粤东西北地区农村土地承包经营权确权试点中的问题与思考

范媛菲，史金善（仲恺农业工程学院 经贸学院，广东 广州 510225）



粤东西北地区农村土地承包经营权确权试点中的问题与思考

范媛菲，史金善
（仲恺农业工程学院 经贸学院，广东 广州 510225）

摘 要：文章通过对广东粤东西北地区农村土地承包经营权确权试点工作情况的调研，分析基本情况和存在问题，提出创新宣传方式、分类指导、制定相应的法律法规政策、平衡各方利益的对策建议。

关键词：土地承包经营权；确权；试点；粤西北地区

一、引言

2013年，中央发布一号文件要求“用五年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题”（四至：指某块土地四周的界限）。2014年，中央一号文件强调要抓紧落实农村土地承包经营权确权登记颁证工作。同年11月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（中办发〔2014〕61号）中再次强调：在完成2013年中央一号文件的基础上，进一步统一中央部署，落实地方责任制，稳步扩大政策试点。

在此背景下，2014年1月12日，《中共广东省委贯彻落实<中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定>的意见》（粤发〔2014〕1号）明确提出“在各地级以上市各选择1个县（市）尽快开展试点，到2016年底基本完成确权登记颁证任务”，省委将试点工作列为全面深化改革的重点任务。截止到2014年11月底，广东省土地承包经营权确权24个试点单位已有85个镇6873个经济合作社启动了确权工作，完成实测面积59万亩，颁发农村土地承包经营权证书5.3万份。

试点工作开展已超过1年时间，本文仅对粤东西北地区农村土地承包经营权确权实施情况的调查进行分析评价，以此提出进一步的思考和对策。

二、文献综述

西方制度经济学家戴维·菲尼（1992）指出，“经济理论只有三大传统柱石——天赋要素、技术和偏好—还不够完善，第四大柱石，而且也是不言而喻的柱石就是制度。……土地、劳动和资本这些要素，有了制度才得以发挥功能。”因此农村制度特别是农村土地产权制度的变化对农村经济所产生的影响不言而喻。何凌云（2001）认为产权制度安排和土地使用权的稳定性在影响农户对农业生产的长期性投入的同时还将影响其用地的短期投入［1］。钟太洋、徐忠国、肖莉（2002）认为技术方法问题、经费问题、所有权主体问题和农村土地的权利义务问题都是影响农村集体土地所有权登记颁证的主要因素［2］。周其仁（2010）从法学的角度剖析了我国农村现有产权制度存在的问题，认为在明确界定土地产权主体和客体的基础之上，应针对不同土地权利状况从而提出更加完善的土地确权思路［3］。马刚（2012）则认为土地政策的核心，就是对土地权属及其利益分配问题进行确定划分［4］。由于农村颁证工作最近几年才开展，大部分文献是对全国整体情况及土地政策制度的研究，专门针对某省份的调查研究较少，还没有涉及到农户层面的反馈，急需进一步探索。

三、数据来源及农户特征

采用问卷调查和深入访谈相结合的方式，一是对粤东西北地区的试点村农户进行了问卷调查，共回收问卷99份，其中梅州29份、揭阳35份、潮州10份、汕头5份、茂名5份、清远5份、云浮10份，调查农户遍布粤东西北地区的7个县16个镇27个村；二是与部分村干部和农户进行了深度访谈，以座谈交流为主。调查发现，试点村农户普遍存在文化素质低、离农倾向明显等现象。具体表现在以下方面。

（一）年龄较大、受教育程度较低

访谈中发现，现今生活在农村的年轻人对于有关土地问题并不了解，年长者由于年龄问题及文化水平的限制对土地确权工作也不能做到完全理解。一是样本的年龄主要分布在“30岁以上”，其中“30-55岁”占61.6%，“55岁以上”占据比例达31.3%；二是受教育程度不高，样本中31.3%是小学文化，初中文化占到了48.5%，仅有5.1%的受访者是大专或本科及以上学历，体现了由于现有农户受教育程度的不足，可能导致其对政策理解的偏差。

