论人民政协民主监督的实效性问题及对策研究

林伟

（广东省社会主义学院，广东　广州　510400）

论人民政协民主监督的实效性问题及对策研究

林伟

（广东省社会主义学院，广东广州510400）

人民政协的民主监督是一种能够将监督内化于心、实现高质量政治参与的合作性党外监督。但是，当其参与主体的监督意识存在偏差、被监督者对接受监督缺乏主动性以及其程序性机制缺失时，政协民主监督的优势反而容易成为落实这一监督机制的障碍。为此，针对政协民主监督的问题，有必要在全国范围内创新宣传培训机制以增强监督意识，强化监督程序以保障监督效力，创新民主监督横向合作协调机制以形成民主监督合力，切实将政协民主监督落到实处。

人民政协；民主监督；实效性

党的十八大以来，中共中央对人民政协民主监督的实效性给予了前所未有的重视。十八大报告就言简意赅地提出，要“重点推进政治协商、民主监督、参政议政的制度化、规范化、程序化”。2014年9月21日，习近平总书记在庆祝人民政协成立65周年大会上，首次对政协民主监督的实效性提出了具体要求。他强调，“要加强人民政协民主监督”，就必须“完善民主监督的组织领导、权益保障、知情反馈、沟通协调机制”。在习近平总书记重要讲话精神的基础上，2015年6月，中共中央办公厅印发了《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》，进一步提出“适时制定民主监督的专项规定”，并对如何充分利用政协现有的参政议政形式和协商活动增加民主监督的内容、加大民主监督的力度作了进一步部署。因此，在现阶段，研究并在操作层面将政协民主监督落到实处，对完善我国权力运行机制、巩固党的执政地位和执政基础具有十分重要的现实意义。

一、人民政协民主监督的性质及独特优势

人民政协的民主监督，指的是参加政协的各党派团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人员的工作以提出意见、批评、建议的方式进行的监督，也是中国共产党在政协中与各民主党派和无党派人士之间进行的互相监督。[1]因此，政协的民主监督是一种体现中国政治民主和协商合作精神的政治性监督，它既不能等同于中共内部的党内监督，也明显有别于可能产生法律约束力的人大监督、具有法律强制力的司法监督以及具有行政约束力的政府专门机关的行政监督；同时，政协极具代表性的参加主体与其组织化的活动也使其民主监督与一般的社会监督（如舆论监督、公众监督和社会团体监督等）有着本质的区别。政协民主监督的独特性令其在中国特色社会主义民主政治建设中可以发挥独特的优势。

首先，政协民主监督是建立在真知灼见与以理服人基础上的监督，与具有强制力的监督机制相比，更能够促使被监督者最大限度地包容和吸收各种利益诉求。在我国政治体制下，政协不是国家机关，它的监督之所以能够产生实效，并不依赖于行政权力或法律强制，而是基于参与主体所提出的意见、建议能够为被监督者所信服和接纳。因此，政协民主监督虽不具有强制性，但却有着将监督内化于心的力量。

其次，政协民主监督是一种高层次和有组织的监督，与一般的社会监督相比，更有利于实现高质量的政治参与。政协各界代表人士，是在政治上有影响、或在经济上有成就、或在学术上有造诣的高层次人才，他们对问题看得准、认得清，能够提出具有一定权威性的意见和批评[2]。同时，政协的民主监督职能需要按照一定的程序有组织地实现，因而它能够系统地综合反映社会各群体的个别零散的意见，比一般群众的监督更具有影响、力度和成效。

再次，政协民主监督是以监督权力为内容的党外政治监督，与执政党的自身监督相比，更具客观性和独立性。邓小平同志曾直言，“在中国来说，谁有资格犯大错误，就是中国共产党。犯了错误影响也最大”。[3]因此，政协作为我国政治体制内承担监督执政党重任的组织，其作用是相当大的。[4]这种党外监督，既可避免地方和部门利益的局限，又可推进体制内监督功能的发挥，避免由于外部监督的缺失而导致执政党因拥有巨大的现实权威和丰沛的政治资源而脱离民众。

