我国人民监督员制度研究

李 晓 丽

(中国社会科学院研究生院，北京100125)



我国人民监督员制度研究

李 晓 丽

(中国社会科学院研究生院，北京100125)

司法监督制度的建立与完善是实现司法公正、提高司法公信力的重要保障。我国的人民监督员制度对加强 “法律监督者”的检察机关在自侦案件中司法活动的监督有重要意义。针对目前该制度存在缺乏法律依据、选任机制不独立、程序设置欠合理、监督效力较弱、培训奖惩制度不完善、运行资金欠缺等问题，提出了推动制度入法、改革选任机制和机构设置、合理设置程序启动权、加强知情权保障、强化监督效力、设立业务培训及奖惩机制、完善资金支持机制等建议。在我国深化司法体制改革过程中，理性分析人民监督员制度价值，结合司法实践理清该制度存在的问题，逐步推动该制度的改革与完善，从而实现对检察机关司法活动有效外部监督。

司法监督；人民监督员制度；制度价值；监督效力

现代法治国家中权力的配置与运作的一个重要特征即“公共权力必须受到制约和制衡”，“公权力失去监督必然走向腐败”[1]。而一旦守护社会公正底线的司法出现腐败，将会对社会秩序的公允造成沉重打击。司法监督制度的建立与完善是实现司法公正、提高司法公信力的重要保障。司法监督贯穿了审前程序、审判程序以及执行程序的各个环节，包含了公安机关、法院、检察院等执法部门的内部监督和外部监督两方面的制度设计。在我国的刑事司法中，检察机关既承担职务犯罪的侦查、批准逮捕的职能，又承担审查起诉、提起公诉的职能，而且还扮演着“法律监督者”的角色。检察机关享有如此广泛的司法权力，使公众产生了 “谁来监督监督者”的质疑。在对这一质疑的回应上，无论是党委监督、人大监督，抑或是媒体监督等方式，或是存在着难以形成稳定规范的制度性措施的缺陷，或是存在操作上的困难，监督的有效性难以得到保证。就我国当前的各项制度考察而言，唯有将希望寄托于可能形成一项稳定的制度、但却施行不久的人民监督员制度的进一步完善上[2]116。2013年11月，党的第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下称三中全会《决定》)，在第九项中提出了“推进法治中国建设”的改革目标，明确提出“加强和规范对司法活动的法律监督和社会监督”的要求，并且具体要求“广泛实行人民陪审员、人民监督员制度，拓宽人民群众有序参与司法渠道”。在此基础上，2014年10月，党的第十八届中央委员会第四次全体会议(以下称四中全会)，通过了以“全面推进依法治国”为主题的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下称四中全会《决定》)，在第四项“保证公正司法，提高司法公信力”中进一步提出了“加强对司法活动的监督”任务，要求“完善人民监督员制度，重点监督检察机关查办职务犯罪的立案、羁押、扣押冻结财物、起诉等环节的执法活动”；突出强调了要“坚决破除各种潜规则，绝不允许法外开恩，绝不允许办关系案、人情案、金钱案……对司法领域的腐败零容忍，坚决清除害群之马”。

我国自2003年建立人民监督员制度，至今在该制度具体规范设计上仍存在不足。在深化司法体制改革的过程中，结合司法实践分析理清人民监督员制度存在的问题，理性地认识该制度所应实现的制度价值，逐步推动该制度的改革与完善，使其成为对检察机关司法活动的有效合理的外部监督。

一、人民监督员制度的价值分析

学者对人民监督员制度价值的讨论分析，大多是从其所具备的促进司法民主、强化权力制约以及增强司法公信力等方面进行。在此，对其制度的设计及运行所应实现的价值分为目的意义和工具意义两个层面，以此为衡量标准，对当前的制度设计进行分析。

一项制度目的意义上的价值即该项制度的设计初衷及目的，从目的意义上对该项制度进行反思，即要审视该项制度的具体规范设计对实现其设计初衷及目的是否有利且不可为已有的合理制度替代；一项制度在工具意义上的价值即该项制度在进行制度设计时所被期待的功能，从工具意义上对该项制度进行反思，即要审视该项制度的具体规范设计能否使其在合理的成本范围内实现其功能，抑或即使成本是高昂的但该项制度的功能实现是否是必要的且无可取代的。

