全球视野下我国生态治理现代化的战略思考

李娟

[摘 要]生态治理现代化理应有全球化之义，我们必须以宏大的国际视野来审视生态治理现代化这个主题。生态治理现代化要广泛借鉴各个国家近年来和目前正在实践的有效的绿色发展理念，更要提升我国生态治理理念和生态文化的国际影响力。在环境治理的国际合作领域，要广泛发挥政府、环境非政府组织、科研机构和企业等多种主体的重要作用。全球视野下我国开展环境外交、促进生态治理现代化，需要处理好国家主权问题、国家责任界定问题和国际环境规则制定的话语权问题。

[关键词]生态治理；现代化；全球化

中共十八届三中全会提出国家治理现代化的创新理念，包括制度层面的治理体系现代化和执行层面的治理能力现代化。中国特色社会主义建设事业总体布局涵盖经济、政治、社会、文化和生态文明五大主题，因此，推进生态治理现代化是推进国家治理现代化的基本内容和重要途径。关于“生态治理现代化”的概念、内涵及实现路径，国内学者从生态理念引领、生态制度供给、生态环境防治、人民生态幸福等不同方面进行了多角度界定和阐释。我们应看到，现代化起始于资本主义早期的工业化；而由于商业资本的本性使然，工业化离不开全球化的扩张运动，因此“现代性几乎一开始就是全球性的”。我们根本不能撇开“全球化”来谈“现代化”，在某种意义上可以说“全球化”是“现代化”的必要条件。此外，人类拥有同一个地球，生态环境不可分割的整体性和环境影响的连锁性特征，决定了其天然地就具有全球化的基因，也即某个区域内的生态环境不可避免地受到其他地域生态条件和环境状况的影响。因此，生态治理现代化理应有全球化之义，我们必须以宏大的国际视野来审视生态治理现代化这个主题。

一、生态治理现代化理论的发展历程

生态现代化理念首先起步于最早饱受环境污染问题困扰的工业化国家，但是在20世纪中期，西方对生态环境问题的关注主要是在意识层面进行呼吁和呐喊，比如蕾切尔·卡逊的《寂静的春天》。20世纪80年代，德国学者约瑟夫·胡伯（Joseph Huber）和马丁·耶内克（Martin Janicke）认为，环境污染和生态破坏主要是由“脏工业”引起的，因此生态环境的治理首先是工业流程的改进。他们主张将科技变革作为生态重构的基本结构和主要推手，通过排放控制和废物处理的绿色技术的发明推广，创造出少污染、低能耗的新兴产业和清洁能源，以工业新陈代谢系统的升级实现自然新陈代谢系统的恢复。胡伯和耶内克提出了解决生态环境问题的实际建议，将生态环境问题由人文关怀层面推进至现实实践层面，因此生态理论才有了“治理”的成分。

胡伯和耶内克提出的现代化生态治理理念其实是工业的生态现代化，本质上仅仅是一种单纯的技术概念，又被称为“面向工程师和会计师的生态现代化”①。很显然，这种生态治理理念将主体限定在一个狭窄的少数人群体范围内，很大程度上是受到了当时十分流行的技术乐观主义和技术万能论观点的影响。20世纪80年代后期，在联合国环境署“可持续发展”理念的启发下，胡伯和耶内克认识到经济发展和环境变革互不抵触，于是他们对非技术的市场或经济因素给予了更多关注。他们强调充分发挥市场机制和各类经济主体在生产、消费和流通中的作用，通过经济组织方式的调整和可持续的产业管理解决环境问题。但是，实践证明，市场机制在环境治理方面存在很大的局限性，因为生态环境治理作为一种为社会提供集体利益的公共物品和劳务，很容易产生搭便车的现象，从而影响环境治理主体的积极性，最终使得环境治理这种公共产品的生产和供应严重不足，甚至出现供给为零的情况。而且，区域内成员对风险的认知和受影响的程度各有不同，信息不对称会引发不确定性的产生。单纯用经济利益为指挥棒来引导环境治理，会给穷人和弱势群体的生活带来更大的污染，引发环境不公问题。总之，对于现代环境问题，我们不可能完全通过市场来解决，由市场进行配置将不可避免地发生失灵现象。

