基层政府主导农村法治发展面临的困境——基于湖南益阳15个乡镇的调查与思考

宋义云

（益阳广播电视大学　湖南　益阳　413000）

基层政府主导农村法治发展面临的困境
——基于湖南益阳15个乡镇的调查与思考

宋义云

（益阳广播电视大学湖南益阳413000）

作为国家最基层政权的乡镇政府是农村法治发展的主导者，其主导法治之难不仅在于立法的缺陷与执法的尴尬，更在于要在一个有着浓厚伦理文化传统的特定地域植入现代法治化治理机制，改变沿袭了几千年的乡村治理传统。基层政府主导农村法治发展面临的困境主要有：基层法治生态不健康，政府行政的法治化程度偏低；基层政府行政的法律权威面临多重挑战；基层政府行政与村民自治的冲突长期存在；基层干部的行政理念尚未完成法治化转型。

基层政府主导农村法治困境

农村法治是全面推进依法治国大背景下推进农村治理体系和治理能力现代化的核心内容。作为国家最基层政权的乡镇政府是农村法治氛围的营造着、农村基层矛盾的协调者、农村法治发展的主导者［1］，其主导法治之难不仅在于立法的缺陷与执法的困惑，更在于要在一个有着浓厚伦理文化传统的特定地域植入现代法治化治理机制，改变沿袭了几千年的乡村治理模式，改变农民祖祖辈辈传承的思维定势。自2015年9月至2016年2月，我们深入湖南益阳的15个乡镇、20个行政村，采取问卷调查、个别走访和与乡（镇）村干部座谈的形式，深入了解目前农村法治发展现状，在此基础上，进行了综合分析，试图了解基层政府推进农村法治发展面临的困境，以探究破解路径。

一、基层法治生态不健康，政府行政的法治化程度偏低

自党的十五大正式提出依法治国方略以来，国家从科学立法、严格执法、公正司法、全民守法等各个维度全面推进法治发展，整体而言，法治建设成绩斐然，但国家治理的法治化水平总体体现为从中央到地方逐渐降低的态势，高层的严格依法与基层的“灵活”用法同时并存，政府行政的法治化程度明显偏低。

（一）基层政府的职能转变尚未完成

按照职权法定的原则，乡镇职权源于《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，从公民权利保障到执行本行政区域内的经济和社会发展规划，乡镇行使一级政府的所有职能。在我们走访的22位乡镇主要领导干部中，有16人表示，乡镇最“头痛”的是该条第七款“办理上级人民政府交办的其他事项”，占72.7%。他们表示，作为基层政府和基层干部，自然应该服从上级的领导，但“上面千条线，下面一根针”，谁都不知道到底有多少“其他事项”，各个部门都为乡镇划分任务指标，总感觉有“完不成的任务交不完的差”。从宏观环境和发展趋势而言，要建构“小政府，大社会”的框架，而事实上，今天乡村发生的所有事情、所有矛盾、所有任务，大至乡镇规划，小至村民邻里间鸡毛蒜皮的小纠纷，都归集到了乡镇政府，今天的乡镇仍然是一个“全能政府”而非“有限政府”，政府很难集中精力定规划、谋发展。

（二）立法缺陷使基层行政面临困境

乡镇政府是国家与农民群众联系的衔接枢纽，推动乡镇政府依法行政，是乡村治理法治化的重要基础。自《全面推进依法行政实施纲要》颁布以来，各级政府扎实推进依法行政，取得了巨大的成就。但是，总体而言，市县以上政府推进依法行政的成效较明显，而乡镇政府行政却举步维艰。

法治化治理的前提是有良好的法律。要求基层行政主体按照法定的权限和程序行政，做到既不越位，也不缺位，严格依法履行法定职责，就必须对其职权、职责和行为程序作出明确的法律规定。目前我国正处于全面深化改革时期，法律的“立、改、废”略显滞后，在客观上造成了个别领域的法律空白或法律冲突。另外，分散在各个法律法规中的行政程序性规范，使得执法者不容易掌握执法程序，更使得老百姓无所适从。在我们的调查中，63.6%的乡镇执法人员表示，尽管法律规定了某些执法程序，但程序过于繁琐，很少完整地按程序执法，基层行政程序的法治化程度普遍较低。事实上，在个别领域，法律程序的规定并未关注农村实际情况，农村的很多矛盾有别于城市，纠纷处理方式也有较大差别，基于城市考量的立法可能在农村会“水土不服”。农村执法在时间、空间上不同于城市，加之执法力量较弱，依传统方式执法仍然较多。个别乡镇制定了一些内部程序，但由于缺乏正确的理念指导，这种内部行政程序中片面强调执法中的证据收集，相对忽视行政相对人权利，容易导致权力滥用。

