司法公信力流失问题研究——以基层法官角色定位为视角

白 彦

（北京大学 政府管理学院，北京 100871）



司法公信力流失问题研究——以基层法官角色定位为视角

白 彦

（北京大学 政府管理学院，北京 100871）

［摘 要］在新一轮司法改革的背景下，提升司法公信力作为新的改革目标而被凸显出来，也是衡量司法改革成效的根本尺度。法官的角色定位对于司法公信力而言具有重要的意义。社会转型期的基层法官如何定位角色，已经成为影响司法公信力的重要原因之一。在新的改革形势下，基层法官角色的应当定位于纠纷的裁决者，纯粹的司法者，一线的法律适用者。

［关键词］司法公信力；基层法官；角色

引 言

提升司法公信力一直都是司法改革所追求的目标，但经过多次的司法体制改革，我国司法公信力仍未达到理想状态。在基层司法层面，公信力的缺失尤为严重。这使得社会公众产生了针对制度因素以外的遐想，即认为基层法官这一群体的法律素质不高、徇私枉法严重、整体形象欠佳是导致司法公信不足的症结。然而，随着整个社会的不断发展以及教育水平的不断上升，法官的学历以及职业素质已明显大幅提升，司法公信力的流失问题却仍没有得到有效缓解。由此，产生了这样的一个困惑：在新一轮司法改革背景下，现代司法理念、法律素质不断提升的基层法官，为何未如改革设计者的预期那样，对司法公信力的提升产生应有的作用？基于这样的思考，笔者试图将关注的视角投射到处于社会转型时期中的基层法官，考察他们在现实状态中的角色转型及定位的问题，并分析这种角色转变与司法公信力的关系。

一、法官角色与司法公信力

“所谓角色，是指处于一定社会地位的个体，依据社会客观期望，借助自己的主观能力适应社会环境所表现出来的行为模式。”①王亚新：《法律程序运作的实证分析》，北京：法律出版社2005年版，第428页。相关研究表明，这种社会角色的强化会直接影响到个人的行为差异②Buchan N R，Brewer M B，Grimalda G，et al，“Global Social Identity and Global Cooperation”，Psychological Science，2011（6）.。社会中的每一个人，都会在社会活动中进行一定的角色扮演。法官作为社会上一种职业群体自然也不例外。对此，王阁教授将法官的角色定位为证据收集行为的实施者和证据收集活动的管理者①王阁：《法官在民事诉讼证据收集中的角色分析》，载《社会科学家》2015年第6期。。换而言之，法官的角色就是依照法律的有关规定裁判纠纷，以实现法律公正，维护法律的统一和权威。但在现实生活中，法官的角色定位受到司法在国家职能与社会中的作用大小、民众期望值的高低、法官生活的时代与所处的法律文化氛围等因素的影响。这些因素常常会让法官不得不同时扮演多重角色。

同时，在社会中，人们对其他社会成员都存在着一定的角色期待。当人们发现某个特定个体或职业群体按照社会对他们的期待进行了角色扮演时，人们便会对这一个体或职业群体产生心理上的认同、信任和依赖，此即社会公信力。当法官群体扮演了社会所期望的法官角色时，这种社会公信力便表现为司法公信力。因此，所谓司法公信力，是指司法机构依据其职能而获得社会公众的信任和尊重的程度，是司法机关对社会公众的一种信用，同时也是社会公众对司法程序的认同与信服程度②肖沛权：《司法公信力若干问题之探讨——以刑事审判为视角》，载《法学杂志》2015年第4期。。

笔者认为，法官的角色扮演与司法公信力之间具有十分密切的联系：一方面，法官的角色状态影响着司法公信力的强弱。这是因为：其一，法官在整个司法审判程序中，处于领导指挥的地位。无论法律体系自身如何完备、诉讼程序如何严谨，都需要通过法官的合理适用，才能落实到每个具体的案件中。因此，当代美国法理学者德沃金认为：“法院是法律帝国的首都，法官是帝国的王侯。”③［美］德沃金：《法律帝国》，北京：中国大百科全书出版社1996年版，第361页。其二，不可否认，法官的主观性存在于司法过程中。正如美国法学家庞德所说：“法官或法学家在适用法律时，是根据众所周知的技巧以及现有前提下进行推理的，并且后者是努力使法律表达人们向往的永恒不变的理想。”④［美］罗斯科·庞德，唐前宏译：《普通法的精神》，北京：法律出版社2001年版，第8页。因此，这就导致了司法公信力的强弱与法官的个性特征、人格魅力、法学造诣、业务水平等之间存在直接关系。

