基于3S技术的土地执法共同责任考核模型设计及系统实现



基于3S技术的土地执法共同责任考核模型设计及系统实现

——以深圳市为例

林文娟1,2，常鹏飞3，刘赟2,林楚彬2

(1.海口市土地测绘院，海南 海口 570125;2.深圳市规划国土房产信息中心，广东 深圳 518034;3.北京四维图新科技股份有限公司，北京 100028)

摘要：基于3S技术和土地执法共同责任考核制度，设计满足共同责任考核计算规则的考核模型；结合深圳市规划土地数字监察平台，基于空间分析技术，建立土地执法共同责任考核系统，为实现全过程量化指标的土地执法共同责任考核模式提供更为准确、客观的参考依据及技术支撑。

关键词：土地执法；空间信息分析；共同责任考核模型；考核指标

自2000年起，国土资源部已开始利用卫星遥感技术开展土地执法检查，并在土地监管上发挥了重要的警示和遏制作用。但是，区域经济发展的需求和地方利益的驱动，导致违法占地现象时有发生、违法建设行为越来越隐蔽。如何准确掌握建设用地动态变化，及时发现和制止违法用地行为，是当前土地执法监察管理面临的一个难题[1]。随着以“3S”技术为代表的空间信息技术的飞速发展，为快速高效发现土地利用变化情况、实时动态掌握变化地块现场情况等提供了技术支持[2]。当前，“3S”技术更是在不断进步及成熟的现代通讯技术、三维可视化技术等现代科技的推动下，已有技术成果可以对土地资源进行立体的遥感动态监测和精细化管理，为土地执法工作的实施提供坚强的技术支撑[3-4]。因此，运用3S技术开展土地执法检查，对土地实施“天上看、地上查、网上管”的高技术信息化管理是解决这一问题的一条新路子[5-6]。

然而，在土地执法监察工作中，却存在推行执法监管共同责任机制难度大、执法手段和执法力量软弱，制止难、执行难等问题[7]。本文依据深圳市情，依托嵌入式Web服务，开发了土地执法共同责任考核系统。该模式为在全国范围内其它城市开展土地执法共同责任考核提供了积极的借鉴意义。

1土地执法共同责任考核模型设计

1.1考核指标设计

考核的目的是客观、全面地反映出土地执法共同责任考核成员单位的工作情况，并以此作为开展土地执法问责的依据。鉴于该项考核的重要意义，依据主客观结合、定性定量互补、逐级进行考核等原则来进行土地执法共同责任考核指标设计。共同责任考核指标设计为二级指标体系。具体的考核指标及计算规则见表1。

表1　考核指标一览表

在该考核指标体系中，执行情况和执行成效为客观指标，组织保障为主观指标。客观指标的得分通过共同责任考核系统自动提取并进行计分；而主观指标得分则是由考核现场的考核组评委根据书面材料及现场答辩情况，统一评审后计分。

开展土地执法共同责任考核，涉及全市7个市级职能部门、10个区级政府及两个市政服务企业。各考核成员单位因职能不同，故承担的职责存在差异。因此，针对不同的考核对象，需使用不同的考核指标组合，并设置不同的权重值来实现考核目标。考核对象及考核指标的对应情况详见表2。各部门的考核指标权重值总数为100，针对不同的考核对象，则依据考核指标数量来设置权重值。

考核指标依据不同考核单位的考核任务来进行设计。这里以巡查发现率为例来进行说明。从表2可看出涉及巡查发现率的部门有5个，在模型设计时依据对应考核单位来设计其分母(即发生的总案件数)，故有5个不同的分母。区级政府考核的分母为该辖区全部卫片遥感监测到的违法图斑；市规土委为全部卫片遥感监测到的违法重大案件；市水务局为全部卫片遥感监测到的河道、湖泊、水库、一级水源保护区等范围的违法图斑；市城管局为全部卫片遥感监测到的公园、绿地、林地等范围的违法图斑；市经贸委则为全部卫片遥感监测的基本农田改造范围内的违法图斑。分子则是这5个部门所对应职能的日常机动巡查、重点巡查的录入台账且与卫片遥感监测图斑重叠的宗数信息。

表2　考核部门情况表

1.2考核业务数据获取设计

为保证量化土地执法共同责任考核的可操作性，需要设计出可以量化的考核业务数据。根据深圳市的实际情况，量化的考核指标数据来源由两部分构成，即日常土地执法业务数据库和卫星遥感动态监测数据库。日常土地执法业务数据库为当前年度时间周期内，通过机动巡查、重点巡查、公众举报、视频监控等渠道获取的案件，录入台账信息，建立起年度台账信息数据库；卫星遥感监测数据库是指通过获取当前年底的卫星遥感影像，结合上一年底的卫星遥感影像，利用RS技术、GIS技术、GPS技术及档案信息技术整合处理后形成的违法图斑信息数据库。日常土地执法业务数据库是各区土地执法部门根据多种渠道获取的疑似违法案件信息，通过数字监察平台建立起日常、客观、真实、准确的业务数据库。卫星遥感动态监测数据库则是结合当年中期的卫星影像和国土资源部年度开展土地变更调查的卫星影像提取的违法图斑数据库，该数据库具备全面性及权威性。共同责任考核系统的考核业务数据获取流程详见图1。

