我国灌溉组织制度存在的问题与多元化发展策略

周宇航

(辽宁省观音阁水库管理局，辽宁 本溪 117199)



我国灌溉组织制度存在的问题与多元化发展策略

周宇航

(辽宁省观音阁水库管理局，辽宁 本溪 117199)

摘要：我国是农业大国，人口数量持续增长和生活改善带来的粮食压力，要求我们必须提高灌溉农业生产率，作为缺水与旱灾频发的国家，灌溉对我国农业发展具有不可估量的重要作用。我国的灌溉组织制度形式多样，且都有其存在的必要，但自身的局限性亦十分突出。针对这一现状，通过分析我国的灌溉组织制度、灌溉组织制度存在的问题以及对灌溉农业发展的影响，提出了灌溉组织制度的多元化发展战略，分析了灌溉组织制度上的多元化推进机制，以推动我国灌溉农业的深入发展。

关键词：灌溉农业；灌溉制度；存在的问题；发展策略；推进机制

我国拥有世界上最庞大的灌溉系统，当前近四分之三的粮食和几乎全部经济作物都生产自灌溉农田上[1]。面对人口数量的持续增长和生活水平改善带来的粮食压力，必须提高灌溉农业生产率。尽管灌溉农业对我国的粮食增产和粮食安全至关重要，但是水资源短缺却对我国的灌溉农业发展造成了严重影响。可以预见，随着经济社会的进一步发展，我国在未来还将面临更为严峻的水资源形势。在不能有效增加水资源供给总量的情况下，提高水资源管理方式和手段，提高水资源利用效率就成为灌溉农业发展的必由之路。

1我国的灌溉组织制度

1.1国家灌溉

国家灌溉主要是指政府通过其所属的相关水利机构，利用大型水利设施为当地的农业生产提供灌溉服务的形式[2]。这种灌溉组织一般规模较大，主要存在于大中型水库以及江河灌区。国家灌溉一般以灌区为单位，设灌区管理处或管理局，这些单位虽然名义上属于政府水利部门的派出机构，但大多实行企业化经营管理。据统计，我国现有灌溉服务面积万亩以上的灌区5823处，其中灌溉面积在50万亩以上的大型灌区132处。

1.2农村集体灌溉

农村集体灌溉从本质上说是计划经济时代的遗留物[3]。在改革开放初期，农村的经营活动被分为农户分散经营和集体统一经营两种主要形式，而集体灌溉则是以集体统一经营方式被保留下来的灌溉组织形式。这种灌溉组织形式主要是农村集体组织基于集体小型水利工程，向本组织内部农户提供灌溉服务，同时负责相关水利设施的运营与维护。我国的农村集体灌溉组织形式主要分布在跨流域引水灌区、江湖灌区以及水库灌区。在运营形式上主要有分户灌溉以及代户灌溉两种。

1.3农民个人或联户灌溉

这种灌溉组织形式是指农民个人或几户联合，利用简单的水利设备、自行取水并实施灌溉。由于国家和集体的水利设施难以配备到田间地头，这种自给性抽水灌溉几乎成为平原井灌区以及五小水利工程区田间灌溉的主要形式。由于这两类灌溉区的水源比较分散，这种灌溉方式可以充分发挥灌溉活动的灵活性，一家一户就可以实现随时灌溉。

1.4农民合作灌溉

这种灌溉形式主要是指农民通过合作社与用水协会的方式，联合出资购置灌溉设备，从灌渠、水库、水井、河湖等水源地取水灌溉。目前，农民合作灌溉在我国西北干旱地区以及丘陵山区等灌溉难度较大的地区广泛存在。这种灌溉形式突出了水的商品属性，对解决农村地区灌溉秩序混乱、灌溉周期长、费用高、水资源浪费等问题具有重要作用。

2存在的问题以及对灌溉农业发展的影响

2.1国家灌溉的末端衔接问题

从我国的灌溉历史来看，国家管理的万亩以上灌区的服务面积一直占全国有效灌溉面积的4成以上，并呈现逐渐提高的发展趋势[4]。

虽然国家灌溉在农业灌溉中居于主导性地位，但是其中间供水与末端灌溉不能有效衔接的局限性亦十分突出，这也成为降低灌区实际效率的重要因素。在大多数国有灌区，灌溉活动一般由两部分组成。管理处或管理局等灌区管理部门只负责利用水闸、干支渠从水源地取水，并将水输送到斗渠或农渠渠首，而农渠和田间的引水灌溉活动则全部交由农村集体或农户。但是农村集体和农户受财力和经营管理能力所限，灌区末端的配套设施配置往往十分落后，以至于中间供水十分充裕，而末端灌溉效果却差强人意。

