中国高考移民的宪法视角考察

宫 宏 伟

(山东大学法学院，山东济南250000)



中国高考移民的宪法视角考察

宫 宏 伟

(山东大学法学院，山东济南250000)

高考移民现象是一个社会问题，也是关乎公民宪法权利的法律问题，虽然有悖于法律，但体现公民追求幸福的权利，也折射出公民宪法权利与政府政策之间的冲突。思考高考移民背后的公民宪法权利问题，要求政府正视高考移民中不同团体的合法权利，认真对待相互之间的权利冲突。高考移民的深层原因是教育资源配置的不平等，要根本上解决高考移民现象，需要各地政府对高考移民不再采取封堵的政策，而要将目光转移到为每个人提供平等的受教育机会上。

高考移民；教育平等权；自由迁徙权；权利冲突

一、“高考移民”形成的原因

高考移民现象出现在改革开放之后，兴起于20世纪90年代，虽然后来各地出台了不同的法规抑制这种现象，但是在今天高考移民仍然是一个热门现象。而所谓的高考移民是指，像山东、河南等地因报考人数众多而导致录取分数过高地区的考生，想办法使考生自己或者考生家庭一起获得可以以较低分数录取地区的户籍，因在原地区有着良好的教育基础，因此可凭借和新户籍所在地区录取分数的差距，从而进入更好的高校。移民方向上大致可以分成两大类：一是向北京上海方向的移民，因为北京上海等地教育资源丰富，且高考录取名额较多，从而可以变相获得更多的入学机会。二是向西部等偏远地方移民，这些地方教育水平低，录取分数也低，虽然名额不多，但是因为考生本身在东部地区学习，具有良好的教育基础，拥有比西部考生更好的教育水平。笔者认为出现高考移民现象的原因主要有以下几个方面。

(一)高考资源分配不均

中国高校现在采取的是各个地区定额招生制度，本地的高校倾向于向本地招生，全国性的优秀高校则向西部等偏远地区和北京上海等教育资源丰富的地区倾斜，这就导致各地方的招生数量与当地考生人数比例严重不协调。据2005年统计数据显示,北京地区有“985”高校8所,“211”高校23所;上海分别有3所和9所;而考生人数最多的河南则只有一所郑州大学。在考生数量上,北京每年考生人数不足10万,上海约11万,而山东考生则高达67万[1]259。以“985”和“211”高校的数量和当地考生人数之比来衡量,北京分别是山东的27倍和58倍,上海则分别是山东的9倍和20倍。根据这个材料，相同的考生在不同地区进行考试，会有着不同选择，进而拥有不同的命运。在山东、河南等地，由于僧多粥少，高考压力要远高于北上广等地区，因此要取得更好入学机会，高考移民就会成为每个有能力个体的选择。

(二)“独木桥”现象助推了高考移民

“万般皆下品，惟有读书高”，“知识改变命运”等言论已经深深地印在中国普通百姓的脑海里，可以说在中国乃至全世界都是一个“学历论”的社会，并且在中国用人单位在招聘时相同学历条件下更倾向于招聘名校的学生，因此考上一个重点大学与一个普通大学会有着不同的人生轨迹。现在中国阶层开始变得僵化的情况下，社会各阶层的交流与流动很多都要靠教育来进行。对于平民阶层来说，通过高考进入一个好的大学是他们改变命运的快速途径。现在的高考制度虽然有着很多问题，但是不得不承认高考仍然是我国现阶段最合适的人才选拔方式。很多人要通过高考获得更好的学习机会，进而获得更好的就业机会，从而可以打破社会阶层壁垒进入上层社会。这个社会回报性不仅影响着考生本人这一代，还会影响着他的家庭和子女。而在教育资源需求膨胀与高校资源贫乏之间存在矛盾的情况下，考生必然会选择从教育收益小的地方向收益大的地方流动。因此高考移民对于一个有能力的考生来说就是一个理性的选择。

