法治中国背景下廉政建设常态化路径探析

董晓敏，董文芳，王钦广

(1.南开大学马克思主义教育学院，天津300350；2.山东理工大学马克思主义学院，山东淄博255000)



法治中国背景下廉政建设常态化路径探析

董晓敏1，董文芳2，王钦广2

(1.南开大学马克思主义教育学院，天津300350；2.山东理工大学马克思主义学院，山东淄博255000)

在全面推进依法治国的重要时期，反腐倡廉被提升到国家战略和顶层设计的高度。我们必须实现廉政建设模式和腐败治理模式的转型与创新，构建科学的权力结构和运行机制，建立严密的制度体系，通过制度规范权力结构和权力运行机制，依法依规治权。同时以先进文化和社会道德风气滋养廉政建设土壤，健全廉政文化教育机制以形成倡廉鄙贪的道德风气，通过廉政教育以提高政府工作人员的道德修养和底线意识。还必须寻求多元主体参与协商、共同监督廉政建设的新格局，建设多元主体廉政建设的有效运行机制，充分发挥舆论媒体的监督力量，最终实现廉政建设的常态化和长效化，为全面深化改革保驾护航。

廉政；常态化；廉政文化；合作治理

古今中外，任何阶级当政条件下对于执政者都会提出廉政要求。这既是行政运行的内在规律，也是维护阶级长远利益的根本要求。“廉政”语出《晏子春秋·问下四》：“廉政而长久，其行何也？”其本意含廉洁从政、廉洁执政、廉洁行政、廉洁政府之义，其反义即“腐败”。现在所说的“廉政”主要指政府工作人员在履行其职能时不以权谋私，办事公正廉洁。廉政的主体既指政务工作者，也指政务工作部门，因为它所要求的对象正是与权力运用相关的特殊人群。廉政要求政务部门及其工作人员做到不但忠于职守、坚持原则、秉公办事、不徇私情，而且不贪财纳贿，清廉自持，更要求公务人员不懒政、不怠政，依法行政，勤于政事，公正为民。

当下中国正处在改革的深水区和攻坚期，党和政府作为改革的领航者，不但需要为全面深化改革做出正确的宏观规划，更应对自身的执政方式做出与时俱进的调整。一个现代服务型执政党需要高效廉洁的恒态形象，以赢得民众的无条件支持，而以果敢有效的手段实现与腐败的切割则是现代执政党获得民众支持的主要政治资源之一。反腐倡廉，不只是党风建设的重要内容，更是涉及党和国家能否永葆生机与活力的大问题，是关系中华民族实现民族复兴的中国梦的重大问题。因此，需要深刻认识反腐败斗争的长期性、复杂性、艰巨性，必须以刮骨疗毒、壮士断腕的勇气，以猛药去疴、重典治乱的决心，把党风廉政建设和反腐败斗争进行到底。

廉政建设和反腐败斗争，是广大党员干部和社会公众始终关注的重大政治问题。应该承认，中国共产党以往对腐败问题的近似运动式的治理，作为一种非常规的治理方式，虽然在一定历史时期对于纯洁党的组织，净化党内各种非无产阶级思想，增强党的战斗力具有不可忽视的作用，但是也留下了一些今天值得反思的问题。尽管其初衷是期望对某些影响恶劣的社会问题以迅速有效、立竿见影的手段解决，但终究不是一种可持续的治理之道。为此，我们必须举全民之力，寻求一种可持续的廉政建设和反腐败新常态，实现我国廉政建设模式和腐败治理模式的转型与创新，也为全面深化改革保驾护航。