最后，政协民主监督是一种合作性监督，与西方在野党对执政者的对抗性监督不同，民主监督参加主体的监督具有极高的建设性。2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》（以下简称《意见》）明确提出，政协的民主监督是“在坚持四项基本原则的基础上”进行的政治监督。换言之，人民政协对执政党和政府的民主监督，不是为了改变执政党和政府的地位，而是为了改进执政党的领导和政府的工作。共同的政治基础决定了民主监督不是竞争型和制衡型的监督，而是集协商、监督、参与、合作于一体，目标一致、方向一致的合作监督、协商监督。政协的民主监督靠的是民主的力量，靠的是政协组织的社会影响力和话语权，其发展也有赖于协商民主的不断发展以及民主监督的社会影响力和话语权。[5]

二、当前人民政协民主监督实效性存在的不足

所谓“针无两头利”，当民主监督参与主体的监督意识存在偏差、被监督者对接受民主监督缺乏主动性、民主监督程序性机制缺失时，政协民主监督的优势反而容易成为落实这一监督机制的障碍。

首先，当政协参加单位和政协委员监督意识不足时，政协民主监督的优势就难以发挥。当前，政协参加单位和政协委员主要存在不愿、不敢和不善监督的问题。所谓不愿监督，就是主观上不愿开展监督工作；所谓不敢监督，就是思想上有顾虑，怕得罪作为执政者的被监督者，以防影响自身的发展；所谓不善监督，就是提出的批评意见不够深、不够实、不够规范，未能达到履行民主监督职能的要求，同时对如何加强民主监督缺乏研究和总结，工作创新不足。[6]上述监督意识的偏差，导致监督参与主体或尽量避免涉入民主监督工作，或将民主监督工作形式化；即使提出批评意见，也刻意以建设性意见的方式极为婉转地进行表达，同时对涉及地方党政机关及主要领导的决策思想、领导方式、工作作风和重大决策等深层次问题讳莫如深。由于政协民主监督的实现依赖于监督主体的真知灼见以及批评意见的权威性和影响力，监督参与主体的不愿、不敢和不善监督，无疑使民主监督的有效性大打折扣。

其次，当被监督者存在认识不足、重视不够、落实不力时，政协民主监督的优势也无从谈起。事实上，这一问题在实践中一直存在。[6]有的党政部门的领导，对中国共产党领导的多党合作和政治协商制度认识片面或理解不深，认为政协监督不是权力约束，无须认真对待。甚至有个别领导对政协的监督有抵触，认为政协监督是对其工作表现的否定。基于此，作为被监督者的党政部门及其领导对民主监督的意见和批评往往停留在表面接纳、消极应付的层面。非约束性和合作性本来是民主监督的优势，然而，由于被监督者的消极应付，这一优势反而成为制约其实效性的重要因素。

第三，在民主监督机制构建方面，程序和有效操作保证措施的缺乏，也制约着政协民主监督优势的发挥。即使当被监督者对接受民主监督缺乏主动性时，程序性机制对被监督者的制约力亦能够在很大程度上确保民主监督的实效性。然而，当前有关民主监督的规则和制度仍然过于原则，对“如何进行民主监督”、“民主监督应到何种程度”以及“民主监督得不到落实应该如何”等问题，缺乏相应的制度设计，在知情环节、沟通环节、反馈环节上还缺乏相应的规章制度。[7]

因此，政协民主监督的优势不是必然的，只有当政协参加单位和政协委员充分发挥其主观能动性、被监督者以合作的姿态正确对待监督意见并通过设置程序性机制保障这一监督形式的有效落实，其优势才能得到最大程度的彰显。

三、当前保障人民政协民主监督实效性的制度设计

事实上，中共中央近年来已经充分认识到民主监督的实效性不足对我国民主政治发展的制约，并有针对性地颁布了有关文件和规定，以推进政协民主监督的有效落实。根据中共中央的文件、政协章程、全国政协的有关规定以及各级地方政协的工作实际，政协民主监督的落实已经从以下三方面的制度设计中得到一定程度的保障。