20世纪90年代，凯恩斯主义在西方国家的采纳和盛行使得人们看到，一个有效的市场必然是政府有序管理的市场；同样的，在生态现代化这个问题上也需要引入政府或国家这个“看得见的手”的宏观调控。以摩尔（Arthur P. J. Mol）、斯巴格伦（Gert Spaagaren）为代表的学者建议：“国家环境政策与政治的不断创新和替代，以使环境改革更好地适应后工业社会的新形势。”②诸如环境审计、环境担保、绿色门槛等。政策的生态治理现代化将生态环境问题的治理由技术或经济层面引向了政治性层面。政治性生态现代化理念此后逐渐发展，吉登斯等人进一步阐释，由于引发生态危机的原因来自人类社会，纯自然与人类生活彻底搅在一起，因此，“对于超越污染控制转向实现生态现代化的环境政策而言，民主化和牢固的民主结构与程序是必要条件”③。解决生态环境的“决策是不能留给那些‘专家去做的，而必须使政治家和公民也参与进来。简言之，科学和技术不能被置于民主进程之外。”④这样，生态现代化理念由以前封闭的或技术主义或制度主义或经济主义的单一途径发展为开放的、协商民主的多元化途径。

进入21世纪以来，资本主义发达国家乏善可陈的环境治理成效以及生态危机渐向发展中国家蔓延的态势，促使人们在更广阔的视野中深刻意识到，生态危机的消除不只是某一个国家和地区或者某一区域的分内事，而必须经过跨越国界、地区范围的共同努力。各地学者开始在全球范围内进行大规模的跨国跨地区研究，不断总结不同地域的经验，不断吸收不同人类文明、不同社会制度的有效做法，全球化的生态现代化理念逐渐剥离了以往明显的欧美中心主义色彩，成为跨文化、跨制度的人类共识。

通过以上梳理，我们看到，生态治理现代化理念在实践的检验中不断创新发展，经历了由技术到市场、到政策、再到社会、最后至全球化的五个阶段，它们在时间和理论上具有连贯性，在视角和内容上又各有差别。如今，我们在全球化视野下考察生态治理现代化，既要抓住世界发展潮流带来的机遇和高起点，同时对全球化这把双刃剑的负面影响也不可掉以轻心。而如何在合理比较、有选择性地借鉴这些西方理念中创新中国特色的生态治理道路，正是笔者接下来将要探讨的主要议题。

二、生态治理理念的国际借鉴和中国经验总结

历史实践证明，无论是技术中心论、市场主义论、国家政策调控论、民主主义论，还是最近的全球化主义，这些理念从单一的角度看都具有局限性，但同时都在社会发展的各个阶段对生态环境治理起到了积极的推动作用。比如促进了汽车尾气减排等绿色技术的发展，推动了政府出台农业、能源、空气质量、制造业、交通业等方面的具体环境政策，促使区域间和全球范围内国际环境条约及环境行动方案的达成。2008年，各国家和地区为应对全球金融危机出台的“绿色新政”，就是在市场、技术、制度、国际合作、民众参与等不同层面为改善生态环境而进行的总体战略布局。因此，对于各种生态现代化理念，我们不能简单地因为其局限性和落后性而摒弃，它对于历史的推动作用在今天依然具有重要的启示意义。我们要以辩证的思想积极汲取其中的合理因素，综合其他生态治理理念进行全面考量，形成一个覆盖经济、社会、政治全局的现代化生态治理体系。尤其是要广泛借鉴各个国家和地区近年来及目前正在实践的有效的绿色发展理念，减少生态治理的摸索成本，缩短生态治理现代化的历程，避免重走工业化国家因环境污染和生态破坏导致的痛苦发展道路，促进经济社会的跨越式发展转型。

生态治理现代化理念实际上是关于生态治理的思想观念和价值判断的总和，表现为人们在知识、情感、意志、信念等层面对于生态环境治理的理性化观念。因此，生态治理现代化理念作为一种思维活动和上层建筑，是由主体所处的社会物质条件决定的，深受文化传统、政治制度等具体的历史和现实因素所影响。对于全球现代化生态治理理念的融合和创新，我们需要从两个方面进行思考。一方面，起源于欧美的生态现代化理念带有浓厚的西方资本主义政治制度意识，并没有揭示生态环境问题的社会根源是资本主义制度以及资本无底线的逐利性，因此，只是在资本主义制度内部通过科学技术、组织管理、市场机制等的修补性改良来解决生态危机的各种生态现代化理念，无疑只能治标不治本。另一方面，西方现代化生态理念的局限性，以及近年来发展中国家（地区）和新兴市场经济国家（地区）积极探索生态治理的丰富实践和多样化经验，启迪我们应关注中国传统文化和中国特色社会主义环境治理实践对现代化生态治理理念的丰富、创新和拓展。我们不能妄自菲薄，要科学合理地将中国历史文化中的“道法自然”“众生平等”“天人合一”等自然哲理进行时代阐释和发展，转换长期以来西方统治下的生态话语口味，为现代化的生态治理理念注入东方智慧。我们更要自信地看到，我国地域广阔，区域间经济发展水平和自然地理条件差异较大，这些差异性和多样性为我国生态治理理念的产生提供了物质土壤，各地可以根据自身条件对当地生态环境进行因地制宜的治理探索，通过实践经验的总结、升华和传播，为全球范围内跟我国某地条件相近的国家（地区）提供启发和借鉴。也就是说，生态治理现代化不仅要以开放的心态包容和吸收全球范围内积极的生态治理理念，促进我国生态治理体系现代化，更要扩大对中国特色的生态治理理念的国际传播，为人类生态治理现代化理念作出中国的理论贡献。毕竟，生态治理理念和生态文化的国际影响力也是生态治理能力现代化的重要体现。