传统立法对农民权益保护不够，法律缺乏亲和力。改革开放以来，农村原有的封闭性被打破，经济社会快速发展，但农村立法却相对滞后。传统的农业、农村法律法规主要功能是实现国家、政府的意图，注重规定农民对政府必须承担的义务，农民的利益和权利在这些法律法规中往往被忽视甚至排斥。正因为农民在这些法律法规中感受不到利益，对其缺乏亲近感，没有用法的积极性和主动性，基层政府主导乡村法治建设缺乏共鸣，往往事与愿违。

个别现代农业法律法规则以超前意识引领农村城市化、农业产业化，却也带来了认同危机。在我们的调查中，95%的乡村干部和92%的群众对《土地承包法》中三十年不变的期限，即“增人不增地，减人不减地”的规定作出了否定性的评价。乡村干部认为，承包土地的长期不变尽管对赋予农民财产权利给予了法律上的保障，但引发了太多的矛盾纠纷，依法调处很难让当事人满意。村民认为，以前集体承包田地调整频繁，尽管麻烦，但是很公平，而现在，一部分家庭“人多地少”，另外一部分家庭“人少地多”，对新出生人口和新迁入人口实质是一种人为的排斥，这部分人的集体观念明显淡化。

二、基层政府行政的法律权威面临多重挑战

宗法传统和宗族文化阻碍乡村治理法治化。今天的农村在很大程度上仍然是传统中国的缩影，在半开放性的农村社会，农民习惯性地运用沿袭的伦理规则调处矛盾，法律被视为执政者的“专利”，在农民的视野中，法律的观念与现代法律原则完全不同，更多的是诸如权力本位、义务本位的观念、宗法伦理观念、等级观念等。正如邓小平曾指出的:“旧中国留给我们的封建专制传统较多，民主法制的传统较少。”［2］改革开放以后，随着经济改革在农村的展开，农村社会发生了重大变化，以家庭为单位的个体自主经营代替高度集权的集体经济形式，使原来农村社会的组织功能减弱，此时，在农村曾一度减弱的宗法家族文化又迅速膨胀起来，并向社会各个领域渗透。基于血缘存在的宗法传统和宗族文化使今天的农村社会仍然是一个熟人或者“办熟人”社会，浓厚的宗亲文化对基层政府推进现代法治构成严重威胁。对此，费孝通先生曾指出:“在这种社会中，一切普通的标准并不发生作用，一定要问清了对象是谁，与自己什么关系之后，才能决定拿出什么标准来。”［3］

法律授权不够，乡镇权小责大。乡镇政府作为依法行政的主体承担着较多的责任与义务，而法律授予的权力明显偏少，乡镇政府不可能真正实现完整意义上的“依法”行政。目前乡镇政府的工作主要有如下几项：招商引资；办理上级人民政府及各部门交办的事项；组织社会主义新农村建设；组织或协助行政村跑项目；处理上访事件和突发事件，保证农村社会的稳定与和谐。事实上，国家法律的赋权一般只涉及县级以上人民政府及其部门，乡镇并非法律上的执法主体，更多的是委托执法，很不规范。实践中，70%以上的乡镇工作都围绕上级党委政府或各部门的要求开展，行政依据主要是上级政府的文件。当文件与法律相冲突时，乡镇既不敢违背法律，更不能抵制文件，很多情况下不得不选择规避法律。

三、基层政府行政与村民自治的冲突长期存在

《村民委员会组织法》第2条和第4条规定:“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”；“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”［4］可见，《村民委员会组织法》规定的乡（镇）与村民委员会关系是一种非强制性的指导和被指导关系，而非行政上的领导关系。

村民自治的实践与制度设计存在差距，更多的仅仅是停留在法律文本的层面，乡村关系陷入两重困境：一方面，村民特别是以村干部为代表的村内精英要求落实法律规定的村民自治权；另一方面，基层政府为完成上级交办的工作任务和维护地方稳定而不得不对村委会加以控制。基层政府总是力图通过各种途径实现对村民委员会的行政领导，把村民委员会变成基层人民政府的下级行政组织。我们的调查显示，就认识而言，所有乡镇领导干部都知晓“乡镇不能干涉依法属于村民自治的事项”，90.9%的乡镇领导干部认为“乡镇与村之间是指导关系，而不是领导关系”；58.3%的村干部不认为“乡镇不能干涉依法属于村民自治的事项”，63.3%的村干部认为乡镇政府与村委会之间是领导与被领导的关系。可见。乡镇领导干部基于村民自治的政策、法律水平明显高于村干部，村干部对乡村关系的认识较多地沿袭了传统观念，服从意愿明显。但是，在村民自治的实际运行中，出现了与观念认识上的明显背离，100%的乡镇领导表示，政府必须想方设法控制和领导村级组织，否则工作很难推进，诸多考核都无法完成，甚至公共设施建设都将无法推进，这些控制措施包括资金、项目、补贴名额等。另外，乡镇主要领导与村干部的“私人”关系成为了当前农村治理中极为重要的因素，乡镇的许多工作都需要村委会支持、配合，而事实上乡镇缺乏强制措施，这些工作的推进在很大程度上与乡村干部间的关系融洽与否相联系。