首先，政协民主监督的内容得到了明确的界定。包括：（1）贯彻执行中央重大方针、政策情况和党委、政府的重要决议、决定的落实情况；（2）国家宪法、法律、法规和地方性法规的实施情况；（3）国家或本地区国民经济和社会发展规划及财政预决算的执行情况；（4）政府重大建设项目的实施情况；（5）国家机关及其工作人员履行职责、遵守法纪、勤政廉洁的情况；（6）解决群众普遍关注的社会热点、难点问题和相关情况；（7）参加政协的单位和个人遵守政协章程及执行政协决议的情况；（8）政协建议案、协商会议报告或纪要、协商建议及提案的办理落实情况[6]。

其次，根据《意见》规定，民主监督的五种主要形式与政治协商、参政议政的形式在很多方面重合交叉。因此，在现实中，其运行的主要程序也通过政治协商程序得到了规范，具体包括：（1）政协主席会议和常务委员会会议根据全体会议决议，确定年度民主监督工作的总体安排；（2）政协组织各民主党派和工商联、有关团体及各界人士、有关专家学者联合进行调研、协商讨论及咨询论证；（3）向党委、政府及有关部门报送调研报告，提出提案或建议案，反映社情民意，为党委完善决策和政府推进工作落实提供依据[6]。

第三，在实践中，由于民主监督形式与政治协商形式的重叠，政协民主监督在知情环节、沟通环节和反馈环节方面亦形成了一定的工作程序。包括：（1）由政协与党委和政府沟通协调，每年向政协委员通报一次经济社会发展等情况，政协专门委员会主动与政府有关部门联系，向政协委员及时通报重要工作情况。政协组织的民主监督活动，由党委和政府分管领导主持或参加，并由有关部门及时介绍有关情况、提供相关资料；（2）在畅通民主监督沟通环节方面，政协专门委员会通过对口联系制度，每年至少与党政有关部门开展两次活动。同时，通过信息“直通车”制度由政协委员向党政机关领导反映重要批评意见；（3）在民主监督反馈环节方面，政协通常主动、及时了解党政及其有关部门办理提案的情况和采纳政协民主监督意见的情况，对提案办理的反馈落实予以监督，并协调政府分管领导每年向政协常务委员会议通报提案办理情况。对政协开展的专题民主监督活动报送的调研报告或考察报告、视察后反映的意见建议、提出的提案和建议案、反映的社情民意信息、举行的重点课题研讨会或论坛形成的纪要等，政协及有关专门委员会均给予跟踪了解，及时掌握党委、政府及有关部门研究处理和转化落实的情况，并通报给有关党派团体和政协委员。

上述制度设计在某种程度上舒缓了监督者不愿或不敢监督的后顾之忧，也在一定范围内约束了被监督者对民主监督的接纳。但这些制度是基于民主监督与政治协商在形式上的重叠交叉而自然形成的，换言之，其民主监督的特质并未得到凸显。这也是2015年《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》特别强调“适时制定民主监督的专项规定”并要求重视发挥现有政治协商方式在民主监督中作用的原因。

四、实践中保障人民政协民主监督实效性的制度创新

实践中，尽管有关民主监督的专项规定迄今尚未出台，但各地方政协已经根据民主监督的特点和优势以及自身实际，探索性地开展了有关民主监督的制度创新工作。综合各地情况，这些制度创新主要体现在以下几个方面。

一是听证监督。不少地方政协通过组织各界别委员代表参与重大问题和与群众切身利益息息相关的听证会，形成了独特的听证式民主监督。例如云南省楚雄市政协，于2007年成立了听证式民主监督工作领导小组。在民主监督过程中，该工作组严格按照组织准备、调查研究、反馈听证、整改落实、全面总结五个工作阶段，以调研听证和批评建议为主要形式，对政府部门的工作采取听、看、查、访、评等方法进行监督。在听取被监督单位整改工作情况汇报时，工作小组的政协委员和各民主党派代表可以就有关群众关心的热点难点问题向被监督单位提问，并由被监督单位进行解答。监督组对整改措施不完善的被监督单位提出的整改意见，被监督单位必须作进一步整改。对整改工作进度较慢的单位，市政协采取上门协商方式对其进行督促。[8]