党的十八大报告中明确提出：“要坚持中国特色反腐倡廉道路，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防方针，全面推进惩治和预防腐败体系建设。”十八大以来，党和国家在全社会范围的反腐力度空前加大，全党同志坚决贯彻落实党中央的决策部署，反腐倡廉建设成效显著，从而增强了全社会反腐倡廉建设的信心和决心。但由于制度与机制不完善，我国目前仍处于腐败易发、频发阶段，许多新发类型的腐败也挑战着国家反腐倡廉工作的反应力和决断力；此外，随着我国公民社会的日益发展和成熟，公民要求参与和加强廉政建设的呼声日益高涨，呈现出公众对反腐败斗争的期望值不断上升和对腐败的容忍度不断下降的态势，这使得反腐倡廉形势依然严峻、任务依然艰巨。加强廉政建设和深入开展反腐败工作，已成为当前及未来相当长时期维护国家与社会政治稳定，促进经济社会可持续发展的一项重要政治任务，更成为人民群众热议的话题。习近平同志在十八届中央纪委第二次全会上强调：“党风廉政建设和反腐败斗争是一项长期的、复杂的、艰巨的任务。反腐倡廉必须常抓不懈，拒腐防变必须警钟长鸣，关键就在‘常’、‘长’二字，一个是要经常抓，一个是要长期抓。”[1]386因此，必须整合廉政建设多元主体力量，加强反腐败体制机制创新和制度保障，形成科学有效的权力制约和协调机制，在全社会培育和弘扬倡廉鄙贪的道德风气，寻求可持续的廉政建设和反腐败新常态，为全面深化改革保驾护航，并最终实现“干部清正、政府清廉、政治清明”的廉政建设总目标。

一、建立健全防止权力滥用的有效机制

(一)形成科学的权力结构和运行机制

关于公共权力，孟德斯鸠在《论法的精神》中直指要害：认为一切拥有权力的人都容易滥用权力，此可谓万古不易的一条经验。他还进一步认为大凡握有权力之人，其权力的使用直至遇到有界限的地方才肯休止。所以在他看来，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力[2]154。倘若权力设置不科学，必然会成为政治腐败的源头，因此，怎样合理地分解权力，依法科学地配置权力，从而搞好顶层设计至关重要。正如郭戎戈在《将“治权”作为廉政建设治本之策》中所述，无论何人，手中所赋予的任何一项权力，都必须首先在实体上具有合法性，同时能够使其受到另一项权力的制衡；而一级权力机构所制定的任何规章制度，也必须为上位法所周延，并有另外的法规制度强制其实施[3]63。

进一步加强顶层设计的同时，具体操作层面也要细致入微，因为无执行力和执行力不足的制度都是无法兑现的空头支票。从权力运行的角度看，仅仅把权力装进制度的“笼子”里还远远不够，还必须为其铺设相应的法律轨道，使其能够沿着法律的轨道合法顺畅地运行。具体而言，就是要能够给权力的运行设定出一整套严格完备的法定程序，并构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系。权力被科学配置之后，如何合理有效地行使权力，从而使国家公共权力真正回归社会与人民，便成为廉政建设的基础和关键环节。这就需要改革已经不合时宜的体制机制，建立健全科学有效的党内民主监督的程序和制度，例如当前已经初步建立起来的巡视制度等。今后要进一步加强领导班子内部监督，特别是对一把手行使权力的监督。切实执行国家的法规制度和党的组织纪律，不搞特殊，不搞例外，力图通过加强制度建设与管理制度创新，形成科学合理的权力结构和党内权力运行机制，例如纪律惩戒机制、腐败防范机制、利益保障机制等，造就不敢腐、不能腐、不易腐的执政党组织新气象，增强政党凝聚力，赢得民心。