(一)目的意义上的人民监督员制度

任何一项司法制度的设计初衷以及终极目的均应是对公平正义的追求。具体到人民监督员制度上来看，即通过为公民提供一个有效参与司法监督的平台，从而实现司法公正。

根据社会契约论的观点，公权力的形成依赖于公民权的让度，公权力运行的终极目的即公民权。为了有效维护社会秩序，保障大多数人的利益，法律将一些能够对公民权进行强制处分的权力赋予国家机器，从而形成公权力。然而，由于公权力往往与利益紧密联系，如果其运作过程不公开、不透明，在无外力监督制约的情况下，公权力的运作极易滋生腐败。因此，公民权对公权力行使过程进行介入，形成对公权力行使的有效监督，是制约公权力异化的“最根本手段”，这也是司法民主的一个重要组成部分。反映在刑事司法领域，即通过公民在司法的诸多环节如侦查、审查起诉、审判以及执行等各阶段的参与以实现对司法权的监督。

相较于媒体监督、上访等途径，人民监督员制度通过较为具体规范的制度设计，使公民成为对检察机关执法办案进行监督的主体，为公民参与监督司法工作提供了一个较为稳定且可操作性的平台。虽然施行时间短，且存在不足，但毋容置疑的是，人民监督员制度从现实制度层面有效且不可替代地促进了司法的公众参与性，体现了司法的民主价值。

(二)工具意义上的人民监督员制度

1.检察机关办案公信力的重要保障

不同于英美法系国家的公民对国家权力有着不信任的传统，受司法和职权主义的影响，在刑事司法活动中，我国民众对国家权力有着天然的信任(例如在刑事审判中，相较于人民陪审员，民众对专业法官履行审判职能的信任)。然而，在我国刑事司法实践中，民众对国家权力的倾向性信任是体现在国家权力以第三方的立场(如作为裁判者的法官)而非当事一方的立场出现的。在对检察机关办理职务犯罪案件的司法活动中，作为国家权力的一方即检察机关是接受司法监督的一方，民众对国家权力信任的倾向性就会降低，加之公众对司法腐败的痛恨，尤其是对职务犯罪案件中严重的司法腐败现象的痛恨，就职务犯罪案件的侦查起诉等司法活动而言，公众对检察机关的司法行为的公正性是容易产生质疑的。

人民监督员制度的确立，解决了一段时期以来公众反映集中的检察机关办理职务犯罪案件缺乏外部监督的问题。通过为公众提供较为直接且有效的参与检察机关执法办案工作监督平台的方式，提高了检察机关执法办案工作的透明度，有利于提高司法公信力。在该制度进一步合理设计和完善的情况下，就检察机关在办理职务犯罪案件中其司法活动的公信力的实现和保障方面，人民监督员制度所能实现的效果是当前我国司法体系中已有的制度所无法取代的。

2.检察机关办案和执法的跟踪监督

人民监督员的工作不仅有效促进了司法公正，而且对检察机关提高自身的执法办案能力和水平、提高工作质量和效率提供了有效监督。就人民监督员制度而言，监督主体的公民对被监督者的检察机关工作的监督，即在监督范围内检察机关的工作是否符合法律法规的要求。随着我国司法体制改革工作的不断深入，尤其是2012年《刑事诉讼法》(以下称新刑诉法)的修订及相关文件的出台，对检察机关的工作提出了更高要求。而人民监督员制度则通过对检察机关办理职务犯罪案件的侦查、审查起诉活动的直接参与监督(尤其是人民监督员的监督范围大多为公众最为关心的权力监督问题)，对检察机关严格依法办事形成了跟踪监督，督促检察机关不断提高自身的工作能力，有利于执法办案工作的质量，降低检察机关执法者渎职犯罪的发生。

3.人民监督员制度的成本经济性

对人民监督员制度的价值成本与效益的分析涉及到较为复杂的刑事司法活动的经济分析，受篇幅限制无法展开。简单来说，在评价该项制度是否具有资源利用上的合理经济性时，可以通过比较该项制度与其他不同制度在处理相似问题或者能够达到相同结果的情况下，是否对诉讼资源的消耗更少[3]124。