二是派员监督。实施这一民主监督模式的政协，都会选派责任意识强、履职热情高、专业知识精的政协委员担任监督员进驻到被监督的党政部门，监督其贯彻执行国家法律、法规及中央和地方重大方针政策、重大改革方案的实施，重点工程建设，人民群众普遍关心的重大社会问题的整改落实情况，监督派驻单位政务公开、行风建设和履行社会承诺情况，以及派驻单位工作人员遵纪守法和勤政廉政情况。广东省深圳市南山区政协在2015年就曾委派161名民主监督员推动37个问题解决。[9]

三是评议监督。在这一民主监督模式下，各地政协基本上以组织政协委员对政府职能部门有关工作进行民主评议的方式，提出改进相关工作的监督意见。广东省汕头市政协自2008年以来先后组织对市环保局、物价局、规划局等14个市政府职能部门进行民主评议，提出了几百条改进工作的监督建议，并于2014年出台《政协汕头市委员会民主评议工作实施办法》，把民主评议作为一项长期制度予以坚持。[10]

四是提案办理监督。通过有效落实监督性提案的办理来增强政协民主监督的实效性是地方政协开展民主监督制度创新最为常用的方式。一般情况下，各地政协选取具有代表性的提案作为重点提案，由主席、副主席牵头进行跟踪督办落实，并在每隔一段时间内（通常为一个季度）组织召开提办双方“面商”会，以增进彼此之间的理解和沟通，保证提案办理质量。深圳市龙岗区政协在这方面一直走在全国前列。该政协2007年在全国首创了重点提案票决评价体系，2009年开创了提案办理“座谈月”活动，2012年将提案办理“三见面”模式予以制度化，2013年更是极具创新性地向社会各界征集提案线索，2014年继续探索了主席督办提案、重点关注提案、重点提案后续跟踪督办等新举措，2015年制定并实施《提案“两公开”和重点提案后续跟踪督办暂行办法》和《提案办理情况委员小组评价暂行办法》。[11]这些举措都为提升监督性提案的办理质量和办理成效起到了关键作用。

五是协同其他监督形式的合力监督。民主监督与党内监督、法律监督、舆论监督等监督形式一样在监督体系中有着自己的“角色”，具有相对独立性。然而，不同形式的监督又彼此紧密相连，有很强的互补性。在充分发挥各自作用的基础上，实现各种监督形式的有机结合，促进各种监督功能的优势互补，无疑能够最大化地实现监督的效能。因此，不少地方政协往往将民主监督与其他形式的监督相结合，以落实民主监督的效用。其中，将民主监督与媒体监督相结合是最常见的合力监督方式。民主监督具有政治优势、组织优势和界别优势，媒体监督则具有传播速度快、传播面广等特点，两者结合既可通过发挥民主监督的优势作用加大舆论监督的力度，也可通过发挥舆论监督的优势作用扩大民主监督的社会影响。[5]

上述制度创新无疑推动了政协民主监督的具体落实。但这些地方政协制度往往因为缺乏更高级别机构的支持以及其他地区的跟进和学习，致使创新仅限于原创地，出现改革的“孤岛现象”。因此，有必要尽快制定适用于全国的民主监督专项规定，切实发挥政协民主监督在民主政治建设中的作用。

五、加强和改进人民政协民主监督的思路与对策

针对政协民主监督的现状和问题，考虑到我国政治制度的基本情况，有必要在全国范围内做好以下工作。

（一）以增强监督意识为核心，创新宣传培训机制。增强政协民主监督意识，既要针对党政领导干部，也要针对政协工作者和政协委员。一是要加大培训力度，通过各级党校、行政学院、社会主义学院加强对党委、政府和其他工作部门干部的培训，特别是要提高地方党政主要领导干部对政协民主监督重要性和优势的认识，提高政协委员参与民主监督的政治敏锐性、联系群众的能力以及观察问题和调研的能力；二是在民主监督过程中，要通过各种方式和场合讲清楚民主监督是“发扬民主、实事求是、注重实效”的合作型监督，其内容是职能部门的工作，对事不对人，目的完全在于促进有关部门工作的改善；三是要拓展宣传广度和深度，尤其是围绕改善民生的重要事项，把政协为群众解决最关心的利益问题作为重点进行宣传，同时充分挖掘政协委员、民主监督小组和监督员在履行监督职能中的亮点，以激发政协委员参与民主监督的主动性。