(二)建立严密的反腐制度体系

现代政治制度运行中更可靠的是制度设计。习近平同志在十八届中央政治局第五次集体学习会议上指出：“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性、长期性。关键是要健全权力运行制约和监督体系，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子里。”[1]391-392实践证明，没有健全的刚性制度的约束，不把权力关进制度的笼子里，腐败现象就断断不能控制。 “要善于用法治思维和法治方式反对腐败，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，让法律制度刚性运行”[4]121。大力推进廉政法制建设，首要的是加快立法步伐，提高立法层次，在国法和党纪两个方面，都构建起从根本大法到党规党纪、基本法律再到普通规章制度的完善的法律法规和制度体系；与此同时，重视发挥法律法规在廉政建设中的规范、监督和保障作用，用法律和制度来制约和监督国家机关及其工作人员的用权行为，促进其严格按照党纪国法执政理事，不断推动反腐败的法制化、规范化。把权力关进制度的笼子，就要扎牢党规党纪的笼子。以一整套科学完备的党内法规制度管党治党，不仅可以体现社会主义法治体系的中国特色，更是中国共产党的一大政治优势。为把全面从严治党的战略部署落到实处，切实实现依规依纪治党，进一步加强党内监督，根据习近平同志在十八届中央纪委五次全会上的重要指示，新修订的《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》相继颁布实施，及时实现十八大以来从严治党的实践成果制度化，以法规制度的形式对全体党员做出了规范要求和纪律约束，划出了党组织和党员不可触碰的“底线”。习近平同志强调：“要增强制度执行力，制度执行到人到事，做到用制度管权管事管人。……要坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外，不留‘暗门’、不开‘天窗’，坚决维护制度的严肃性和权威性，坚决纠正有令不行、有禁不止的行为，使制度成为硬约束而不是‘橡皮筋’。”[4]130-131全面营造人人遵守制度、人人敬畏制度、人人按制度办事的氛围，并使之成为一种自觉、一种习惯、一种行为方式。另外，对于腐败案件尤其要坚持零容忍的态度，强化责任追究。“发现一起查处一起，发现多少查处多少，……凡腐必反，除恶务尽”[4]102-103。任何合法的权力自诞生的那一刻起，它就不是也不应该是自由的，自然亦不是无限而是有限的，这意味着，一旦权力被滥用或者乱用，其执权者将会受到有关法的相应制裁。所以，出了问题，就须追究责任，对每一个具体问题都要分清党委负什么责任、纪委负何种责任、等而下之有关部门又该承担何种责任。这样，以健全的责任分解、检查监督、倒查追究等可具操作性的完整链条，真正做到有错必究，有责必问，让权力腐败者付出沉重的代价，既惩前毖后治病救人，又警示教育广大党员干部。

二、以先进文化和社会道德风气滋养廉政建设土壤

(一)健全廉政文化教育和建设机制，形成倡廉鄙贪的道德风气

在当前的反腐败斗争中，所遇到的阻力和挑战不仅有来自固有体制、机制等制度方面的，更有来自人们久已积淀的心理态度、观念模式及思维方式等文化结构方面的影响。为此，迫切需要在全社会深入开展廉政教育，借助丰富多样、被社会广泛认可和普遍遵循的廉政文化，推动社会公众积极参与守法立德的公民教育和反腐败的预防监督教育，最终将廉洁自律和法治观念内化为社会公众的自觉要求，自然清正廉洁也会成为社会公众的自觉习惯，并在全社会形成一个倡廉鄙贪的文化环境。

以往我国廉政文化建设主要是政府推动型，具有灌输式的特点，而廉政教育对象的主体也多是国家和政府工作人员，由于社会各界和广大群众的参与度不高，产生腐败的社会消极文化土壤犹存，致使廉政教育的效果常常不能持续长久。所以，对于廉政文化的认同，需要社会各界达成共识，必须形成全新的权力运行社会观，才能从根本上杜绝腐败。基于此，当前急需构建一个由各级党委统一领导，党政齐抓共管，相关部门协同一致而又各展所长，社会公众积极参与、密切配合的廉政教育工作机制，充分有效地发挥廉政教育的合力作用，并将廉政教育的对象扩大到全体社会公民，尤其是处于世界观、人生观、价值观形成期的青少年，针对不同的教育对象采取不同的具有针对性的廉政教育手段，帮助全体社会公民树立正确的道德观、廉政观。另外，我国当前廉政文化建设的形式还过于单一，尤其缺乏人民群众所喜闻乐见的形式和寓教于乐、活泼生动的素材，这同样要求党政各级部门同心协力，充分利用好现有的各种资源，并积极挖掘新的资源，充分发挥从思想道德教育、职业道德教育到社会公德教育以及家庭美德教育等各种道德教育形式的整体效能，加强各行各业及社会生活各方面的具体道德行为规范的建设，从而使各个职业和行业都有明确的道德文明承诺和可供监督的道德行为规范，以期在全社会形成倡廉鄙贪的良好风尚。