三、生态治理国际合作的主体多元性

环境问题具有显著的“蝴蝶效应”，它指某一处自然条件的变化通过生态系统和地理联系，会直接或间接地影响到另一处甚至全球的环境状况。比如：巴西热带雨林的减少在一定程度上导致全球气候变化，任何国家都不可能独善其身。自工业革命以来，各国（地区）环境问题日积月累，区域间环境污染相互交织和渗透，环境问题发生发展的机制极为复杂，对环境问题的监测调查超越了国家（地区）的疆域所及，改善本区域的生态环境需要在时间上与全球所有相关国家（地区）同步采取措施，单方面努力根本无法奏效。现代交通发展使得人类在全球迁徙高度便利，大批不堪忍受当地生态污染的环境难民背井离乡，因此环境问题也是导致他国（地区）社会安全和政治问题的诱发因素。如果说早期人类合作精神的初衷是为了不被野兽吃掉，那么在环境问题已经成为人类公害的今天，其在空间上影响的弥散性和对全人类在经济、社会、政治等领域发展的影响的复杂性，使得人类必须再次联合起来，避免被污染的生存环境所毒害、被恶劣的生态灾害所吞噬。总之，全球环境要素的整体性和紧密关联性，全球环境问题的严重性和相似性，各国（地区）独立处理全球环境问题能力的有限性，使得国际环境合作成为当代人类生存发展的必然途径和紧迫需要。同时，人们环境意识的提高为国际环境合作奠定了坚实的思想基础，快捷的交通工具为国际环境合作创造了便利条件，各国（地区）经济实力的增强和全球资金的快速流动为国际环境合作提供了物质保证，各类国际环境会议和国际组织确保了全球环境合作的组织平台，技术和情报的交流则给国际环境合作引入了实质内容，这使得生态治理的国际合作具有极大的现实可能性。

生态治理的国际合作其实古已有之，最初主要是国家（地区）之间针对跨域河流的共同开发管理。现代意义上的生态治理国际合作起始于1972年在斯德哥尔摩召开的第一次全球人类环境会议。尽管当时我国处于动乱时期，但是周恩来总理高瞻远瞩、力排众议，率队参与了那个具有划时代意义的国际会议，拉开了我国环境治理国际合作的序幕。从此，我国政府在国际舞台上，经常就某个共同的环境问题，比如人类气候变化、湄公河污染治理等，开展国际谈判、签订条约、加入国际组织、互通信息、联合调查；借助出访接待、国际重大会议等平台资源，引进世界先进的生态治理技术、经验、管理模式和人力资源，提升了我国环境治理的现代化水平，同时也为一些发展中国家提供了必要的资金、项目和人才援助，树立了我国负责任的大国形象。

