党协商法治化的路径思考

李荣梅

（中共德州市委党校， 山东 德州 253015）

政党协商法治化是全面推进依法治国的必然要求。政党协商法治化可以理解为运用相关法律、党内法规、规范性文件等对政党协商的基本要素进行明确，在此基础上，对政党协商的运行程序以及实施机制进行规范。当前，推进政党协商法治化应从四个方面着力，即健全法律规范制度体系，夯实政党协商法治化的法制基础；进一步完善实施机制，提供政党协商法治化的机制保障；完善政党协商主体能力建设机制，实现能力提升，为政党协商法治化提供主体保障；培育法治文化，夯实政党协商法治化的思想基础。

政党协商；法治化；法制基础；机制保障；主体保障；思想基础

对什么是政党协商法治化，目前尚没有权威定义。结合法治化的相关定义，政党协商法治化可以理解为运用相关法律、党内法规、规范性文件等对政党协商的基本要素进行明确，在此基础上，对政党协商的运行程序以及实施机制进行规范，从而保证政党协商的有序有效运行。法治化是一个动态的过程，主要包括法律、党内法规、规范性文件的制定，法律、制度实施及法治文化构建等系统。由此，推进政党协商法治化进程，需要从四个方面着力。

一、健全法律法规制度体系，夯实政党协商法治化的法制基础

法制化是法治化的前提。由此，相关法律、党内法规、制度的建构成为政党协商法治化的基础问题。在立法模（形）式上，笔者建议循序渐进地制定相关法律和党内法规，以提高立法效力层级。同时，进一步细化规范性文件的相关规定。这两方面相互衔接协调，共同推动政党协商法治化。

（一）细化完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，适应形势发展，对各民主党派的主体界别重新予以明确，使各民主党派组织发展保持特色，避免各民主党派的结构趋同

建议在“协商确定对象和范围”的基础上明确各民主党派的组织结构主体界别。比如，民革在保持原有重点界别外，重点发展社会与法制专业人士；民盟重点发展高等教育工作者，等等。同时，重塑各民主党派的功能界别特色，引导具有多重身份阶层群体的党派意愿。

（二）在实践基础上，进一步细化规范性文件的相关规定

第一，对政党协商的基本原则作出明确规定。政党协商的基本原则既应与社会主义协商民主的基本原则保持一致，又应体现自己的特色。具体而言，试可规定坚持中国共产党的领导，坚持社会主义法治原则，坚持平等原则，坚持围绕中心、服务大局原则，坚持求同存异、体谅包容原则等方面。

第二，逐步细化明晰政党协商内容。此方面，关键问题是对“重要”问题制定一些量化指标。另外，对于各省市区的政党协商内容，建议在实践基础上，对政党协商内容清单进行动态优化，不应贪多求全，应成熟一项纳入一项。

第三，对协商形式细化。比如山东省关于政党协商的实施意见，在中央规定的基础上对约谈协商细化为三种形式：交友谈心活动、暑期谈心活动和民主党派省委主要负责同志约请中共省委负责同志个别交谈。

第四，对协商程序进行完善和细化。就完善而言，笔者认为，在就会议协商、约谈协商、书面协商这三种形式分别规定协商程序之前，应对政党协商程序作出一个概括规定。根据2005年《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》及各地据此制定的实施意见，可以将政党协商程序概括为五个重要环节：提出和确定协商议题；制定年度协商计划；准备协商活动；正式开展协商活动；协商成果采纳办理反馈。就细化而言，主要包括两个方面：一是明确细化政党协商的主要步骤，每一步怎么做、做什么、做到什么程度都明确具体。比如，在制定年度协商计划环节，协商议题的审定程序需要进一步明确，年度计划调整的程序也需要明确；在协商准备环节，需要对集中阅读有关重要文件和材料的具体程序作出明确；在协商进行环节，需要根据议题性质对协商程序进行细化明确等。二是明确细化政党协商各主要步骤的具体时限。比如，对制定年度协商计划的“每年年初”、协商准备阶段的期限、正式协商的期限、对有关部门适时提供相关材料的“适时”和统战部门定期组织专题报告会中的“定期”等均作出明确规定。此方面，目前理论界还没有作太多论证，从我国政党协商的具体实践来看也没有多少经验可以总结。因此，建议从现在起对政党协商的每一个重点阶段所需大致时间进行实时记录，梳理分析，从中找出带有规律性、科学性的时限，进而把它上升为政党协商的程序性制度。