另一方面，司法公信力对法官的角色扮演能够产生反作用。正如前面所言，司法公信力实质上是公众对司法权力运行状况的一种社会认同程度，而这种社会认同是任何一个社会的法官个体或群体都愿意实现。“人们渴望社会对他们的决定和行动、意见和建议表示赞同。别人的赞同有助于他们的判断，证明他们行为的合理性以及证实他们的信念。”⑤彼得·布劳：《生活中的交换与权力》，北京：华夏出版社1988年版，第719页。当个人的行为获得别人的肯定时，一方面会在精神上获得成就感；另一方面也会获得更高的社会地位和社会声望。正是基于对这种精神满足和社会声望的追求，法官会在角色扮演中不断调整和改进自己的行为，以期与社会期待相符。同理，司法公信力也会对法官的思想与行为产生影响，促使法官不断修正和规范自身行动，逐步在法官内心产生一种自我的角色认同。

二、社会转型时期法官的角色冲突

目前，社会正处于转型的时期，社会的需求及人民群众的期望在不断更新。在这样一个大背景下，中国的司法公信力也面临着新的形势和考验。首先，越来越多的纠纷涌向法院，法官（尤其是基层法官）正承受着前所未有的案件压力——“诉讼爆炸”的时代已经来临（见图1）。其次，从20世纪90年代初开始的审判方式改革，将程序正义、法官职业化、司法独立等现代性的司法话语和理念注入了司法界，对中国法官的角色进行了重新的描述。同时，社会公众也对此具有了新的角色期待。再次，社会结构在转型期间，出现了社会分层的现象。最为典型的表现就是：“当城市逐步建立起以陌生人为基础的法理社会的时候，乡村还保留着以血缘、地缘为基础的乡土社会的特征。法理社会人们主要依据法律的行为规范，而乡土社会更多地依据本土的风俗和习惯行为规范。”①吴英姿：《法官角色与司法行为》，北京：中国大百科全书出版社2008年版，第296页。

图1　中国各级法院一审受理案件数量②

正是在这样的时代背景下，处于司法一线工作的基层法官进行着他们的角色扮演。然而，从最近几年的司法环境来看，基层法官不得不面对不同利益团体和社会阶层的价值诉求，这就使得法官承受着多重角色期待的压力，从而陷入了一种角色冲突和紧张的困惑之中。

（一）司法高效与司法公正之间的冲突

随着社会转型期各类矛盾的出现，诉到人民法院的案件量大幅增加，司法效率理念被引入了审判工作。法官们被要求提高诉讼运作效率，严格审限制度，减少案件的积压和诉讼拖延等。这种新的要求，明显带有一定的强制性。更有学者认为，这种提高司法效率的理念没有充分尊重司法规律，其实质是一种司法行政干预了司法权。然而，司法效率这种理念却得到了基层法官的认同，内化为他们一种自觉自愿的行为。这是因为，在巨大的案件压力面前，在办案数量已成为衡量法官工作能力和业绩的主要指标的情境下，基层法官们不得不通过提高效率来完成他们的工作任务。以某基层法院为例，该院2014年共收案70371件、结案65844件，其中民商事案件收案48989件、结案44847件，而全院民商事法官只有170人左右，这意味着每名民商事法官当年平均要结案263. 8件，相当于每个工作日都要结案一件有余——法官们承受的心理压力可想而知。

实践中，基层法官往往是通过直接压缩用于个案中的办案时间来提高诉讼效率，于是常常会出现一个法官一天开四五个庭、甚至七八个庭的情形。这种高效的开庭方式必然会对司法的公正性有所冲击，而这种公正正是司法的内在本质属性。具体的冲突表现在两个方面：其一，司法高效与实体公正的冲突。实体公正的实现往往是需要投入更多时间、精力以及更为细致精到的调查认证。然而，基层法官在面对大量的案件和司法效率要求时，通过压缩个案上所耗费的时间和精力，以实现司法的高效，不可避免地会导致实体公正难以得到法官审理时间上的保证。其二，司法高效与程序公正的冲突。程序公正需要通过程序的设计和安排来实现，其实质是通过程序规范的方式对当事人诉讼权利和主体地位加以尊重和保护。以辩论权为例，当事人在庭审过程中有权对自身的诉求进行申辩。但在这种新的形势要求下，法官如果任由当事人和其诉讼代理人在庭审过程中不受时间限制地进行辩论和辩护，就会导致法官当天的开庭计划被打乱，其他案件开庭工作难以进行，结案任务无法按时完成。此时，程序的严谨性与司法的效率性便发生了冲突。