刑事司法活动资源高消耗的特点决定了刑事司法资源的稀缺性与易耗性，人民监督员制度的执行必然面临着经济成本的支出问题。目前作为检察机关办理职务犯罪案件的“外部”司法监督的有效途径，该制度定位及设计，在理论上具备无法为已有的其他制度所替代。司法公正监督的实现必然消耗经济成本，司法腐败监督的需要(尤其是职务犯罪案件中司法腐败现象)以及人民监督员制度的不可替代使得其成本消耗成为必然。因此，从经济角度分析，制度改革所要做的不是因为其成本消耗而否定其所能够实现的价值，而应是如何更加合理地进行制度设计，尽可能地降低其运行成本。

二、人民监督员制度的运行成效

针对人民监督员制度试点运行成效，最高人民检察院发布了这样一组官方数据及论证：自2003年至2009年，全国检察机关职务犯罪案件查办质量逐年上升；起诉率由80.8%上升到91.6%，不诉率和撤案率分别由19.2%和5.7%下降到8.5%和2.8%，检察机关查办职务犯罪案件的整体水平明显提高[4]82；截止2012年10月底，人民监督员共监督职务犯罪案件中不服逮捕、拟撤销、拟不起诉的案件(以下称 “三类案件”)32304件，其中不同意检察机关拟处理意见的有1635件，检察机关采纳人民监督员意见的有899件；针对职务犯罪案件中应当立案而不立案或者不应当立案而立案的，超期羁押的，违法搜查、扣押、冻结的，应当给与刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的，检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况等五种情形(以下简称为“五种情形”)，提出监督意见1000余件，绝大部分案件已经办结并向人民监督员反馈[5]85。

为证实人民监督员制度在各试点地区的实际运行成效，最高人民检察院对各地的制度运行情况进行了调查。其中，某省截止到2006年9月，在已经监督的13547件的“三类案件”中，人民监督员不同意检察机关原拟处理决定的有650件，其中，检察机关采纳了人民监督员意见的有299件，所占比例为46%；对于未采纳人民监督员监督意见的案件，人民监督员提请上级检察机关复合的有251件，占71.5%，而其中被上级检察机关采纳的有198件，占78.9%；两级检察院共采纳人民监督员意见的案件有497件，占人民监督员不同意检察机关原拟处理决定案件的76.5%，也就是说，人民监督员对检察机关拟处理决定持异议的监督意见的被采纳率高达76.5%[4]82。

自人民监督员制度试点运行以来，有学者对国内一些试点地区的人民监督员制度实施情况进行了调研考察。自2003 年至2010 年，某“两省十市检察机关”人民监督员共监督案件1690 件，其中人民监督员对检察机关的拟处理意见提出异议的共计55 件，占比3.25%；在这些案件中，检察机关采纳人民监督员提出的意见的共计21件，占比38.2%。而在2010年最高人民检察院通过了《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》(以下称《人民监督员制度规定》)在全国范围内全面推行人民监督员制度后，2011年至2013年7月，该“两省十市检察机关”人民监督员共监督案件478件，其中人民监督员对检察机关拟处理意见提出异议的共计40件，占比8.37%；在这些案件中，检察机关采纳人民监督员提出的意见的共计29件，占比72.5%。这些数据说明，随着人民监督员制度的全面推行，人民监督员在监督案件方面较从前呈现出更高的热情，对检察机关原拟定意见提出异议的比例增幅为5.12%，而检察机关面对人民监督员提出的异议呈较强肯认态度，采纳比例上升了34.3%[6]71。

通过最高人民检察院的数据以及对各地人民监督员制度实施情况的调研考察发现，在实践中人民监督员制度并没有成为摆设，检察机关对于人民监督员的意见的听取而非一概的否定，表明人民监督员制度是切实地为公众对司法监督的参与提供了有效平台，在司法监督的实际参与也为检察机关司法活动公信力及司法工作质量的提高提供了有效的保障，人民监督员制度的设立达到了预期目的。