（三）总结经验，适时制定政党协商党内法规

建议中共中央在2015年颁布的《中共中央办公厅关于加强政党协商的实施意见》和各省市区具体实施意见的基础上，总结经验，适时制定专门的政党协商党内法规。建议设计如下：

1.序言。对中国政党协商民主制度的确立和发展历程作出明确概述。主要包括中国共产党和各民主党派在新民主主义革命时期的协商合作实践及其对于建立政党协商制度的酝酿，新政协的召开，中国政党制度的确立，建国后政党协商民主制度的基本历程，政党协商的基本经验等。2.第一章总则。包括政党协商的内涵、指导思想、重要意义及基本原则。3.第二章政党协商的内容。4.第三章政党协商的形式。5.第四章政党协商的程序。6.第五章政党协商的保障机制。7.第六章加强和完善党对政党协商的领导。8.第七章纪律与责任。规定对应进行协商而没有协商，或不按规定程序进行协商从而出现重大决策失误、导致严重损失、造成恶劣影响的应追究责任。本部分可参照《中国共产党问责条例》进行规定。9.第八章附则。

二、进一步完善实施机制，为政党协商法治化提供机制保障

（一）拓展知情明政机制

一是建立特约监督人员工作制度。积极推荐民主党派成员担任行风评议员、审计员、环保监督员、监察员、人民陪审员、检察员、土地监察员、教育督导员等特约人员。二是建立党外人士阅文制度。建议设立党外人士阅文室，为各民主党派机关接通当地电子政务内网，以便随时阅读中央及省、市、区有关文件，及时了解相关信息。

（二）健全政党协商督办落实机制及反馈机制

就督办落实机制而言，建议在现有督办落实责任制的基础上，细化明确各相关主体的具体责任，并建立配套可行的考核机制，以增强执行力。就反馈机制而言，需明确责任主体、责任内容、具体时限及反馈形式。以市级政党协商为例，建议市委、市政府分别明确一名副秘书长牵头，市委督查室、市政府督查室具体负责，办理情况由市委办公厅在1个月内向民主党派作出书面反馈，做到被采纳的有回复、未采纳的有解释。

（三）探索建立政党协商公开机制

在协商过程中，只要不涉及各类机密和个人隐私的内容，协商过程可以对外公开。建议建立四项公开机制：一是建立旁听制度，允许非正式协商参与者如媒体、公众旁听协商；二是建立新闻媒体跟踪报道机制。通过主流媒体、网络媒体、微信等媒介及时向社会公开政党协商过程和协商结果；三是对影响较大的政党协商过程进行全程录像，通过电视媒体向公众播放；四是将协商成果及采纳落实情况在一定范围公示。

（四）建立监督评价机制

一是明确监督主体，可以包括党政、党派内部监督、主流媒体监督、有专业知识的公众监督等。规定不同主体的监督权限和监督方式。二是明确监督评价的指标体系。比如，不仅要对协商过程进行监督评价，也要对协商结果转化使用进行监督评价。三是明确监督结果的运用，增强监督的权威性。建议结合人事制度改革，把政党协商的成效作为党政领导干部和民主党派成员考核的重要指标，以此强化其政党协商意识和协商能力的提升。

三、完善政党协商主体能力建设机制，实现能力提升，为政党协商法治化提供主体保障

（一）完善教育培训宣传机制

第一，建议把统战理论特别是政党协商理论纳入各级党委中心组的学习内容，纳入各级各类干部院校的培训课程体系，努力实现“强化政党协商意识，熟悉政党协商方法，总结政党协商经验，推进政党协商实践”的目的。第二，建议各民主党派建立健全内部学习培训机制，强化基础培训，充分发挥自我教育功能，不断提高政治理论水平、专业能力和政党协商基本技能。农工党中央是较早提出“人才强党”战略的民主党派。2014年10月，农工党中央与中国社科院研究生院签署框架协议，共同推动人才联合培养战略合作1○。这是农工党培养高层次人才工作机制的宝贵探索，具有示范意义。第三，建议统战部和组织部协作沟通，增加针对民主党派、无党派人士、工商联的调训次数和频率，进一步扩大受训人员的覆盖面。