（二）司法中立与司法“亲民”之间的冲突

法官在诉讼过程中，需要保持中立的态度。这种中立性体现在整个诉讼过程中，对各方当事人应保持一种超然的或不偏不倚的态度，与双方保持相同的距离，不偏袒任何一方。这是当事人对法官和司法产生信任的基础和前提。司法的中立性包含着两个方面：一是司法消极，即法官应具有适当的被动性，避免法律世俗化倾向，在现实生活中避免抛头露面，避免参与行政活动和公益活动。二是司法剧场化，即“在以‘剧场’为符号意象的人造建筑空间内进行的司法活动类型。”①舒国滢：《从司法的广场化到司法的剧场化——一个符号学的视角》，载《政法论坛》1999年第3期。这里的剧场即指布局庄严、肃穆的法庭。在其中，法官身着法袍、手执法槌、神情严肃，既凸显其中立形象，又传达了其与世俗社会保持一定程度的隔绝和超脱的信号，从而强化了法官和法律的神圣与权威。

我们提倡“司法为民”，这是司法的终极目的，当然是应当坚持的。但在现实的司法实践中，有些地方的法院或法官却没有把“司法为民”及法院的中立性很好地结合起来，比如，具体表现在上一轮司法改革中，各地法院都积极争取“人民满意法院”的活动，这个活动本身意在于消除社会民众与司法之间的隔膜与距离，从而获得社会公众的更多支持，达到提升社会地位及提升司法公信力的目的。从出发点上看应该是没有问题的，但有的法院和法官在实际落实中却走了样，主要表现有：一是过度开展司法便民服务，即法院组织司法工作人员走上街头宣传法律、主动上门为弱势群体提供诉讼服务等，有的法院甚至推出“与群众零距离”制度②系某直辖市某郊区法院推出，其主要内容包括群众电话咨询零距离、接待来访群众零距离及在审判与执行过程中当事人与法官的零距离。，这在很大程度上与法官中立、司法消极的要求相悖。试想，如果某位法官在接受法律咨询后，又成为向其咨询的当事人的主审法官，那么他可能就会产生先入为主的偏见，对另一方当事人显然不公平；二是司法广场化，即将过多案件审判置于广场或其他露天空间，而放弃了在法庭这种庄重肃穆的空间。如果从个案和便民的角度看，这种做法是可以理解的。但有些法院地处城市，诉讼参加人均在本市，仍然多次采取这种方式进行审判活动，就值得讨论了。这种为亲民而“亲民”的行为与法官的中立性易产生冲突。

（三）法官精英化与大众化之间的冲突

现代司法观念普遍要求法官职业化，这种职业化实质上就是对法官提出精英化的要求，即“法官群体适应现代法治的要求，以专业化和职业化为背景，在法律素养、实践能力、人文精神和人格品质等方面具有高度的卓越性。”③谭兵、王志胜：《试论我国法官的精英化》，载《现代法学》2004年第3期。持这种观点的学者认为，法官职业化或精英化的原因在于，“法官要解决的纠纷是普通人与普通人的纠纷，是普通人自己已经解决不了的纠纷。如何让普通人相信法官的判决？至少，在形式上法官必须是超越某种大众化形象的精英。”④李龙、刘连泰：《论中国语境下法官职业化的几个基本维度》，载《法律适用》2002年第11期。为此，中国《法官法》对法官精英化的要求也做出了回应，规定了担任法官必须通过国家统一司法考试。