在环境治理的国际合作领域，政府作为传统的国际关系行为主体，仍然起最主要的作用，但是并不意味着政府就是唯一的合法主体。近半个世纪以来，经济发展水平的提高使得民众有更多精力和热情关注社会事务，全球化浪潮下各种问题的复杂性远超政府单一力量可解决，社会民众民主意识的觉醒和提升等因素，促使各种非政府组织（Non-government Organization）不断产生并迅速发展。根据《联合国宪章》第71条规定，非政府组织享有对其有关经社理事会的建议权。环境保护显然属于经社理事会的职权范围，因此环境非政府组织参与国际生态治理具有明确的法律依据。事实上，在某些棘手的环境问题上，在国家（地区）间缺乏信任、谈判举步维艰之时，民间的信任与合作是推动政府间信任与合作的重要力量。诸如世界自然基金会（WWF）、世界环境保护基金会（IEPF）等著名的非政府国际环境保护组织已经在多项关于环境保护和生态治理的国际合作中，特别是在推动治理温室气体排放、抑制全球变暖、保护生物多样性方面发挥了无可替代的突出作用，其影响之大甚至超过国家（地区）代表团。20世纪80年代以来，在政府倡导和民间志愿者的无私努力下，我国环境非政府组织逐步发展，在环境监护、表达公众利益、参与政府环境决策、影响企业经营行为等方面发挥了作用。但是，由于缺乏政策支持、资金短缺、人才匮乏、管理能力不足、技术手段相对落后等种种原因，比起国际上那些知名的环境非政府组织，我国的环境非政府组织在全球环境保护和生态治理中的影响力十分有限。非政府组织的培育和发展是我国改革开放多年实践经验的积累，也是当前创新社会管理的一种国际化趋势，因此，推动生态治理现代化必须充分发挥环境非政府组织作为重要主体的积极作用。政府应该全方位帮助我国环境非政府组织提升专业能力和管理水平，促使他们通过谈判观察员身份、出版评论简报、开展民间外交等途径，广泛深入地参与到国际环境事务之中，就我国某个具体环境问题，发出中国民间的真实声音，获得多方面的国际支持，减少国家（地区）之间生态治理合作的成本和摩擦。

此外，国际环境合作主体的广泛性还包括充分发挥科研机构和各类企业的积极性和灵活性，深入开展全球重大环境问题的科研合作，创办清洁能源开发、绿色无污染产业、废旧资源回收等方面的合资合作企业。总之，在全球化的时代背景下，我们需要不断挖掘各类社会主体的国际合作潜力，不断创新政府间或非政府间的国际合作形式，全方位最大化利用世界范围内的资源和机会，推动我国生态治理体系和治理能力的现代化。

四、环境外交中的国家利益问题

如前文分析，推动生态治理现代化离不开国际合作，生态治理的国际合作本质上是环境外交，这决定了我们既要坚持友好态度，对合作方抱以最大诚意，同时要时刻恪守本国的基本立场，维护本国的根本利益。基于此，全球视野下我国生态治理现代化中的国际合作需要特别注意处理好以下三个问题。

（一）国家主权问题

20世纪中后期以来，一系列重要的超越国家（地区）之上的政治机构和国际组织日益增多，它们制定了许多国际法律、协定、公约等，将触角日益伸入国家主权的范围之内，各国（地区）必须遵守游戏规则，不怕更改国内体制和法律与之接轨，否则就会受到国际社会的限制和排斥。这在一定程度上逐渐淡化着传统意义上的国家（地区）边界，改变着世界经济政治的结构和性质。据此，有人得出结论：日益强大的国际组织正在侵蚀、消减、局部替代国家（地区）主权，“这是一个前所未有的主权弱化的时代”①。主权弱化论忽略了一个基本的事实，即国家（地区）间开展国际合作的根本目的是维护和扩大本国（地区）利益，而利益是国家（地区）主权的核心内容。因此，没有主权存在，也就无所谓合作，主权是国际合作的基础和目的，且贯穿于国际合作的全过程。生态治理的国际合作亦是如此。当前，有些国家（地区）假借维护人类共同生存空间的幌子，以共同开发、协助开发、合作治理的名义，企图诱导其他国家（地区）让渡甚至放弃领土、资源等环境主权，使之服从于自己的统一安排。对此，我们要保持清醒头脑，在任何形式的国际环境合作中，都要坚持维护我国开发本国自然资源的主权，尤其要维护属于我国管辖范围内的边界区域的环境问题自主处理权，并确保此类活动不致损害他国（地区）和国际公有地区的环境，做到兼顾国家利益与全球利益。

（二）国家责任界定问题

生态系统的整体性及环境问题的全球化决定了生态治理是国际社会全体成员的普遍共同责任。我国自1972年开展环境外交以来，积极回应国际要求，及时制定了国内任务，如起草和执行《中国21世纪议程》《中国应对气候变化国家方案》等，完全履行了应尽义务，承担了国际责任。但是我们要清楚，共同的责任不是指平均的责任，如今严重的全球环境问题主要是发达国家在其实现工业化和现代化进程中对包括殖民地、半殖民地在内的世界资源的疯狂掠夺和过度利用造成的。据数据统计，从工业革命到1950年，发达国家排放的二氧化碳量，占全球累计排放量的95%；从1950年到2000年，发达国家碳排放量占全球的77%。就是在今天，发达国家还在以仅占世界25%的人口，消费着全球75%的能源，排放着75%的全球温室气体，若按人均尺度计算，发达国家的人均能源消费高出发展中国家7—10倍①。发达国家承担起与其破坏环境行为相对等的生态治理责任，这是环境正义的合理要求。同时，生态治理需要投入大量的资金，更需要利用先进的技术手段，发展中国家尚无足够的财力和技术实力，生态治理的能力较弱，还存在因为追求发展而破坏环境的行为，对此，发达国家有义务提供财政援助和技术转让，否则发展中国家的环境保护责任便难以落实。正如前印度总理辛格所言，“贫困才是最大的污染”，最终将影响发达国家和整个世界的生存环境。这亦是1992年联合国环境与发展大会《里约宣言》确定的“共同但有区别的责任原则”的现实依据。尽管如今我国GDP位居世界第二，但是人均GDP依然偏低，因此我国还是一个发展中国家，在生态治理的国际合作中既要不折不扣地履行义务，更要慎重签订国际协议和条约，不要盲目承担与我国能力不及的过多责任，要量力而行、不说大话，这才是对人类发展负责任的实事求是的科学态度。