（二）完善民主党派组织建设制度

第一，加强民主党派上级对下级的指导和支持。整体而言，目前民主党派组织架构基本呈倒金字塔型结构,其上层机构设置和政党协商比较规范，应加强上级对下级的指导和支持。2014年，民建中央举办了民建成立以来规模最大的全国市级组织建设研讨会，民建中央领导与30个省级组织的主委、副主委、组织处长，全国291位市级组织负责同志共同研究市级组织建设，充分交流看法，深入探讨问题，制定改进措施1○。另外，民盟中央将2014年定位为“基层组织建设年”。这一年，民盟中央领导奔赴14个省市召开39场座谈会，对基层组织建设状况进行摸底，研究完善了《民盟中央关于进一步加强基层组织建设的意见》，激发了基层组织活力1○。这两个实例是民主党派上层对下层指导和支持的典型。

第二，有序拓展民主党派基层组织。本着稳妥、务实的原则，有序拓展民主党派县级组织，扩大民主党派组织在县级行政区的覆盖面，促进政党协商在区、县的有序开展。此外，还应积极探索在一些重要的、有民主党派组织的基层单位有序开展政党协商工作。

第三，完善人才培养使用机制。一是加强对统战政策和党外干部人才工作的宣传力度，支持符合条件的优秀人才加入民主党派。按梯队有层次地培养民主党派后备干部；二是注重实践锻炼。建立民主党派干部挂职、轮岗等工作制度并形成长效机制，使他们在实践中积累经验、锻炼能力、增长才干；三是加大选拔使用民主党派人士担任人大、政协、政府部门领导职务的力度，大胆尝试选拔党外干部担任政府部门正职；四是对没有行政级别的优秀专业技术人才，设法为其建立锻炼平台，帮助其提高行政领导能力；五是强化监督管理。运用大数据思维，把党外干部全部纳入数据库，实行动态管理，建立合理的干部进退机制；六是适应政党协商高层次性特点，注重培养党派旗帜性、代表性人物。在中共党委领导下，建立组织部和统战部良好的沟通机制，确保党外留有适当数量的优秀人才。

（三）完善民主党派政党协商的工作机制

第一，建立政党协商代表的“常设+机动”机制。

政党协商的常设代表一般为经过法定程序产生的政党各级组织负责人。同时，我们应认识到，政党协商是一个充分表达所在党派及所联系群体利益诉求、意见建议的民主活动，根据不同议题选择具有专业优势的人才参加会更清晰、准确地表达“组织意见”。因此，建议除了安排党派负责人参加协商外，应重视发挥本党派成员中专家学者的专业优势。实践中，可以探索通过机动遴选机制安排他们代表民主党派组织参加政党协商活动。

第二，建立调查研究机制。一是根据政党协商年度计划以及中共党委委托的重点考察调研课题，结合自身特点，制定调研计划，合理分配调研任务。二是认真组织调查研究。深入基层、群众和实际开展调研，尽可能全面掌握第一手资料。对掌握的资料认真分析，通过系统研究和理性思考找出问题的实质所在。三是写出调研报告或调研结论，形成明确的政策主张和建议。近两年，各民主党派中央不断完善调研机制，调研成效不断增强，这也为地方和基层开展调研提供了借鉴。一是领导重视，调研深入。2015年民主党派中央八位主席分别带队到11个省（市）实地调研，走访120多家单位，召开近30场座谈会2○；二是上下联动。注重发挥地方组织的作用，扩大调研覆盖面，增强调研成果的说服力；三是左右联动，多方参与。整合民主党派内外专家学者资源，对调研报告反复论证，精心打磨。

第三，建立内部协商机制，即意见整合机制。外部协商的一个重要基础即是内部意见整合。具体做法为：在调查研究的基础上，由调研负责人把调研的结论即政策主张和建议向党派全体人员传达，听取意见。然后，在充分发扬民主的基础上进行集中，对所有意见进行整合，形成党派意见。