在肯定人民监督员制度的同时，仍应清醒地认识到，制度的设计本身仍存在着不足。后续的核心任务是以对该制度价值的实现是否合理、是否有利为衡量标准，通过分析制度规范的设计以及实践中对已有的制度的落实存在的问题，提出进一步完善制度的建议。

三、人民监督员制度设计的思考

自2003年至今，人民监督员制度经历了十二年的发展，其在全国范围内的全面推行至今有五年的时间。虽然三中全会《决定》与四中全会《决定》都重点强调了对人民监督员制度的在我国司法体制中的重要性，2014年9月，最高人民检察院、司法部印发了《关于人民监督员选任管理方式改革试点工作的意见》(以下称《选任管理试点意见》)，最高人民检察院印发了《人民监督员监督范围和监督程序改革试点工作方案》(以下称《监督范围程序改革试点方案》)，对人民监督员制度进行了进一步的改革与完善。然而，就当前的制度设计而言，仍存在着许多与人民监督员制度价值实现不相适应的问题。

(一)制度的合法性

一项制度只有首先明确现行规范的合法性，才能实现制度设计的合法性和社会认同，减少制度运行过程中的阻力[7]31，真正可持续地实现其制度价值。然而，在我国的宪法和刑事诉讼法中，均未有人民监督员制度的条文，人民监督员制度的依据仅为最高人民检察院的《人民监督员制度规定》以及一些司法解释等文件。这些文件并不属于国家法律体系的范畴，使得人民监督员制度缺乏合法性依据。法律依据的缺失直接或间接导致了人民监督员制度在实践运行推广中产生的一系列问题。例如，在涉及人民监督员的监督不具刚性效力时，“法无明文规定”往往是检察人员最主要的回应理由，检察人员并不是不想使人民监督员的监督具有法律效力，而是法律上根本没有这样的条文规定，检察机关不能去主动违法[4]87。合法性基础的缺失成为在实践人民监督员制度的过程中公民真正有效参与司法监督的根本阻碍，是制约其制度发展的“瓶颈”，更是束缚其价值实现的最根本因素。

(二)选任机制的独立性和“人民性”

一方面，《人民监督员制度规定》在第七条至第十二条规定了人民监督员的选任机制，主要涉及人民监督员的选任条件、名额分配、选任程序、当选任期、考察决定、证书颁发等问题。从这些规定中可以看出，作为监督主体的人民监督员的任命来自作为被监督主体的检察机关的操作，相当于“自己选出人来监督自己”，这种逻辑上的悖论，直接导致人民监督员的选任机制缺乏独立性，使公众质疑人民监督员的监督行为和效果。

另一方面，设立人民监督员制度的初衷是依靠公众来监督人民检察院的工作，因此，选任出的监督员能否代表广大人民群众，就成为了该制度能否达到目的一项基本前提[2]122。虽然《人民监督员制度规定》在人民监督员所应具备的条件上摒弃了以往要求有一定的法律知识水平的要求，力求保证人民监督员的“人民性”。但是在实践中，各地还是主要采用了“单位推荐、检察机关确认”的模式，而且国企在推荐单位中占据了绝大部分席位[2]123。在当前国有、非国有、私营企业、个体等多种经济形式并存的情况下，使公众对这种选任模式产生的人民监督员应具有的广泛性和“人民性”产生质疑。

针对上述问题，《选任管理试点意见》提出了由司法行政机关负责选任人民监督员的试点改革意见，其中规定，在拟任人选中，机关、团体、事业单位工作人员一般不应超过选任总数的50%。并且人民监督员通过随机抽选产生。试点地区在具体规则的制定以及落实上能否解决上述问题，从而真正实现人民监督员制度的制度价值，尚待考察。

(三)启动程序的合理性

《人民监督员制度规定》中对监督程序的启动模式做了两种划分：一种是检察机关强制启动，即针对检察机关“拟撤销案件”或者“拟不起诉”的，检察机关必须主动启动监督程序；另一种是“人民监督员申请—检察长批准”启动，即针对人民监督员制度适用范围的其他五种情形(即应当立案而不立案或者不应当立案而立案的；超期羁押或者检察机关延长羁押期限决定不正确的；违法搜查、扣押、冻结或者违法处理扣押、冻结款物的；应当给予刑事赔偿而不依法予以赔偿的；检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的)，人民监督员需报请检察长批准，启动与否的决定权掌握在检察机关手中。