2.2农村集体灌溉的地位与作用退化

农村集体灌溉是计划经济时代的产物，在20世纪60、70年代一直居于我国灌溉农业的基础地位。当时除大型国有农场之外，农村的田间灌溉均由农村集体组织完成。在农村经济体制改革深入进行的背景下，农村集体灌溉的作用日渐退化。究其原因主要有以下3个方面：首先，集体供水属于对农户无偿供水方式，所以用水户缺乏节水意识，而造成用水效率低下；其次，集体灌溉对内资源产权十分模糊，因此集体成员均希望获取利益而不愿承担义务，所以水利设施经常处于有人使用，但无人维护的尴尬境地；最后，集体灌溉水利设施大多采取委托管理形式进行运营，由于缺乏有效的监督管理机制，损害集体利益的现象时有发生，久而久之也会严重影响集体灌溉的生命力。

2.3农民个人或联户灌溉力量弱小

农民个人或联户灌溉是农村经济体制改革的产物，截至目前，这种灌溉组织形式仍然占据灌溉组织体系中的基础性地位[5]。即使在前两种灌溉组织形式中，终端灌溉活动也主要由农民个人完成。由于农户和农民个人的资金与技术限制，这种灌溉形式的缺陷也十分明显。首先是灌溉设备落后，主要使用移动设备和水管，因此劳动强度大、工作效率低；其次，从灌溉效率来看，由于灌溉设备造成的跑水、漏水现象以及现代节水技术得不到有效推广，灌溉效率一直在低水平徘徊。

3灌溉组织制度的多元化发展战略

3.1大力发展国家灌溉

国家灌溉历来是我国灌溉农业发展的基础和支柱，将来仍需要大力发展[6]。

3.1.1老灌区的改造

国有老灌区的主要问题在于基础设施配套不足、输水损耗大以及管理机制落后。因此，老灌区改造的主要发力点在于基础设施的节水改造以及管理体制的改革，以提高水资源的利用效率、逐步提高灌区的经济效益、社会效益和生态效益。

在基础设施的节水改造方面：一是要通过渠系疏浚、硬化衬砌以及明渠改暗管等举措，解决渠系老化、跑水漏水等问题；二是通过增加国家投资，进行配套设施建设，将供水设施向田间地头延展，最大限度发挥灌区的供水职能。

在管理体制改革方面：一是进一步加强和推进SIDD的改造与建设，另一方面是积极进行灌区的股份制改革。特别是股份制改革可以使现有灌区引入现代企业的经营管理制度，有利于国有水利资产的增值保值，有利于灌区拓宽投融资渠道，从而实现灌区经济效益与自我发展的良性循环。

3.1.2新灌区开发建设

新灌区建设主要包括原有灌区的扩建以及新灌区的开辟。在过去的三十多年里，我国万亩以上的灌区数量并没有明显增加，但是服务面积却有显著增长，这主要得益于原有灌区的扩建。当前部分灌区仍有通过扩建、改造提升服务面积的能力，所以仍需抓好原有灌区扩建工作。此外，我国的国有灌区空间分布极不均匀，主要集中于西北、华北、东北地区，但是中南与西南地区近年来旱灾也呈现频发态势，因此在上述地区新建一批国家灌区十分必要。

3.2恢复发展集体灌溉

虽然农村集体灌溉随着经济体制改革的深入进行已经呈现出退化态势，但是作为其他灌溉形式的重要补充，仍旧可以对灌溉农业的发展发挥重要作用。特别是在非国有灌区，由农村集体为责任主体，进行灌溉组织，仍是当前不可回避的选择。

影响农村集体灌溉的主要因素有两个，一是经济因素，二是管理体制因素[7]。在经济方面，部分经济实力较好的农村集体，有意愿同时也有能力将集体灌溉延续下去。存在问题的主要是那些经济实力不足的空壳化农村集体，这就需要国家在资金支持上予以足够考虑。管理机制落后也是农村集体灌溉消亡的重要原因，因此机制创新就成为集体灌溉发展的关键。在机制创新方面，积极推进政府参与，各级政府不仅要加大财政支持力度，还要积极做好协调工作。例如，基层政府可以在农村集体灌溉方面，引入项目管理方式，农村集体经营管理，乡镇政府考核监督。