图1　共同责任考核系统业务数据获取流程

通过对这两个数据库进行空间叠加分析，使得日常土地执法业务数据库与卫星遥感监测数据库建立关联关系。由于日常土地执法工作中录入的违法案件空间位置信息是根据实地信息来提取的空间图形；而卫星遥感监测则是通过比对两个时期的卫星影像后，依据影像信息来提取的空间图形，两者必然存在差异性。为减少该差异性的影响，设计规则为日常业务数据与卫星遥感监测图斑重叠度大于75%，即判定为两者重合。根据考核规则，所有的客观指标必须由系统自动提取，为确保提取成果的有效性，以卫星遥感监测数据作为考核指标的分母，日常业务数据则作为考核指标的分子来完成考核指标的客观分值计算，从而实现共同责任考核从定性向定量转变的标准化设计。

2土地执法共同责任考核系统建设

2.1系统体系架构

系统主要采用J2EE及ARCGIS Server技术进行开发。系统的体系结构分为应用展现层、业务逻辑层和数据存储层(见图2)。应用展现层：通过Web浏览器为系统提供人机交互的操作与浏览界面，包括查询检索、用户申请、结果处理、系统管理等页面。业务逻辑层：包括日常土地执法信息与卫星遥感监测信息空间叠加分析、核查信息补录、台账信息补录、考核指标定义、考核部门指标定义、考核部门客观指标计算、主管指标录入、考核报告输出等。数据存储层：为系统运算提供用于考核的空间图形矢量数据、属性数据服务、系统基础数据(为系统管理模块服务，包括为Web等服务提供相应的数据如配置文件、日志文件、用户信息等)。

图2　系统结构

2.2软件分层设计

软件根据功能进行分层组织[8-10]。用户请求通过视图层发送到控制层，在此经过权限判断后，将用户请求数据转换为数据传输对象(通用数据值对象简称DTO)，调用代理层的业务功能函数，并且传递DTO到代理层，代理层调用业务层中的业务逻辑实现，也是传递DTO，业务层通过工厂类获取持久层对象，业务层组装业务逻辑，进行事务处理，持久数据存储通过持久层来进行，业务层与持久层之间的数据传递也是通过DTO，业务层的结果返回到代理层，代理层的结果返回到控制层。除了用户请求从视图层到控制层之外，视图层、控制层、代理层、业务层、持久层之间的数据传递，都是通过DTO来进行。详见图3。

图3　软件分层结构

2.3系统功能

数据库系统主要具有以下功能：

1)考核指标定义功能：通过考核指标定义功能可以灵活定义全市各查违单位的主观、客观考核指标及其相关的计算规则。

2)空间叠加功能：该功能确立利用卫星遥感监测和日常执法数据的考核标准，是实现考核指标定量化的关键。实现了共同责任考核的各项客观指标均通过日常执法业务数据与遥感监测图斑空间叠加分析后提取的目标。该功能首先对巡查范围数据与遥感监测图斑进行空间分析，建立起分母分析数据；再通过对案件分析图斑与遥感监测图斑叠加分析，建立起分子分析数据。分母和分子分析数据则在后台通过运算，得出分析数值。

3)扣分情况：系统可以自动计算出各考核对象的客观指标，结合主观考核资料录入，进行综合评分。通过展示各考核单位的扣分情况，核查各项指标在提取过程中是否存在误算。

4)考核结果：对各单位综合评分后，系统可以输出各考核单位的考核报告，并且输出全市或规土委的总体的考核报告，如图4所示。

考核过程中，考核单位全体接入并使用深圳市规划土地数字监察平台，在规定时间内规范地将卫星遥感监测违法图斑核查情况录入监察平台；通过该系统自动提取客观指标，并对各项指标进行客观评价，定量化反映考核对象的工作实绩，从而保证共同责任制考核的公平性及公正性。

图4　考核指标预览界面

3结论

深圳市通过建立土地执法共同责任考核模型，依托共同责任考核系统，对全市查违共同责任单位开展在线考核，在考核过程中运用系统自动提取客观指标，并对各项指标进行客观评价，量化反映考核对象的工作实绩，从而保证共同责任制考核的客观性、公平性和公正性。自2012年第一次启动在线考核以来，已连续三年实施土地执法共同责任考核工作，全市违法用地及违法建设案件数量逐年明显下降，对违法者起到震慑作用，遏制住了违法用地及违法建设现象。

该系统的建立，为加强用地管理和执法稽查的全过程监管，强化主动巡查发现报告，严格日常巡查工作规范要求，提升各级执法队伍的规范化专业化水平，为形成科学、高效，上下联动的土地执法实施管理新格局提供了有效的技术支撑，并且该土地执法共同责任考核模型具有较好的可复制性，为其它城市开展土地执法工作提供良好的借鉴意义。

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[责任编辑：李铭娜]

Modeling and system developing for assessing the shared responsibility in land-law enforcement based on 3S technology—— a case study in ShenzhenLIN Wenjuan1,2，CHANG Pengfei3，LIU Yun2,LIN Chubin2

(1.Haikou Land Surveying and Mapping Institute，Haikou 570125，China;2.Shenzhen Urban Planning and Land Real Estate Information Center，Shenzhen 518034,China;3.Beijing Navinfo Co.,Ltd.,Beijing 100028，China)

Abstract：In this paper, based on 3s(GIS,RS and GNSS) technology, and the land law enforcement and shared responsibility appraisal system, it designs to meet a common responsibility appraisal standard evaluation model to calculate the rules. Combining Shenzhen planning land digital monitoring platform, based on spatial analysis technology, it establishes a land law enforcement and shared responsibility appraisal system, in order to realize the whole process of quantitative indicators of land law enforcement, which can provide a more accurate and objective reference basis and technical support.

Key words：land law enforcement; spatial information analysis; shared responsibility appraisal model; KPI

中图分类号：P237；P208

文献标识码：A

文章编号：1006-7949(2016)06-0065-05

作者简介：林文娟(1978-)，女，工程师，硕士.

收稿日期：2015-04-28;修回日期：2015-10-04