对于检察机关“拟撤销案件”或者“拟不起诉”的职务犯罪案件，由于检察机关自身决定是否启动侦查程序以及是否起诉等重大程序问题，检察机关在享有较大的检察权的同时，也容易滥用检察权。因此，对其适用强制启动监督程序的模式是具有积极意义的。然而，对于其他五种情形，监督却不是必经程序。这一方面容易造成监督“真空”和监督“漏洞”，更为重要的是，将监督程序的启动权交由被监督者，由被监督者决定是否对自身的执法工作实施监督，是不合逻辑的，在实践中检察机关可以恣意决定是否启动监督程序，为了杜绝检察权滥用而制定的监督制度反而为其滥用权力提供了漏洞。作为监督主体的人民监督员，在任何情形下的监督程序的启动上，都是处于被动地位，这显然不利于监督程序在实践中的适用，难以保证公民对职务犯罪案件审前程序监督的有效参与，从而影响监督效果。

(四)知情权保障质疑

对于启动人民监督员监督程序的案件，人民监督员及时充分的了解案件基本情况是其履行监督职责的前提，更是实现人民监督员制度价值的前提。然而，《人民监督员制度规定》不仅对承办案件的检察机关向人民监督员提交的案件材料范围规定的不够充分，在相关的程序方面的规定也十分笼统，对于承办案件的检察机关应何时以何种方式向人民监督员提交案件材料均未做具体规定，人民监督员了解案情的方式也仅限于被动接受检察机关的材料提交。这导致了司法实践中，人民监督员难以在充分了解案件情况的基础上有效履行监督职责。

针对这一问题，《监督范围程序改革试点方案》要求试点地区完善案件材料的提供和案情介绍程序，建立职务犯罪案件台帐制度、监督事项告知制度以及人民监督员参与案件跟踪回访执法检查等机制，以完善人民监督员知情权保障机制。虽然《监督范围程序改革试点方案》要求承办人提供“必要”“充分”的材料，但对何为“必要”“充分”的材料并未规定，实践中仍可能受制于检察机关。虽然《监督范围程序改革试点方案》为人民监督员提供了可以收听收看相关录音录像了解当事人意见的方式，但在刑事诉讼中，并非所有案件的讯问过程均有录音录像，该方式的落实效果有待考量。

(五)监督效力的非刚性

一方面，依据《人民监督员制度规定》第三十三条、第三十四条的规定，人民监督员对案件进行监督的表决结果和意见应报送承办案件的人民检察院进行审查，并不直接对检察机关的执法工作产生法律强制效力；对于检察长不同意人民监督员的意见的，应当提交监察委员会讨论并依法作出决定，如果检察委员会的决定与人民监督员的意见不一致时，仅有向人民监督员说明的义务。也就是说，是否采纳人民监督员的监督意见的决定权依旧掌握在检察机关手中，人民监督员的监督对检察机关缺乏刚性约束力，直接影响了监督效果。另一方面，在《人民监督员制度规定》发布之前，人民监督员对监察委员会的决定有异议时，可以要求提请上一级人民检察院复核，由上级检察机关做出最后的裁决。在司法实践中，这一复核程序的启动频率并不低，上级检察机关对人民监督意见的支持率也很高。然而，《人民监督员制度规定》却取消了人民监督员的这一复核权，这无疑更进一步地削弱了本就不具备强制效力的人民监督员的监督力度。

针对监督效力不足的问题，《监督范围程序改革试点方案》设置了复议程序，即检察机关处理决定未采纳多数人民监督员评议表决意见，经过反馈后，如果多数人民监督员仍然不同意的，可以要求组织案件监督的检察院复议一次。这一试点改革方案虽然相当于恢复了人民监督员的复核权，具有积极意义，但仍未从根本上解决监督效力不足的问题。监督效力的非刚性成为制约人民监督员制度功能发挥和价值实现的最直接因素。