(二)通过廉政教育提高政府工作人员的道德修养和底线意识

正如习近平同志所说：“一个人能否廉洁自律，最大的诱惑是自己，最难战胜的敌人也是自己。一个人战胜不了自己，制度设计得再缜密，也会‘法令滋彰，盗贼多有’。”[4]145加强思想道德教育，提高廉政对象的自我修养是廉政建设的重要途径。道德教育的对象应是有层次区分的，以便提出不同的要求，采取不同的形式。廉政教育应在面向全体社会公民开展公民基本道德和行为规范教育以及培育和弘扬社会主义核心价值观教育的基础上，更注重针对共产党员以及政府工作人员、领导干部的廉政教育。

以往针对共产党员和领导干部的廉政教育，一方面，大多集中在强调树立高尚的道德理想方面，由于缺乏针对性，难免流于空泛的说教；另一方面，缺乏对具体道德行为规范的规定，使其日常行为无所遵循。这种止于一般化甚至浮泛化的道德宣传，终难对政府官员的具体行为产生刚性约束。另外廉政教育内容也主要是学习上级文件精神，尽管各级干部花了大量的时间学习反腐败的文件精神，但这种纯粹、呆板的被动式说教会使教育活动显得比较枯燥无味，可能会造成受教育者对学习内容难以理解进而丧失对政治学习的兴趣，甚至最终使廉政教育仅仅流于形式，所以思想政治工作在坚持理想信念教育、党的优良传统和优良作风教育以及法律法规教育的基础上，在保持教育的专业性和政治性的同时，还要时刻注意结合现实情况，尤其结合具体工作和具体职责，不断总结反腐倡廉工作的实践成果，创新探索廉政教育的方式、方法和途径，帮助广大党员干部牢固树立马克思主义世界观、人生观、价值观，树立社会主义荣辱观，自觉以马克思主义廉政理论武装头脑，坚守政治底线、思想道德底线、法纪底线、政绩底线、生活底线，将廉洁自律和遵纪守法的意识真正内化于心外化于行。习近平同志认为：“理想信念坚定，是好干部第一位的标准，……只有理想信念坚定，用坚定理想信念炼就了‘金刚不坏之身’，干部才能在大是大非面前旗帜鲜明，在风浪考验面前无所畏惧，在各种诱惑面前立场坚定，在关键时刻靠得住、信得过、能放心。”[4]142

三、构建多元主体共同参与的廉政建设新格局

(一)多元主体相互合作，共同参与廉政建设

反腐败决不仅仅是政府相关部门的内部执政行为，腐败产生的土壤是一个综合因素造就的结果，既有旧有体制、机制的因素，也有来自发展阶段、历史过程、消极文化的原因，因此，廉政建设是一项极其复杂的系统工程，需要社会各个方面的参与、支持和协同作用。同时从现代民主政治的发展角度看，也必然促使政府治理模式逐渐由单中心的治理向多中心的治理转变，所以政府首先应转变传统观念，构建廉政建设的多元主体合作格局。这一转变意味着我国政府在社会管理和公共事务的治理过程中，必须积极引入社会组织和力量广泛参与其中，实现有效的社会动员。其次，随着我国公民社会的日益发展和成熟，国家与社会之间的力量对比和关系格局发生了改变，社会多方面对政治国家构成了强有力的监督和制约，同时，公民参与廉政建设的意识日益增强，参与廉政建设的能力也得到了提升，客观上为多元主体参与廉政建设提供了现实必然性以及技术支持。再次，在廉政政策执行过程中，政策执行者与执行对象之间，因为高度利益关联而可能导致政策执行异化，例如选择性反腐、违规违法性反腐等行为，甚至以反腐败为名形成腐败利益重组等问题。这样，要保障廉政政策执行的有效性、合法性，就必须积极吸纳社会力量参与反腐败廉政建设，创新反腐败格局，使多元主体能够实现相互合作，共同发挥廉政监督职能，保证廉政政策有效实施。因此，为切实加强廉政建设和深入扎实地开展反腐败斗争，党政机构、民间组织、社会公众、新闻媒体等就理应成为廉政建设和反腐败的共同主体。