(三)中国户籍制度加剧了高考移民

1958年我国正式通过了《户籍登记条例》，建立起封闭的户籍管理制度。该条例限制了我国公民从农村向城市的流动，也限制了大中小城市之间、发达与欠发达地区之间的流动，这标志我国二元户籍管理制度的确立。在这之后几十年中，我国政府通过立法等手段不断完善，从而形成了现有的户籍制度。在此制度下，我国在基础服务建设，以及社会福利保障制度等方面实行城乡有别，并且向城市倾斜的政策。现在我国的社会保障制度、资源分配都与户籍息息相关。虽然户籍制度在当时的社会条件背景下有着其设立的必要性和合理性，但却在城市与农村之间，城市与城市之间设立了一个壁垒，束缚了人口的自由流动。它把中国人强制划分成了不同的利益群体，发达地区与欠发达地区，大城市与小城市，东部沿海与西部偏远地区，人民生活在各自的“世界”中，而这一切并不是因为他们自身，而是因为他们的户籍，户籍成了他们身份象征的符号，享受权利的标志。在这些权利中最重要的就是进入高等学府的权利，部分考生获得教育机会并不完全是因为自身的努力，也与他们的户籍关系密切。随着经济社会的发展，人口的流动性加强，规模增大，而户籍制度却没有随着社会的发展而改变，例如，我国实行的是事前登记的迁移制度，不像其他国家那样以居住为条件，只需要登记就认为户籍已经转移，这就为高考移民带来了便利，考生只需要在高考之前将户籍转到录取分数较低的省份就可以在该省份参加高考，并不需要之前在那里居住。

(四)个别地区出台的政策变相鼓励高考移民

首先，在当今我国现行的户籍制度管理模式下，没有当地的户籍管理部门以及迁入地区政策的支持是很难进行的。而现在我们看到很多地区的高中将外地招生资源进行商业化运作，他们通过借读费等名目既可以得到优秀的生源，又可以得到经济利益，本地高中与高考移民考生可以各取所需，这促使本地区出台了变相鼓励高考移民的招生政策。其次，有些地区为了自身发展也出台了一系列措施鼓励高考移民。比如海南省处于我国南方偏远地区，教育设施不完善，教育水平偏低，曾出台《海南省积压商品房转化为经济适用房的管理办法》，此办法的内容就是以出卖商品房为条件来获得高考优惠政策，从而变相加剧了高考移民现象[2]13。

二、对高考移民的宪法法理思考

(一)从迁徙自由权看高考移民

英国的《自由大宪章》，第一次以成文法的形式规定了迁徙自由的权利，其中第42条规定：“自此以后，任何对余等效忠之人民，除在战时为国家与公共幸福得暂时加以限制外，皆可由水道或旱道安全出国或入国。”在1791年法国宪法中，也对自由迁徙权进行了规定。据统计，在1788年到1948年期间，全世界共颁布了28部宪法，其中有10部承认了迁徙自由权，而在1948年到1979年间颁布的110部宪法中68部里面规定了迁徙自由权[3]16。我国在1954年宪法中也规定了公民有自由迁徙的权利，但是随后出台的《户口登记条例》，实际上等同于废止了此宪法权利。而随后的1975年宪法和1978年宪法则干脆没有规定公民的迁徙自由权，并且现行的宪法也没有再次涉及这一内容。

迁徙自由权在英美法系中并不是一个确定的概念，而是一个宽泛的权利。因此迁徙自由权是在具体的法律实践中不断地被发展和充实的。在中国，根据《中国大百科全书》，“迁徙权是公民在符合法律规定的范围内自由离开原居住地到外地(包括国内和国外)旅行或定居的权利。在广义上，它等于居住自由；在狭义上仅指在国籍所在国领土内自由旅行和定居的权利。”在这里笔者认为，迁徙自由简而言之就是公民自主选择居住地的自由。该权利以身体自由为基础，以身体的自由移动和人身的自主支配为特征，与社会经济权力乃至政治自由都有着密切的关系，是一个复合性的权利。从更深层次来讲，迁徙自由是一种人民追求幸福、实现人生目的和价值的权利，体现了人民自由选择的这一宪政理念。迁徙自由并不仅仅是指一个动态的迁徙过程和结果，更重要的是它的内涵。它包括人民为了可以得到更好的就业机会，接受更好的教育，提升自己的生活质量，总之为了自己的幸福自由地选择自己的居住地、受教育地、工作地。它从根本上反对对人身的束缚和对身份的约束，在扩大人自身的自治空间、促进自身全面发展方面有着不可替代的作用。