在现行政治体制框架下，作为基础性的国家政权力量，基层政府除了“上传下达”，还不得不完成来自上级政府的各种任务。与此同时，随着农村开放性扩大，利益日趋多元化，农民的民主意识不断强化，他们强烈要求重新界定国家利益与私人利益的合理边界，要求政府行为的规范化、理性化、透明化。这就使得基层政府行为很有可能要受到来自上级政府和农村社会两方面的非难，这除了其自身存在的问题之外，更重要的是由于乡政府处于“乡村自治”与“压力型体制”①两个不同的治理背景下。民主化的村民自治实践与集权化的“压力型体制”最终都指向基层，各种责难和矛盾汇聚于基层政府，政治权威时常面临威胁。

四、基层干部的行政理念尚未完成法治化转型

（一）基层干部的法治思维尚未形成

由“人治”向“法治”转型、由管制型政府向服务型政府转变是政府革命的一个重要载体。长期以来，基层干部观念中积淀的控制、管理理念片面强调维护乡村秩序和苛求农民承担义务，行政的恣意和任性彰显无遗，相对忽视了农民权利，弱化了政府服务职能，造成政府行政的越位、错位、缺位。农村法治发展最基本的要求是基层干部能运用法治思维看待和处理农村社会发生的各种矛盾和纠纷。

基层政府工作人员的观念和能力尚未完成法治转型。在实施行政管理过程中，一些人没有搞清楚依法行政与维护群众利益的关系，把依法行政与依法治民等同起来，认为法律法规就是管“民”的，依法行政就是单纯对“民”进行管理。［5］基层干部在农村治理过程中，面临外部和内部双重压力，以“不出事”并能完成各种任务为逻辑起点，为实现农村基层稳定，往往采用各种“可能”的方式解决矛盾纠纷，即使处置方式缺乏的合法性，只要未“出事”，也无可厚非。在笔者对乡镇领导的走访中，68.2%的人表示，农村治理过程中，依法处理矛盾纠纷应该是首先要考虑并坚持的原则性问题，但是工作实践中，他们往往不得不放弃法治方式，因为传统处置方式可能更适应农村社会发生的某些情况。

（二）基层政府运用法治方式处理纠纷尚未常态化

自服务型政府建设提出以来，益阳各级党政机关坚持执政为民，着力转变观念，市县一级的依法执政、依法行政稳步推进，但在乡镇一级，根深蒂固的传统行政理念很难在短时间内消除，行政的手段、“灵活”的执法时常显现，基层干部运用法治手段和法治方式推动发展、化解矛盾的能力仍有待提高。政府要树立自身的威信，就必须重新审视其与社会、与市场、与企业、与农民的关系，必须用公共服务的理念重塑政府，实现治理理念、方式、方法的革新。而在今天农村法治化治理的过程中，最基础的是要通过转变理念更多地将传统行政管理方式转变为依法治理方式，其目标是让法治应成为农村治理最基本的方式。

注释：

①压力型体制是指在中国政治体系中，地方政府为了加快本地社会经济发展、完成上级下达的各项命令任务而构建的一套把行政命令与物质刺激结合起来的机制组合。

［1］宋义云.基层政府在农村法治发展中的定位［J］.管理观察，2016.01.

［2］邓小平.邓小平文选（第二卷）［M］.北京：人民出版社，1994.

［3］费孝通.乡土中国［M］.上海：上海人民出版社，2013.

［4］中华人民共和国村民委员会组织法［Z］.北京：中国法制出版社，2011.

［5］魏继华.农村基层政府依法行政问题探析［J］.甘肃政法成人教育学院学报，2007（06）.

D920.0

A

1007-9106（2016）07-0055-04

*本文为湖南广播电视大学重点课题“基层政府主导农村法治发展的困境与对策”研究成果，课题编号：XDK2014—A—7。
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宋义云（1975—），女，益阳广播电视大学讲师，硕士，研究方向为农村法治。