这种精英化的趋势也使得法官队伍呈现高学历化和年轻化的特征⑤某基层法院法官的平均年龄仅为三十三岁左右。。虽然从某种层面上来说，法官拥有高学历并不等同于精英法官，但由于中国司法考试所设置的本科以上的学历门槛，以及实践中基层法院那些高学历的新录用人员比那些具有实践经验、但理论知识不那么扎实的老同志更容易通过司法考试的事实⑥许多基层法院的新录用人员在求学期间就通过了国家司法考试，这往往能让他们比那些工作经验更丰富的同事更早地成为法官。，使得现实状态下的法官精英化已经不可遏制地呈现出了高学历化、年轻化的特征。对于一些涉世未深的大学本科毕业生（或研究生）来说，实践知识、社会经验和人生阅历方面都非常有限。而实际的司法审判中，他们过于专业化的表达方式以及措辞使得很多不具法律常识的当事人理解起来有一定难度。基于此，社会又对法官队伍提出了新的期待——大众化，即要求法官必须深入社会，体恤民情，了解社会事务；改变过于专业化的表达方式，提倡使用大众化的语言，甚至在某些情况下应使用方言。然而，在这些方面，那些高学历的法学“精英”们往往比不上那些学历较低、却更加了解乡土民情的老法官。

（四）司法国家化与地方化之间的冲突

根据我国宪法规定，人民法院在审判过程中不受任何来自行政机关、社会团体和个人的干涉。同时，全国范围的法官都适用统一的《法官法》。其目的在于保证国内法律法规实施的统一性，保障公民平等的合法权利。但是，我国宪法同时也规定，地方各级人民法院由地方人大产生并向同级人大报告工作。现实中，人民法院的人财物也都由地方党委政府进行管理。对此，有学者认为法院审判权与其他权力之间的互相渗透制约，是维护独立审判原则、促进法院发展所必需的①刘风景：《实施审判独立原则之辨思》，载《北京联合大学学报：人文社会科学版》2006年第3期。。但是，这种司法的国家化与地方管理之间的冲突也是十分明显的。

实践中，基层法官表现得更像是“地方的法官”。基层法院都被纳入了当地党政权力体系中，被当作地方治理中的一个环节，成为同级党委、政府领导下一个专门负责审判事务的职能部门。同时，基层的法官被纳入地方公务员的管理序列，法院的财政以及人事权完全受制于地方。因此，部分基层法官在审理案件的同时，还要承担“为经济建设保驾护航”、“维护社会稳定”、“打击各种违法行为”等多重社会职能，参与卫生、综合治理甚至是计划生育等工作。“政府则用社会纠纷量的多少，是否有上访、信访及其他激烈形式表现出来的纠纷多少作为判断标准，考察法官的工作实绩，确定其年终考核、奖金评定。”②吴英姿：《“乡下锣鼓乡下敲”——中国农村基层法官在法与情理之间的沟通策略》，载《南京大学学报（哲学·人文科学·社会科学）》2005年第2期。基层法官为了寻求当地政府的支持，不得不考虑地方领导的意图，努力与其保持一致，并将能够主动为当地政府提供服务作为提高自身地位的一种途径。这些现象，与司法的国家化严重不符，因此，新一轮司法改革提出了“省以下地方法院、地方检察院人财物统一管理”，以期解决司法地方化的问题。

三、双重困境：迷失角色的基层法官与流失的基层司法公信力

虽然，其他层级的法官也会面临上述四种角色冲突。但对于基层法官来说，其所面对的案件数量是最多的，承担的社会治理任务更重，面对的当事人法律素养参差不齐，各种角色冲突在他们身上无疑表现得最典型、最激烈和最复杂。正是在这样的一个复杂而又矛盾的角色要求下，基层法官为了取得社会各方面的角色支持，在自我认同方面也呈现出了复杂甚至矛盾的角色意识。在这种意识支配下的基层法官，在角色扮演时呈现出了多种不当状态，对基层司法公信力产生了较大影响，基层司法陷入了双重困境。

（一）基层法官的角色迷失

第一，角色扮演不统一。由于承受着来自不同利益团体的迥异的角色期待，基层法官在遭遇角色矛盾时，会通过基于自身知识背景、个性特征和案件具体情况，在权衡各个群体的压力之后做出自认为最优的选择。因此，会出现这样的一种情况：不同的法官在面对类似的案件时会采取不同的处理方法。例如，有些年轻的法官由于接受过现代司法理念洗礼，他们可能更重视程序公正，注意在处理案件中的消极中立，刻意与当事人保持距离；而有些年长的法官则基于对乡土民情的了解及自身法律素质的限制，在处理案件时更倾向于实体公正，并通过各种亲和方式拉近与当事人距离，促使其接受裁判结果。