正因为在我国高考移民与我国的户籍管理制度息息相关，而户籍制度又与迁徙自由权有着密切的联系，因此对高考移民的限制是与宪法中的规定有所冲突的。我国虽然没有规定，但权利是可以推定的，因此应当仍然将其作为一项基本人权。卢梭的《社会契约论》曾写道：“每个人仅仅是转让出他的权力，他的财务以及他的自由的一部分，主权者不尅把任何一种不是为共同体所必需的负担强加于公民身上。”[4]76公民的这一权利应为自身所固有的自由，不应被政府所禁止。并且，从另一方面来讲，即使是当地政府迫于压力拒绝高考移民，也是违反公平原则的。首先，高考移民的方向并不是散乱无章的，是有方向的，简而言之就是从高考升学困难的地区向相对简单地区的单向流动，即具有良好的教学资源，但是因为其他的原因而导致高考分数过高地方考生向高考分数较低的地区移动。其次，高考移民的成员多是家庭富裕者，从上文可以看到，无论是在具有丰富教育资源的地区借读，还是取得高考录取分数低的地方户籍都是需要一笔不菲的费用，这对普通家庭来讲无疑压力巨大。因此要解决高考移民这一现象，不能单纯限制高考移民，而是应当让每一位公民都可以自由平等地行使迁徙自由权。当人民可以自己决定去哪参加高考的时候，高考移民的前提将不复存在，地域性的身份差别将失去其存在的制度依托。

(二)从教育公平看高考移民

我国宪法第四十六条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权力和义务。”《教育法》第九条规定：“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。”按照当今人权理论，受教育权的核心是公民可以从国家获取平等的受教育的机会和条件。在我国当今的社会条件下，东西部之间，城乡之间的教育水平有着巨大的差距，可以说在我国公民仅仅是“接受了教育”，但还没有做到平等地接受教育。我们也应当看到，高考移民并不是从教育水平差的地方向教育资源丰富的地方移动，而是从高考录取资源匮乏的地方向高考录取资源丰富的地方移动，其目的是凭借自身优秀的教育基础，再加上丰富的高考录取资源，从而表现出其他人所不具有的竞争力。因此，笔者认为高考移民体现的不仅仅是受教育权，也体现出受教育的不平等。

在中国教育是一种稀缺资源，而为了获得这一资源，教育环境中充满了竞争。为了确保竞争有序的进行，公平是非常重要的原则之一，而国家的职责就是为这种竞争提供一个公平的环境。高考移民现象就是不同的利益群体为了争夺这一稀缺资源而进行竞争的产物。笔者认为，考生为获得更好的进学机会，会在法律道德规制的范围内最大化地追求自己的利益，会为了实现自身的人生价值而采取一切合法手段，但是当一个国家的制度无法为公民带来公平平等的机会时，公民会产生一个巨大的挫折和失落感，并且有可能会采取一些违反法律或者规则的手段去获得自身利益。高考舞弊、高考加分以及高考移民等问题虽看似偶然事件，但其本质是制度设计的偏差。

在宪政理念中，受教育权的目的就是保证公民能够更公平地使用教育设施和获得教育机会，这是公民的政治权利中平等权的一部分。因为国家是通过立法以及法律的适用来保证公民的平等权，因此国家不得通过立法和法律的适用来剥夺公民的受教育权，否则就构成歧视。不仅如此，根据平等原则的要求，国家不仅要在法律适用中做到公民在法律面前人人平等，还要保证立法中体现平等原则。罗尔斯的《论正义》中曾这样写道：所有社会的基本善——自由和机会、收入和财富以及自尊的基础——都应当被平等地被分配。不公平的分配规则歧视就是一个国家层面的歧视，因为如果一个国家希望限制住某一个阶层，其最主要也是最有效的方法就是确立一部法律来限制。当今的理念认为，法律可能很难保证实质上的平等，应当保证的是形式上的平等。放在受教育权上来说就是保证受教育的机会与条件是公平无歧视的，是为相同的能力提供相同的机会。