(六)业务培训与奖惩机制待健全

在对人民监督员提出“人民性”要求的同时应当认识到，人民监督员并不具备专业的诉讼法知识，这无疑会成为人民监督员履行监督职责的障碍。当前的人民监督员制度并没有提供针对人民监督员监督工作的业务培训机制，这就很难在实践中实现人民监督员监督职责的有效实现。对此，《选任管理试点意见》对试点地区的司法行政机关提出了对人民监督员进行初任培训的要求，培训的具体方式方法由试点地区确定。

与此同时，一项制度的运行效果依赖于参与主体对待工作是否积极主动的态度。这既需要通过一定的奖励措施来激励高质量完成工作的人，有利于直接提高其工作的积极性；也需要对未依法依规进行工作、懈怠工作的人做出一定的惩处，间接敦促其端正工作态度，保证工作质量。《人民监督员制度规定》并没有针对人民监督员的工作规定相关的质量评判标准，也没有任何的奖惩机制，在实践中，很难保证人民监督员保持较高的工作积极性，尤其是在其任期长达五年的情况下，其工作积极性的保持很难得到保证。这也会直接影响到人民监督员的工作质量，从而影响监督效果。针对这一问题，《选任管理试点意见》要求各试点地区建立人民监督员考核制度。

(七)制度运行的资金不足

任何一项制度的具体运行与实施都有经济成本，人民监督员制度也不例外。一方面，从组织选任、培训，人民监督员的误工费、交通费、住宿费、伙食费等费用都离不开资金支持。资金来源主要是本级财政，对于经济欠发达地区的基层检察机关来说，日常办案经费较为紧张的情况下，人民监督员的补贴更是难以保障，财政上的拮据不可避免地会影响人民监督员制度的运行质量。另一方面，《人民监督员规定》第四十条、第四十一条，作为监督主体的人民监督员的活动经费由作为被监督主体的检察机关拨发，这必然会造成“运动员监督裁判员”逻辑悖论。

四、对人民监督员制度的建议

针对我国当前人民监督员制度存在的上述问题，为了更合理有效地实现其制度设计时被赋予的目的价值和工具价值，结合我国的实际国情以及国外相似制度(主要为监督制约检察机关起诉权的美国大陪审团制度以及监督制约检察机关不起诉权的日本检察审查会制度)的先进经验，提出如下建议。

(一)逐步推动制度入法，为制度提供法律依据

美国大陪审团制度以及日本检察审查会制度均有相应的法律依据作为其存在的合法性基础。其中，美国的大陪审团制度以《美国联邦宪法第五条修正案》为依托，而日本的检察审查会制度则以专门的《检察审查会法》作保障。尤其是美国的大陪审团制度，其也是作为一种政治制度而产生的，也经历了从政治制度向宪法化发展的过程[2]129。就仍处于政策层面的我国的人民监督员制度来说，这对其法律化的改革具有十分重要的参考借鉴价值。在没有法律依托的情况下，人民监督员制度的“生命力”很难得到保证。因此，人民监督员制度入法，获得合法性支撑是继续推行该制度的必由之路。

针对人民监督员制度的入法问题，我国著名法学家龙宗智教授指出：“一项制度是否写入法律，首先要看这项制度是否成熟，人民监督员制度全面推行不到两年，有些问题还需要进一步研究与实践，等成熟以后，再通过立法解决。”[8]就目前人民监督员制度的实施情况来看，内容规则仍存在较大的争议，制定《人民监督员法》的时机尚不成熟，因此应慎重对待。尤其人民监督员制度的广泛性和独创性对立法技术提出了很高的要求，如果将其纳入刑事诉讼法中，并加以详细规定将可能涉及整个诉讼框架的调整改动，短期内很难实现。

因此，笔者建议，在逐步完善人民监督员制度具体规则的同时，可以先通过修改《人民检察院组织法》将人民监督员制度纳入其规范体系内，对制度的基本内容进行规定；具体的细化规则体现在最高人民检察院不断完善的规定中。通过具体规则与实践的不断完善，监督机制存在的前述逻辑悖论得以基本解决，待时机成熟时，将其纳入刑事诉讼法的基本框架，并由全国人大颁布独立的人民监督员制度法，实现人民监督员制度的入法进程。