四、培育法治文化，夯实政党协商法治化的思想基础

（一）夯实法治宣传教育这个基础

第一，加强对协商主体的教育培训。对协商主体的教育培训不仅是提高其协商能力的重要途径，更是增强其协商意识、民主意识、权利意识、协商平等意识以及制度意识的重要手段，是价值内化、内心自觉的过程。笔者认为，教育培训内容不应仅限于政党协商基本理论、基本制度和基本实践，还应特别重视政党协商的历史教育，充分发挥历史教科书的作用。中国的政党协商民主具有深厚的历史根基，从第一次国共合作到抗日民族统一战线中国共产党在“三三制”政权中同各抗日党派和无党派人士进行协商共事，再到1946年的政治协商会议、1949年《共同纲领》的制定都是政党协商民主的生动实践。老一辈民主人士在同中国共产党合作共事过程中，不仅形成了对中国共产党的领导和统一战线的高度认同，也形成了“遇事协商”、“奔走国是、关注民生”的优良传统，还形成了对政党制度、民主协商制度的内心遵从。认真学习和深刻把握政党协商历史，有助于增强协商主体对政党协商的情感认同和制度认同。

第二，切实把政党协商纳入新闻宣传工作计划。新闻宣传对于法治文化建设的功能主要有两个方面：“一是使得某些政治事件有人注目，吸引人们对于该事件的注意力，引导他们的政治态度和情感取向；二是在各种宣传报道中除提供政治信息外，还直接宣传政治观念、政治价值和政治情感，使人们无时无刻不受它们的影响。”3○因此，通过报刊、电视、广播、网络、新媒体等渠道广泛宣传报道政党协商民主法治建设实践，有利于普及政党协商知识、弘扬政党协商法治精神、培育法治信仰。

（二）深入挖掘中华优秀传统文化的协商资源

中华优秀传统文化中，无论是民本思想、和合理念还是平等博爱思想，无论是古代禅让制度还是后来的谏议制度，都蕴涵着协商民主的文化资源。近代以来，中国共产党和党外人士协商共事，形成了求同存异、体谅包容、合作而非对抗、理智对话而非情绪冲动、互惠共赢而非势不两立等传统。这些均是政党协商法治文化的重要源泉，需要深入挖掘，努力使其转化为现代法治精神。

（三）发挥政党协商法治实施的引领作用

法治实施的过程，彰显着蕴涵其中的道德和价值理念，对法治文化的形成有着重大影响。因此，必须努力坚持政党协商的法治化实践，通过实践使法治理念在协商主体中不断深化。需要强调两点，一是充分发挥中共中央和民主党派中央强有力的引领和推动作用。强有力的权威推动是法治文化建设的重要方式，就政党协商领域而言，中共中央和民主党派中央应属于强有力的权威。二是注重树立先进典型，发挥其引领示范作用。先进典型会引发相关组织和个人的讨论与反思，主动接受其经验，以此为契机推动法治遵从成为思维习惯和行为模式。

（四）营造政党协商法治化的公民文化

即在社会中形成监督政党协商的思维模式和行为习惯，以督促政党协商主体普遍严格守法。这种公民文化的形成对于法治文化建设非常关键。虽然政党协商的主体是中国共产党、民主党派、无党派人士，但是政党协商涉及治国理政的大政方针，应当受到全社会的关注和重视，这种关注和重视既体现为监督政党协商主体普遍严格守法，也体现为对政党协商法治化的氛围支撑和民意支持。营造政党协商法治化的公民文化，需要通过公民教育、政治参与、舆论引导等方式进行。在当前社会时代背景下，这种文化正在逐步形成，并逐步发挥其应有的作用。

注释

1○李香钻，陶家璇.我们走在大路上——各民主党派、工商联和无党派人士履职巡礼［J］.中国政协，2015（1）.

2○靳吴轩.调研协商座谈会：政党协商的新形式［J］.中国统一战线，2015（9）.

3○张明军，孙力.政治科学导论［M］.北京大学出版社，2007：244.

（责任编辑 白继英）

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1008-9012（2016）04-0018-05

2016-10-10

本文为2015年度山东省人文社会科学统一战线理论研究专项课题“依法治国视阈下政党协商研究”（课题号：15-ZX-TZ-15）的部分成果。

李荣梅（1981- ），女，山东禹城人，中共德州市委党校党建教研部副主任，讲师，法学硕士，主要从事党的历史和党的建设教学与研究。