（三）国际环境规则制定的话语权问题

现在，世界政治经济格局依然维持着二战后不平等的旧秩序状态，发达国家利用自身强大的经济实力、先进技术水平、国际语言优势等，按照符合本国利益的话语方式、话语逻辑，主导着对国际标准和游戏规则的制定权，以及对是非曲直的评议权、裁判权，在各种国际事务中“指点江山”，在全球生态治理领域也不例外。最为典型的当数发达国家在全球气候变化问题上的碳减排态度，他们不仅否定和推卸历史责任和法律义务，而且还站在其虚伪的“生态环保道德高地”，指责中国等发展中国家排放“超标”，渲染后者的“环境威胁论”，施压迫使后者削减更多碳排放量。更令人咋舌的是，一些发达国家在意识到减排需要付出代价后，居然自私地退出具有法律约束力的《京都议定书》，极大地破坏了全球应对气候变化的共同努力。

如果说发达国家在气候变化问题上制定不平等国际规则的企图是显而易见的，那么“灵活”利用双重环境标准向发展中国家转嫁生态成本，则是十分隐蔽甚至带有温情脉脉的援助性质。20世纪中期以来，发达国家以可持续发展和生态保护为由，一方面在其国内制定了一系列高要求的环境标准和法规；另一方面，却在资本追求利润的驱动下，将生态成本转嫁到其他国家和地区。这种生态成本转嫁又称为污染跨境转移，主要有两种方式：一种是通过国际贸易的途径转移污染，比如向发展中国家出口本国禁止流通的含氟利昂的低标准有害产品，以再生资源为由将垃圾公然运往发展中国家；另一种是通过产业投资的途径转移污染，比如在发展中国家投资一些行业的下游产业链和加工制造环节，以加工贸易的方式利用发展中国家的土地、水、能源等自然资源制造销往全球的消费品，却将生产过程中的污染和不可降解物质留在发展中国家。对于这样的生态帝国主义行径，发达国家却理直气壮地为自己的环境掠夺和污染转移行径竭力辩护。1991年，世界银行首席经济学家劳伦斯·萨默斯（Lawrence Henry Summers）发表题为《让他们吃下污染》的文章，认为从经济学成本的角度来看，欠发达国家的个体生命价值和空气污染水平较发达国家低，而且清洁的环境只是富裕国家的审美和健康标准，因此，应当鼓励将污染企业和有毒废料转移到第三世界。

近十年来，我国高度重视国内的生态治理和环境保护。可是，如果自己一边治理，别人却在一边向我们转移污染，这样的治理不仅是无效的，甚至可能越治理污染越多。我们不能再被动接受国际规则、任凭发达国家摆布了，要主动参与到国际环境决策之中，不能让国际规则异化为发达国家牟取或操控经济利益和政治利益的手段，从而维护我国环境利益。具体而言，我们应做到：熟练掌握国际争端解决规则、机制和程序，能够运用规则处理国际环境纠纷，保护自己的国家利益；加强环境科技研发，为中国在新的“游戏规则”建立过程中争取“话语权”而提供具有说服力的技术和数据支持，将中国经验写入国际治理条约和政策；运用外交人员和环境非政府组织高超的外交手段和游说协调能力，参与国际规则的制定和修改议程；坚持我国外交的基本立足点，加强与发展中国家加强团结合作，监督发达国家遵守国际环境公约，防止环境殖民主义、生态成本转嫁等企图进入相关的国际公约以及双边或多边协议之中，促进建立公正合理的国际环境规则，为我国生态治理现代化提供良好的国际平台和有利大环境。

（感谢匿名审稿专家对本文提出宝贵意见。文责自负。）