(三)从地方保护看高考移民

当今中国的高校，本地高校招生名额倾向于本地考生，全国性质的优秀高校则倾向于西部偏远地区以及北上广等经济发达地区。西部地区地处偏远，经济落后，教育资源相对匮乏，高考资源向其倾斜无可厚非，但是为何还要向北上广等地区倾斜？主要的说法是“考生素质说”，即大城市的考生视野更广，接受新鲜事物能力更强，有着更强的独立思考能力，因而素质比来自农村、小城市的考生更全面，但是这种素质是很难体现在考试试卷上的，因此北上广等地虽然高考分数线相比其他地方是降低了，但这是对考生的一种补偿。这种论点对考生的素质应当全面检查的论点虽然没有错，但是这里却有一个疑问，即是否真的大城市的考生素质会高于其他地方的考生。如果有调查证明确实大城市的考生素质高于其他地方的考生，在大城市的学生学习潜力大于其他学生，这种观点或许还可以成立，但是很明显现在并没有充足的证据证明这种“素质论”。而用这个没有证明的观点来支持对大城市考生降低分数线的做法是对其他地区考生的歧视。优秀高校资源多集中在大城市，这样的倾斜其实也是对本地居民的倾斜。这是因为这些高校的利益与当地的利益交织在一起，当地高校无论在财政支出还是在土地划拨方面都要仰仗当地政府的支持，更直白地可以说是仰仗当地纳税人的贡献，所以当地高校招生名额倾向于本地是对作为纳税人的当地居民的回报，即便是全国性的优秀高校也是坐落于地方，与地方也有着千丝万缕的关系[5]65。而且当地政府的人员大都是由本地居民组成，必然会出台政策来保证当地人的利益。

高考移民是为了提高自身竞争力从人群中脱颖而出而迁入高考录取资源丰富地区的，这种行为对自身而言是追求利益最大化，但确实侵害了当地人的利益。那当地人通过立法来保护自身的利益，阻止高考移民，应该也是无可厚非的。但笔者认为，高考移民看似是一个利益团体与另一个利益团体之争，其实更深层的原因是受教育权的不平等。阻止高考移民看似是保护了当地人的利益，但其实每个人都有追求自身价值的自由与平等权，国家应当保护这种自由与平等。而现在的高考制度以及教育投资都在推动这个不平等，从而导致高考移民现象的出现，这种现象必然会侵犯他人的利益，也会导致出台相应措施来封堵这种现象。

三、高考移民中政府职责思考

政府为什么要认真对待公民的权利，简单地说就是政府合法性的要求，卢梭认为，根据社会契约论，政府是公民将自身的一部分权利组合而成，公民通过放弃一部分权利来获得政治上的自由。在美国，德沃金毫不犹疑地认为社会政治据以成立的合理性就在于国家或政府能平等地关心或尊重其治域下的公民，即公民有获得平等关切和尊重的权利，这是权利之根。但是我们也要明白认真对待权利，并不是纵容某种行为。就像高考移民一样，迁入考生与当地考生间的权利冲突，就给政府提出了一个挑战。对待这个权利冲突，政府应当认真对待，采取相对公平的途径来解决这一冲突。

针对高考现象应如何认真对待公民的权利呢？笔者认为应当承认公民具有迁徙自由权，政府不应当为了社会的利益而剥夺公民的这一自由。对于受教育权，最根本的办法是为每个人提供公平的教育机会与条件，短期内如无法实现，我们可以采取其他措施来缓解这种状况，最重要的是解决高校招生制度而引起的高考资源不平衡问题。高校招生的分省定额制度是根据考生的户籍来确定分数，这是对考生的歧视，要消除这种歧视就要进行改革，实现考试的多元化。高考对教育资源贫乏的地区进行适当倾斜是正确的，但是不应当按地区一刀切，而是要从关注地区的不平衡到关注人的不平衡，即在公平的前提下实现考试方式多元化，对考生进行综合全面的考查。

[1]张千帆.中国大学招生指标制度的合宪性分析[J]. 中外法学，2011，23(2).

[2]张千帆,杨世建.高校招生与受教育机会平等[J].法学,2009，(11).

[3]苗连营.“高考移民”现象的宪法学思考[J].法学，2009，(11).

[4]卢梭.社会契约论[M].徐强，译.北京：九州出版社，2007.

[5]郑国龙，高考移民背后的宪法学思考——以高考移民政策为视角[J]. 中共山西省直机关党校学报，2013，(5).

(责任编辑 杨 爽)

2015-12-28

宫宏伟，男，山东淄博人，山东大学法学院研究生。

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