3.3扶持发展合作灌溉，成立用水者协会

用水户参与灌溉管理，就是在当地基层政府的帮扶和引导下，通过广大用水户的积极协商，构建非营利性的灌溉运营合作组织——用水者协会。在用水者协会的框架下，用水户以灌区主人的身份参与管理，而政府的主要作用在于提供相关的技术与政策服务，同时进行必要的监督管理[8]。

农民用水者协会，可以以灌区的支渠、分渠为单元自愿组织形成，并与相关部门达成相关协议，从而开发、运营一个小型灌溉系统。具体的组建程序为，各分渠的农民首先成立用水者小组，组长作为代表参加支渠的用水者大会。用水者大会选举产生用水者执行委员会负责日常工作，这样用水者协会便正式形成。协会包含用水户、用水组和执委会3个层级，将过去松散的管水组织，转化为具有法律地位和严格章程的管水组织。在具体运营过程中不仅要受到政府与社会的监督，同时也接受用水户的监督，不仅可以调动用水户管理灌溉活动的积极性，同时也对他们的用水行为进行监督、约束和激励。这对于保证集体水利设施的良性运作，促进我国灌溉农业的发展具有重要作用。

3.4对个人灌溉予以适当补贴

农户个人或联户灌溉的形式虽然存在诸多问题，不利于灌溉效率的提升和节水农业的发展。但是面对我国农村地区生产技术落后、农业基础设施建设资金不足的现状，这种灌溉方式仍将是今后相当长时期我国其他灌溉组织形式的重要补充。所以，对个人灌溉，可以参照粮食补贴等其他农业生产补贴的运作模式，对个人灌溉活动予以适当补贴，以保护和提高农户的农业生产积极性，特别是在旱灾严重的情况下，这种补贴可以显著降低农户的抗旱资金压力，对我国粮食的稳产增产起到重要的保障作用。

4结论

研究基于新制度经济学原理，对我国的灌溉组织制度进行了全面分析。我国目前的灌溉组织制度主要有国家灌溉、农村集体灌溉、农民个人与联户灌溉以及农民合作灌溉等几种形式。不同的组织制度既有其存在的必要性，同时也面临着一系列的发展困境，因此建议采用多元化的发展机制，积极发展各种灌溉组织形式，通过优化互补，推动我国农业灌溉水平，以保障我国的粮食安全。当然，农业灌溉是一个复杂的系统性工程，其领域宽广、涉及因素众多，本次研究只针对其中的一个独立方面进行了研究，同时限于篇幅，本文也没有进行定量分析，所有这些都需要后续研究进行必要补充。

参考文献：

[1]赵珊,齐兴利.组织制度改革对农业水利基础设施运行的影响分析——以陡山农业水利基础设施为例[J].农村经济,2012(3):84-88.

[2]杜威漩.农田水利问题研究综述:组织、制度与供给[J].水利发展研究,2011(12):6-11.

[3]渠性英.山西省农业灌溉设施现状及发展对策研究[J].水利发展研究,2011(12):21-27.

[4]赵文杰,饶静.农村“空心化”对农田灌溉管理的影响——基于赣、黔、冀、辽四省的田野调查[J].中国农村水利水电,2013(7):61-63，68.

[5]王英辉,薛英焕.我国农村水利设施产权困境的制度经济学分析[J].中国农村水利水电,2013(9):168-172.

[6]王昕,陆迁.产权安排与农户投资意愿:三种小型水利设施管护方式的比较分析[J].农林经济管理学报,2015(3):259-266.

[7]罗义云.农民用水户协会的制度理想与实践困境[J].农村经济,2012(4):89-93.

[8]朱美玲,关全力,李金,等.干旱区农业节水灌溉合作组织创建模式[J].水利经济,2012(5):55-59，63，78.

中图分类号：S274

文献标志码：A

文章编号：2096-0506(2016)01-0088-03

作者简介：周宇航(1988-)，男，满族，助理工程师,主要从事水利工程项目管理、造价等工作。E-mail：261127691@qq.com