济南水利建筑市场存在问题与对策

孔德军

（济南市水利局，山东济南 250099）

济南水利建筑市场存在问题与对策

孔德军

（济南市水利局，山东济南 250099）

分析了济南市水利建筑市场存在的资质挂靠、层层转包、围标串标等问题，结合济南实际，对上述问题产生的原因进行了分析，并提出了对策。

水利建筑；资质挂靠；转包；道德风险

水利建筑市场多为政府投资项目。建筑市场混乱的直接表现是市场主体行为不规范，主要包括业主方面和承包商方面。业主方面的不规范主要指有法不依，有章不循，工程管理混乱，直接表现为拖欠工程款，规避招标，假招标，明招暗定，干涉评标等。承包商方面的不规范表现主要有层层转包，围标串标、非法分包和无证、越级承接工程业务，就是指资质挂靠、卖图签等，以及不执行强制性技术标准、以次充好、知假买假、偷工减料等问题。下面就主要问题作一分析。

1 存在的问题

1.1 企业资质挂靠

企业资质挂靠即是通常讲的“借资质”行为，是指某些单位或个人在未取得相应资质的前提下，借用符合资质的施工企业的名义参与招投标并承揽工程，并向出借资质的施工企业交纳一定的“管理费”的行为。借出资质的企业是被挂靠人，借得资质的企业就是挂靠人。我国法律禁止建筑施工企业以任何形式允许其他单位或者个人使用本公司的资质证书、营业执照，以及以本公司的名义承揽工程。

资质挂靠是占据优势地位的生产要素所有者对未变利润的掠夺，是对社会既有经济资源的内部消耗。资质挂靠破坏了公平竞争的市场秩序，造成了经济资源的扭曲配置，降低了全社会的经济效率。由于被挂靠者获取了部分利润，挂靠者要么降低自己的利润，要么将其损失转嫁给业主，即采取偷工减料、虚报造价等方式进行弥补。挂靠既损害了社会公正，也损害了经济效率。

1.2 层层转包和非法分包

一些中标企业私自将中标项目转包给其他施工队伍或者无资质的包工头，包工头再转包给其他工头，层层转包，导致用在工程上的资金大幅缩水，偷工减料、以次充好、知假买假，引起严重的工程质量问题，给国家造成巨大损失。

1.3 围标串标陪标

围标串标主要指投标人之间达成投标协议，在投标活动中报价相近从而影响基准价，进而提高围标队伍的中标概率。围标还可以与资质挂靠结合在一起，即一个投标人同时借用许多家企业的资质进行投标，无论谁中标，都是这一个投标人中标。在水利工程招投标活动中，围标串标行为时不时地出现，成为废标的主要原因之一。陪标一方面指业主事先内定中标企业，再找一些施工队伍来凑数，假招标；另一方面指围标发起人找其他施工企业来陪标。围标行为具有以下几个特点：一是工程项目利润越大，产生围标的可能性越大；二是惩罚查处力度越大，产生围标的可能性越小；三是参与围标的人数与总投标人数的比例越高，围标单位越容易中标。

2 建议对策

2.1 加强监督

一是完善社会舆论监督体系，形成行业自律，群众与社会监督相结合的局面。提高招投标过程的透明度，可以对一些重点工程采取特邀监督员、公众旁听等制度，让公众参与招投标全过程监督，提升招投标全过程的透明度。二是强化事后监督。水利工程监管部门、项目法人、监理单位要经常对在建工程进行检查，建立中标建造师、技术负责人和安全员考勤记录，规定他们一定的驻场时间，否则作为不良记录，严格控制上述人员的更换。监管机构应向社会公布投诉渠道，动员社会力量对市场主体进行监督。加强专家标后评估，对评标专家的评标行为进行监督。

2.2 加强信息技术利用

信息技术的发展无疑为解决建筑市场的问题提供了手段。一是实现两个对接。一方面实现招投标系统与施工合同管理信息系统的对接，确保全部招投标信息能流入施工期间的合同管理系统，以此项措施来严格控制“三大员”的更换问题。另一方面实现招投标系统与建筑市场监管系统的对接，做到监管不缺位，向潜在投标人提供招标人监管信息查询服务，向招标人和评标专家提供投标人监管信息查询服务，对有违规违法行为的主体列入提示和警示名单。二是完善信息披露制度，提高建筑市场信息透明度。构建“水利工程在线”数据库，输入所有工程承包商、监理、设计、业主等从业单位的数据信息，当前省水利厅的数据还不够详细。重点应包括各单位从业人员的信息，将各主体数据库对接，方便各市场主体包括政府监管部门互相查询，杜绝挂靠行为。

2.3 探索分级分类投标制

不仅按承包商的级别规定投标企业的下限，还应按照项目的规模规定其上限，避免特级、一级企业对二级、三级市场的挤占，这也可以在一定程度上减少资质挂靠行为。即一些小型工程只允许三级企业投标，不允许二级以上企业参与，当然这一措施还需要对我国建筑法进行修订。

2.4 完善项目法人制度

一是科学合理设立项目法人。建议让项目的最终使用者，即项目的利益攸关者担当项目法人。由水利部门担任最终使用者的项目，让最终使用单位的负责人担当项目法人；由受益群众担任最终使用者的项目，让受益群众参与工程施工监督。只有这样，项目法人才能真正负责，更有履职的压力和动力。

二是试行项目法人履职保证金制度。当前项目法人的责任多利益少，权责不对称，降低了工程师当项目法人的积极性。为了让项目法人能更有动力来履行项目法人的职责，建议设立项目法人履职保证金制度。履职保证金由个人负担和项目建设管理费列支组成，个人只负担一小部分，而由项目建设管理费列支一大部分。如果项目工期、投资、质量目标最终能完成，则保证金作为奖金奖励给项目法人，完不成则列为项目盈余资金。

2.5 实行个人执业资格制度

我国目前实行的是企业资质与个人资格并行的制度。这一制度“重企业资质，轻个人管理”，容易造成企业责任与个人责任相互推诿，也是造成资质挂靠的根本原因。建议取消企业资质管理，建立个人执业资格制度，将个人执业情况与社会信用挂钩。实行个人执业资格制度，政府易于监管，只需要抓住执业人员；企业也由重资质转移到抓技术人员水平提高上来；业主也不会面临执业人员的更换，可以解决注册人员的执业资格挂靠问题。

2.6 减少导致围标行为的因素

一是减少不平衡报价发生的可能性，降低超额利润产生的空间，这就需要提高工程量清单编制的水平。二是科学合理制定评标标准，逐步取消综合评估法的应用，推广合理低价中标法的应用，这也可以避免产生超额利润。三是加大惩罚力度和执行力度，降低围标的预期收入。

2.7 推广工程总承包方式

目前将勘察、设计、施工和采购分割开来招标仍是普遍现象，即使是施工一个环节，项目一个位置，也是划分为好几个标段，这就造成了各环节脱节，责任不明，效率低，效益差，企业利润率低。施工时各单位各自为政，互相掣肘，出现质量问题时互相推诿，难以找到真正的责任主体。山东省水利厅提倡的设计——施工总承包，为解决这一问题打开了一扇窗户，各地应积极推行。

（责任编辑 张玉燕）

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1009-6159（2016）-11-0015-02

孔德军（1975—），男，工程师