（二）以强化程序为内容，建设保障监督效力的机制。民主监督能否落到实处，规范民主监督工作程序是关键。一是要完善民主监督的组织领导工作；二是要建立针对民主监督的公示制度、听证制度、发布制度以及民主评议制度，完善民主监督的权益保障、知情反馈和沟通协调机制；三是在现有政治协商制度化的基础上，重视发挥协商会议、视察、提案、建议案、专题调研、大会发言、反映社情民意信息、委员举报等在民主监督中的作用，在政协各种协商活动特别是专题议政性常务委员会会议、专题协商会、协商座谈会中，增加民主监督内容，加大民主监督力度。

（三）以形成民主监督合力为重点，创新民主监督横向合作协调机制。政协民主监督与党内监督、法律监督、舆论监督等监督形式既相互独立，又彼此紧密相连，有很强的互补性。在充分发挥各自作用的基础上实现监督形式的有机结合，促进监督功能的优势互补，才能使监督工作的整体效能实现最大化。因此，要加强政协与其他监督工作部门的合作，尤其要加强与党委和政府监督机构以及新闻媒体的联系，形成监督的合力。为此，一要建立信息沟通共享机制。政协通过建立资源共享机制，与党委、政府、人大和社会各界沟通信息，及时了解各方面的信息；二要加强对口联系工作机制，形成与党委、政府、人大之间固定的联系渠道，互相列席对方的工作会议，互相通报监督工作的进展情况；三要建立政协监督与新闻媒体的舆论监督的联动机制，克服两者各行其道、互不相干的情况[12]，树立协同共进、相互支持的意识，共同推进政协民主监督积极稳妥、扎实有效地进行。

［1］全国政协办公厅研究室.中共中央关于加强人民政协工作的意见学习读本［M］.北京：中国政法大学出版社，2006：5.

［2］李蒙.试论人民政协的民主监督问题［J］.中央社会主义学院学报，2007（2）：8-12.

［3］邓小平文选：第1卷［M］.北京：人民出版社，1994：270.

［4］朱世海.宪政视野中的人民政协民主监督［J］.中央社会主义学院学报，2012（6）：80-84.

［5］李慎之，马思超.加强人民政协民主监督的六个维度［J］.中国政协，2016（3）：30-32.

［6］姜明.关于加强政协民主监督的对策研究［J］.中国政协理论研究，2015（4）：38-42.

［7］侯万锋.增强基层政协民主监督实效性问题及对策探析［J］.理论导刊，2015（12）：12-14.

［8］杨雄才.楚雄市政协首开“听证式”民主监督［EB/OL］.（2009-11-27）［2016-08-05］.http：// www.ynzxb.cn/Info/1/14180/index.aspx.

［9］王伊冰，邓颇.南山区政协委派161名民主监督员推动37个问题解决［EB/OL］.（2015-02-03）［2016-08-05］.http：//inanshan.sznews.com/content/ 2015-02/03/content_11152358.htm.

［10］人民政协报.创新民主监督举措提高民主评议成效［EB/OL］.（2014-12-26）［2016-08-06］. http：//epaper.rmzxb.com.cn/detail.aspx？id=353341.

［11］张东方，徐科峰，陈佳怡.“六位一体”编织广东龙岗基层政协协商民主体系［N］.南方日报，2015-12-07.

［12］张艳国，陈阳.论整合政协民主监督与新闻监督［J］.社会主义研究，2009（1）：91-95.

（责任编辑白继英）

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1008-9012（2016）03-0005-05

2016-07-21

林伟（1979-），女，广东省社会主义学院教学部副教授，香港城市大学法律学院博士研究生，研究方向为参政党理论（含政协理论研究）和港澳理论研究。