(二)建设多元主体廉政建设的有效运行机制

在有关廉政建设的政策制定、实施和成效反馈等环节，党和政府要积极吸纳社会民众及非政府组织等社会群体力量的参与，以提升廉政建设的实效性，从而提高廉政建设的质量。事实上，在廉政建设与反腐败这一事关党和国家未来长远发展的斗争中，政府和其他主体之间不是单纯的管理与被管理关系，而是不同主体在长远目标和根本利益上相同和一致的合作关系，因而各方应基于平等互信的基础上密切合作，积极协商，以期实现对廉政建设与反腐败斗争的共治[5]19。当然，公民与其他非政府组织等参与廉政建设，需要相应的配套措施才能发挥应有的功效。

首先，从政府的角度而言，需要不断完善信息公开制度，确保政府信息公开的法律化、制度化和常态化。须知没有监督的权力必然导致腐败，这是一条铁律。同时，要积极健全政府权力运行制约和监督体系，将权力始终置于阳光之下，确保国家各级政府机关只能按照法定的权限和程序行使其权力，这也是充分保障公民知情权的基本前提。正如习近平同志所指出的：“阳光是最好的防腐剂。权力运行不见阳光，或有选择地见阳光，公信力就无法树立。执法司法越公开，就越有权威和公信力。”[6]720

其次，从民意表达的机制来看，公民以及其他主体有义务通过制度化、法律化的沟通渠道，及时向政府表达自己的意见、态度和需求以及对政府廉政工作的效果进行反馈，为党和政府对廉政建设工作进行有效预判、科学决策以及事后评估提供真实、可靠的第一手资料。政府一方面要认真聆听其他主体对廉政建设的意见和建议；另一方面政府和其他主体也应就廉政建设的相关议题进行讨论和协商，尤其对一些关系民生和社会发展的重大建设项目做决策时，必须在符合国家法律法规、政策规定的前提下，深入基层，深入百姓，积极主动问计于群众，倾心听取群众的意见，集中基层群众的智慧，确保决策科学有效，从而防止因决策专断和失误带来的权力腐败。做到科学决策的关键是强化监督，特别是对一把手行使权力的监督，既要加强领导班子内部监督，更需加强行政监察、审计监督、巡视监督。同时“要强化公开，推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程，让权力在阳光下运行，让广大干部群众在公开中监督，保证权力正确行使”[4]128。

(三)充分发挥舆论媒体的监督力量

目前我国的新闻管理体制，更多地强调媒体的正面宣传和舆论导向功能而非批评监督功能，这是由于针对新闻媒体的保护性规范较少，因此只有尽快出台并实施媒体生存和发展所需的基本法律，使新闻自由得到法律的保障，中国媒体才能更好地发挥舆论监督作用。我们必须认识到，传统社会中政府是作为“把关人”以控制和过滤传播信息的性质与内容，但这种情况随着新媒体的普及已经发生了改变，目前信息更多地以横向的方式传播，传播的速度和范围更是出现指数级上升态势，由此民众对腐败情况也有了比过去更具体、更深入的了解，加之媒体不断地走向商业化运作模式，使其日益倾向于用激发民众情绪的方式来传播相关信息，这样使有关官员腐败的信息得到夸大的宣传，最后社会大众对政府腐败状况的负面评价随之提升，对腐败的容忍程度呈现日益走低的态势。基于此，我们强调对于舆论媒体的引导管理，就急需提高新闻媒体的职业道德，引导媒体承担更多的社会责任，确保其在尊重事实的基础上，能够以合法、科学的方式对公权力进行监督。

[1]习近平.习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2015.

[2]孟德斯鸠.论法的精神[M].张雁深，译.北京:商务印书馆，1978.

[3]郭戎戈.将“治权”作为廉政建设治本之策[J].人民论坛,2015,(5).

[4]中共中央纪律检查委员会，中共中央文献研究室.习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2015.

[5]周伟.廉政建设中政府与公民合作治理伙伴关系构建[J].行政论坛,2015, 22 (3),

[6]中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编：上册[C].北京：中央文献出版社，2014.

(责任编辑 李逢超)

2015-12-22

教育部人文社会科学规划基金项目“十六大以来党的群众工作新进展及前瞻性研究”(12YJA710068)。

董晓敏，女，山东莱阳人，南开大学马克思主义教育学院研究生；董文芳，男，山东莱阳人，山东理工大学马克思主义学院副教授；王钦广，男，山东淄博人，山东理工大学马克思主义学院副教授。

D630.9

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1672-0040(2016)02-0037-04