第二，心理压力较重。对某基层法院的调查显示，基层法官的心理压力普遍存在，并且与年龄之间的关系呈现正态分布，尤其是在30 -40岁年龄阶段的法官，心理压力的程度达到峰值。笔者认为，基层法官的心理压力主要来源于审限压力、案件数量和质量的压力、当事人上访的压力、舆论的压力以及领导机关的权力压力。在这诸多的压力中，法官都在竭力维持司法公正与各方关系协调之间的平衡。在承受如此沉重的社会期待时，基层法官在物质待遇方面却没有与之匹配。同时，在职业发展方面，基层法官受制于法院狭小的升迁渠道，未来的发展前景也不容乐观。

第三，出现基层法官“逃离”审判一线，甚至是离开司法系统的情形。相较于民庭、刑庭等，司法行政部门工作压力方面就没前者强度大。这就导致了许多法官纷纷申请调到后者，远离审判前线。还有一些法官则出现“等待退休”心态，甚至是离开基层法院，如北京市法院系统在2008年至2012年的5年时间里，基层法院流失人员共264人，占全市三级法院流失总人数的75. 9％，而在离开法院的人员中，88％来自刑事、民事、行政、信访等一线审判执行业务部门①黄斌：《当前我国法官流失现象分析与对策建议》，载《中国审判》2014年第3期。。

（二）基层司法公信力的流失

基层法官的角色紧张和角色困境对基层司法的公信力也产生了非常大的影响，并直接导致司法公信力的流失。主要体现在以下两个方面：

1.普通民众对基层司法公信力的评价下降

一项网络调查显示，社会公众对法官印象好和较好的只占21％，认为法官形象一般的占42％，认为法官形象很差的占34％②详见东方法眼网站：http：/ / www. dffy. com/ vote/ view. asp？ID =1，最后访问时间2015年3月23日。。尽管这种网络调查的权威性值得怀疑，但是社会公众对法官队伍的不良印象确实直接导致了其对基层司法信任程度的下降，出现了不断上访、暴力抗法、冲击司法机关等行为，以此来表达对基层司法的不信任或是不满情绪。导致这种局面的因素很多，但民众对现阶段基层法官的角色认同低是重要原因之一。

（1）基层法官角色不一致，导致了民众对司法权威的质疑

如前所述，由于社会和公众对法官角色有各种不同的期待，基层法官会迫于压力在司法实践中扮演着不同的角色。这种角色的不一致，实质上是对司法统一的冲击。此举不仅不利于司法权整体功能的发挥，也是对司法权威的损害。从当事人的角度理解，这种基层司法不严肃，从而降低甚至丧失对法官和法律的敬畏和尊崇；或者会怀疑法官在背后进行暗箱操作、权力寻租，从而产生类似“自古衙门向南开，有理无钱莫进来”的抱怨；或者会因为对法官的角色预期无法把握而感到无所适从，从而对法官和司法心生不满。这些都会导致社会民众对司法权威的质疑和基层司法公信力的下降。

（2）基层法官角色的现代转型与社会公众法律观念的冲突

我们的司法改革大方向是正确的，这些年来取得了长足的进展，在很多方面都是值得肯定的。但在某些具体方面还存在着一些尚待解决的问题。比如，对西方司法理念和技术的借鉴方面，还应更重视与中国实际情况的结合。例如，基层法官在处理案件时，某些当事人只会简单地描述自己所经历的事实，并不懂得如何适用法律，更不清楚诉讼的证据制度。对于这些当事人来说，他们只关心案件的判决结果，重视法院的判决是否符合他们生活中的某种“人情正义观”，即他们自己的价值观念、习惯行为或道德性规定。而且，他们认为，“法官既然有能力、又有责任查明案件事实，同时还宣称自己是‘人民法院’‘人民法官’‘司法为民’，而且还收取当事人的诉讼费，那么法官就应该查清案件事实、保护弱势群体利益。”③王亚新：《法律程序运作的实证分析》，北京：法律出版社2005年版，第454页。一旦法官依据举证责任、举证时限等程序规则做出的裁判与当事人心目中的“人情正义观”不符，他们就认为法官是不公正的，法律是不可信的，从而降低对基层司法公信度的评价。