(二)改革选任机制和机构设置，确保其独立性和“人民性”

对于成员主体资格条件的设定，美国的大陪审团制度和日本的检察审查会制度只规定了基本要求(如有选举权，无重罪前科，心智健全，与案件无利害关系等)，而且一般不允许公职人员参加[9]77，从而保证了组成成员的广泛性及代表性。对于成员的产生方法，美国大多数州的大陪审团制度采用了抽签法，即通过电脑在选民登记表上任意挑选，陪审员的任期大多与法官任期相同(即4年)。而日本的检察审查会是根据日本《检察审查会法》设立的独立机构，并不受检察机关管辖，其经费也由国家财政统一拨款，作为法院预算的一部分。而且，日本检察审查会的组成人员是从其辖区内具有众议院选举权的公民中通过抽签，由检察官、法官以及区议员共同监督产生的。任期为6个月，每个3个月就要更换一半成员[7]75。这样的产生机制更具有随机性，且不易受到权力机关的影响，从而保证了其成员产生过程的独立性。

为保证我国人民监督员的独立性和“人民性”，应推动选任模式的全面改革。一方面，在总结试点地区经验的基础上，改革由被监督者检察机关决定人民监督员人选的方式，由司法行政部门等在人民监督员监督程序中处于相对中立的位置的其他权力机关作为选任主体，尽可能保证选任程序的独立性；并且借鉴美国和日本的抽签方式，以最大限度地降低权力机关对选人程序的影响，确保选任的公正性与随机性。另一方面，在《选任管理试点意见》规定的机关、团体、事业单位工作人员占比一般不超过50%的基础上，根据各地不同的实际情况，对人民监督员的人员组成做出相应的比例配置要求，促成人民监督员的多样性、平民化，保证其“人民性”。

此外，还应适当缩减人民监督员的任期时间，尽可能地消除因长时间任职可能导致的“熟人关系网”，以确保监督工作的独立性以及客观公正。

(三)合理设置程序启动权

当某一程序直接影响到某一主体的切身利益时，该主体应在一定程度上享有对该程序的参与权，尤其是在该程序的启动问题上，只有这样，才符合程序的正当性要求。日本检察审查会的程序启动模式分为两种：一种为依申请启动，即由控告人、检举人、请求人或者犯罪受害人提出申请；另一种则是依职权启动，即由检察审查会根据职权开始审查[10]91。

作为监督主体，人民监督员应当对是否启动监督程序享有最终决定权。一方面，在保留监督程序的强制适用情形的基础上，对于制度适用范围内的所有情形，检察机关应负有及时向人民监督员呈送案件资料的义务，以便人民监督员能够及时对是否启动监督程序进行审查。另一方面，将检察机关在非强制适用监督程序的情形中的决定权改为建议权，即检察机关可以在向人民监督员呈送案件资料时将其关于是否启动的建议一共呈送，至于是否启动监督程序，则由人民监督员决定。此外，应逐步增设控告人、检举人、被害人向人民监督员申请启动监督程序的权利，进一步增强监督程序启动模式的合理性。

(四)加强知情权的保障

在总结《监督范围程序改革试点方案》经验的基础上，进一步完善人民监督员知情权的保障。细化检察机关向人民监督员提交案件材料的程序性规定，对应提交的案件材料的范围、提交方式、期限等做出具体规定。同时，拓宽人民监督员获取案件信息的途径，如增设人民监督员与犯罪嫌疑人谈话等了解案情的方式，保障人民监督员客观全面的了解案件情况。