（3）基层法官角色错位导致民众对司法的评价降低

由于基层法官经常在角色扮演中表现出“地方性”的一面，因此，普通民众常常会看到一些法官参与到卫生会议、计划生育会议，土地拆迁以及社会治安综合治理工作。这就使得法官在社会公众中的印象就如同普通公务员一般。民众对法官的角色混淆，一方面会使得将行政救济与司法救济混为一谈，不懂得如何运用司法救济程序来维护自身的权益。另一方面，即使是通过司法诉讼的形式维护权益，也会使得他们会按照找政府办事的逻辑处理其案件纠纷。例如，在不服一审裁判结果时，不是按照诉讼程序上诉表达，而是直接去向法官的上级领导反映情况等。另外，由于当前某些政府机关诚信度不高，民众对某些政府机关有一种排斥心理，而这种心理有时又被放大，从而也认为某些法院和某些基层法官的诚信也不会多好，从而降低了对司法公信力的认同度。

2.其他公权力对基层司法公信力的认同不足

导致地方党委政府等其他公权力对基层司法公信力认同不足的一个重要原因，是司法系统的实际地位不高。在地方权力体系中，司法权力较弱，法院地位不高。正是由于司法权这种地位，其他公权力并没有形成对司法权威的足够尊重，常常会出现政法机关在面对社会舆论、信访、维稳等压力和有关方面的干预时，不能正确应对①朱孝清：《冤假错案的原因和对策》，载《中国刑事法杂志》2014年第2期。，直接过问或插手法院的审判活动的事例屡见不鲜。以前，普遍存在的行政干预司法的方式方法有发函的，批条子的，打电话的……都是极其隐蔽的方式②杜可清：《舆论监督和司法公正的法理思考》，载《法制与社会》2011年第25期。。另外，还有的人大代表个案监督等。正是这些外在权力对司法权的干涉，许多当事人进入诉讼后不是利用法律手段寻求权利保护，而是“案子一进门，双方都托人”。这种现象普遍之后，有关机关、领导及相关群众更加深化了基层司法公信力不高的印象。而上述现象，直到中国共产党第十八届四中全会提出：“完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度，建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，建立健全司法人员履行法定职责保护机制”，才在一定程度上得到了遏制。

除了其他公权力之外，有些新闻媒体也常常对司法权发起“挑战”。例如，个别新闻媒体在法院终审判决前就发表倾向性评论或对案件结果倾向性报道，甚至提前给犯罪嫌疑人定罪。更有个别媒体为了达到被广泛关注的目的，有的发表不符事实的报道甚至捏造事实，有的用道德的标准评论法律问题，影响公众判断。不管事出何因，而事实上这更加剧了公众对司法的不信任，从而使司法公信力进一步缺失。

四、困境摆脱：基层法官角色的合理定位

虽然在西方的司法理论体系中，有些理念和话语都具有较强的现代性和逻辑性。但这些法治社会的标准和模式很多都是在先进的城市文明之上构建而来的。目前为止，中国社会仍旧处于“二元社会结构”之中，而且大多的基层法院都根植于乡土社会。当现代的诉讼制度不被传统的情理正义接受和容纳，肩负多重角色期待的基层法官就不得不在合法和合理的夹缝中艰难穿行。笔者认为，这正是基层司法陷入双重困境的深层原因。

要想摆脱这种困境，当务之急应当是协调基层法官承受的多种角色期待，促使它们相互接近、妥协甚至融合，减缓或消解基层法官的角色紧张。因此，各个利益团体对基层法官的角色预期应该有一个相对比较统一和合理的定位。从现实的角度分析，这个定位应该包含以下几方面的内容：

（一）功能角色定位：纠纷的裁决者

裁决纠纷是法官应尽的法定职能，正如朱苏力教授所说：“任何法律制度和司法实务的根本目的都不应当是为了确立一种威权化的思想，而是为了解决实际问题，调整社会关系，使人们比较协调，达到一种制度上的正义。”③朱苏力：《法治及其本土资源》，北京：中国政法大学出版社1996年版，第6页。但对于许多基层法官而言，息事宁人有着更为现实的意义。这是因为，当今中国社会民众的法律意识相对不高，且参差不齐，在从事日常经济活动或发生纠纷的过程中留存证据的意识较弱，导致诉讼中常常无法或很难获得真实可信的证据，更缺少律师对诉讼争议的整理和可靠的公文化的材料。许多当事人还不熟悉现代法律的要求，在这样的情形下，法官如果只是坚持依照法律的要求实行“规则之治”，即便结案了，纠纷也往往未得到解决，矛盾甚至会更加激化。所以，笔者以为，基层法官的纠纷裁决者角色应包含以下两层含义：一是在纠纷解决过程中，不必苛求基层法官刻板地坚持程序正义，而需要更加关注纠纷的实际解决。因此，基层法院在受理民事案件时，更应该注重案件的庭前调解，以解决实质纠纷为宗旨，不能过于程序化。如果基层法官不顾民众的实际情况，盲目奉行程序至上，就会造成法律在乡土社会实施受阻。二是对于基层的法官不必统一苛求精英化。这是因为目前的法官选任标准都与高学历相关，这种标准将那些具有丰富实践经验、精通乡规民俗的年长者拒之法官队伍之外。可是，对于许多地方基层法院的法官来说，尤其是一些偏远地区的法官来说，具有相当的社会阅历、人生体验，尤其是了解乡土人情比高学历更为重要。

（二）职业角色定位：纯粹的司法者

纯粹的司法者的角色定位，既是对基层法官职能的纯化，也是对其作为司法权主体本来面目的还原。作为一个纯粹的司法者，基层法官不能时常参与到非审判业务的活动中，而应该专注于审判事务。这既能让基层司法回复到消极性、被动性的司法本性，避免社会公众对基层法官队伍的公正态度和中立性产生怀疑，同时也能赋予基层法官更多的时间和精力去解决日益沉重的案件压力，并且有时间去不断学习以提高自身业务素质。此外，基层法官的角色纯化，也利于他们划清与行政部门的界限，避免普通民众的角色误认。

要保证基层法官纯粹的司法者角色定位，应该做到以下两点：一是实现省以下法院人财物统一管理，构建人民法院依法独立行使审判权的保障机制，最终真正实现审判独立；二是实现法院人员分类管理。纯化法官的审判本色，减少对法官审判的不当干预，保障法官审判权的独立行使，对行政管理人员则实行公务员管理。

（三）社会角色定位：一线的法律适用者

尽管基层法院与上级法院的划分，只是一种基于方便当事人进行诉讼以及保障当事人诉讼权利的制度设计，基层法院法官和上级法院法官本无高低之别，但在“官本位”思想和等级观念强烈的中国，由于基层法院不能终审，级别也低，很多民众都认为更高级别的中级人民法院、高级人民法院、特别是最高人民法院都要比基层法院更权威、更可信，从而在内心产生轻视基层法院的心理，甚至干脆放弃一审而专注于为二审做准备。但是，在我国不区分事实审与法律审的司法实践中，基层法官是一线的法律适用者，是实现司法公正的重要关口中，对于司法公信力的提升具有重要意义。

2012新修订的《民事诉讼法》新增了小额诉讼程序，对部分诉讼标的较小、案件简单、争议不大的案件实行一审终审制。尽管这一程序的设立，更多是基于当前案多人少的司法现实，为节约司法资源和诉讼成本、提升诉讼效率而设计，但这一规定也客观上赋予了基层法官这种一线法律适用者有限的司法终局者地位。笔者对这一规定深表赞同，这样的制度设计有三方面的合理性：一是有利于提高诉讼效益和优化司法资源配置；二是符合案件适用的诉讼程序与案件标的相当的司法规律；三是一定程度上有利于增强基层法院的司法权威，提升基层司法公信力。

此外，笔者建议，对于一些诉讼标的额虽然较高，但事实清楚、证据确实充分、双方没有实质争议的案件，或者双方当事人合意选择适用一审终审的案件，也可以实行一审终审。此举将进一步拓宽基层法院发挥作用的渠道，强化基层法官的有限司法终局者功能。

结 语

司法公信力的提升，特别是基层司法公信力的提升，是一个非常庞杂的课题。从长远来看，司法公信力的提升终究还须依赖中国法治建设的进步，以及社会公众法治意识的增强。此外，中国目前处于改革攻坚期，政治、经济、文化等方面的发展并不平衡，我们的司法改革任重而道远，所以更应注意对各种与之配套的体制、机制进行完善和调整，形成合力。道阻且长，行则将至。提高司法公信力，建成真正的法治社会不可能一蹴而就，但我们深信只要我们坚定地前行，这一天终将到来。

［责任编辑 李晶晶 责任校对 王治国］

［作者简介］白 彦（1965—），男，内蒙古呼和浩特市人，北京大学政府管理学院副教授，法学博士，主要从事民商法与诉讼法研究。

［收稿日期］2015 -10 -23

［中图分类号］D9

［文献标识码］A

［文章编号］1000 -5072（2016）01 -0041 -08