(五)强化监督效力，确保监督效果

如果不赋予人民监督员监督制度相应的法律强制效力，其监督对被监督者将很难产生威慑效果，监督的作用将大打折扣，其对检察机关的监督制约也将难以取得实效。美国大陪审团签署的起诉书对检察官和法官均具有法律约束力，而且，其决定优先于法庭初次听证所做出的决定：如果法官在初次听证时认定并无予以起诉的充分理由，但是大陪审团却签署了“应予起诉”的决定，则被告人将被起诉；反之，如若法官在初次听证时决定应对被告人予以起诉，而其后大陪审团做出不应起诉的决定，那么被告人则会被释放[9]76。日本的检察审查会制度在设立之初，检察审查会的审查决定也不具备法律强制效力。然而自1978年以来，经过二十几年的司法实践后，法律强制效力的缺失成为检察审查会适用逐渐萎缩的重要原因之一。因此，日本国会在2004年通过了《关于部分修改刑事诉讼法等的法律》，规定经过审查检察官的拟不起诉决定，如果做出了“应当起诉”的决议而检察官没有起诉，那么检察审查会就要进行再次审查；如果检察审查会再次做出了“应当起诉”的决议，那么收到检察审查会决议副本的法院就应当指定律师担任检察官，直接提起公诉[7]30。日本检察审查会审查决定的法律强制效力的取得经过了半个多世纪的时间，相较于该制度当时所处的司法背景，当前司法民主的理念已成为现代民主法治的核心价值之一。

因此，就我国的人民监督员制度而言，有关监督效力的强化更具坚实的价值支撑。笔者认为，首先应当在总结《监督范围程序改革试点方案》经验的基础上，恢复人民监督员的复核权，即在检察委员会的决定与人民监督员的表决意见不一致时，检察委员会不仅有义务向人民监督员做出必要说明，人民监督员更有权利向相应的上级检察机关申请复合并做出最终决定。其次，在完善其他规则(如加强对人民监督员的培训、吸收律师介入等提高人民监督员的理性思维能力的规则)的基础上，借鉴日本的做法，逐步推动人民监督员决议强制效力的形成，从而实现监督功效的取得和强化。

(六)设立业务培训及奖惩机制

在总结《选任管理试点意见》经验的基础上，推行人民监督员的业务培训机制以及工作考评和奖惩机制。对人民监督员的业务培训可以考虑在检察机关协助的基础上，增加从事刑事诉讼业务的专业律师的协助。但应明确，培训的目的并非将人民监督员塑造成专业的刑事诉讼从业人员，而是以满足其履行监督职责为需要，从而不致减损其“人民性”的特质。

建立健全人民监督员的考核机制，可以考虑按季度或每半年组织一次考核。对考核结果优秀的人民监督员进行一定的物质奖励和精神奖励，对在工作中出现严重懈怠、违法违规等现象的人民监督员给予相应的惩戒措施或者责任追究等。

(七)完善资金支持机制

合理充分的资金支持是人民监督员制度运行和完善的物质保障。日本检察审查会的经费作为法院财政预算的一部分由国家财政拨款，确保了其在职能上不必受制于检察机关，有利于检察审查会公正独立地行使职权。我国的人民监督员制度运行经费应逐步实现由检察机关外处于相对独立地位的权力机关负责经费的管理与拨发，并且将经费纳入国家财政中，以确保制度的运行有独立充分的资金支持和保障。

五、结语

当前我国的人民监督员制度只能称得上是检察机关主导下的、检察机关“内部”运作的制度，并非严格意义上的对检察机关司法工作的“外部”监督制度。除了上述提到的在现实中比较紧迫或者在短期内具有现实可完善性的问题外，人民监督员制度的发展，还需要逐步推进监督程序的类诉讼化转变，从资料信息的来源、检察机关与当事人意见的表达以及决议程序的独立性等方面进行改造；在《监督范围程序试点方案》监督范围的基础上，逐步扩大监督范围，实现对检察机关执法办案工作的全方位监督；增设人民监督员回避制度；健全人民监督员培训制度等方面的改革。正如文中提到的，人民监督员制度在一定程度上取得了对其设立时所寄托的成效。然而这项制度施行时间尚短，且存在不足。在肯定人民监督员制度存在价值的基础上，既不能操之过急，也不能消极放弃，无论是学界还是权力部门都应逐步推动制度的改革，使其成为真正意义上的对检察机关司法工作的独立外部监督机制，从而实现建立该项制度时对其所期待的功能与价值。

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(责任编辑 石学军)

2015-11-12

李晓丽，女，山东招远人，中国社会科学院研究生院博士研究生。

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