（二）农业收入占家庭总收入比重低

受访者中41位农户，从家庭农业年收入占家庭总收入的比重来看，低于25%的有41户，占41.4%；25%-50%的有36户，占36.4%；而家庭农业年收入高于50%的仅有22户，占比22.2%。这表明，农村大部分农户的家庭收入来源于农业之外，农户对土地的依赖性和重视程度较低。

四、调研对象土地家庭承包的基本情况

我国土地承包大体上有两次，第一轮是1982年左右，第二轮是1999年左右。2014年农村土地承包经营权确权登记依据是第二轮土地承包，即按照1999年家庭人口承包的土地面积。1999年距今已16年，人口数量的变化和政府土地政策的变动以及农户认识的转变，是土地确权颁证工作进行的关键。

（一）关于二轮土地延包时履行的手续

在实行第二轮土地延包时，承包土地履行手续的方式各不相同，其中：由村委会代办或集体办理的有40户，占样本数的40.4%；有合同但没签字的有26户，占26.3%；没有任何合同或协议的15户，占15.2%；有正式合同并有家人签字的有9户，其余9户。这表明二轮承包时，土地承包的手续混乱，为这次土地确权埋下了隐患。

（二）关于承包地的清晰度

99个被调查的农户中，清楚自家承包地位置的有87户，占87.9%；而不清楚自家承包地位置的竟然有12户，占12.1%。从是否清楚自家承包地的面积看，情况也不乐观，99户中竟有11户不清楚自家承包地的面积，占11.1%。访谈中发现大部分年轻人不清楚自家承包地情况，反映了年轻人对土地关注度不高的现实情况。

（三）关于承包地的变化情况

二轮承包距今已经有16年，这期间由于各种原因承包地发生了变化。99户调查户中，有23户反映承包地被征用或占用，占23.2%，被征用承包地用途包括建造房屋、高速公路及国道改造、修建河堤、水泥厂等。在自家承包地上建房的有13位农户，占13.1%。有部分农户反映本村土地有买卖现象，也有9户农户承认自家土地有买卖现象。承包地被征用占用或进行买卖会对土地确权颁证工作带来困难。

（四）土地确权的效果

所调查的农户中，80.8%的农户表示确权能保证农户的利益；82.8%的农户表示确权以后能减少纠纷；62.6%的农户表示确权有利于增加财产性收入。表明农户对土地确权政策实施效果给予了一定认可。

五、土地承包经营权确权试点过程中出现的问题

这次调查的重点是粤东西北地区农村土地承包经营权确权试点村的情况，由于其分布面广，基本上代表了粤东西北地区的现实情况，从调查结果看，主要存在以下问题。

（一）农户对土地承包经营权确权的认知度较低

调查中发现，大多数农户对土地确权了解很少，并不清楚确权将会对自己产生怎样的影响，某些地区的基层干部对此也不是十分了解。由于农户对土地确权的概念模糊、作用模糊，导致农户参与度、积极性不高，仅仅依附于基层政府。现实中出现了两种情况，一是大多数地区农户土地的预期收益低，农户感觉不到土地的真实价值，对土地持无所谓的态度，因此土地确权工作进展得相当顺利，村干部说了算，农户被动接受，签字就行；二是少数地方的农户由于当地土地的价值和预期收益已经显现，对土地的珍惜程度较高，加之这些地区二轮承包后土地调整或变化较大，土地确权工作就比较复杂，需要协调。上述两种情况都体现了农户对眼前利益关注较多，并不了解土地确权的本质和对未来产生的影响。

（二）农户对土地承包期限的愿望与政策目标的差异

62.6%的农户希望土地承包期30年不变，26.2%的农户希望土地承包期3年或5年一变，仅有7.1%的农户希望永久不变。政府土地承包经营权确权的目标是固化承包经营权，保持长期不变，或者至少30年不变。访谈中发现希望承包地期限调整的农户中，青壮年占较大比例。由于农户家庭成员数量会出现变动，承包期限较长，不能在短时期内根据家庭人口数量的增减而调整相应承包地面积，对人口净增加的家庭造成较大影响。

（三）农户质疑土地确权证书能否真正保护自身利益

80.8%的农户认为颁发土地确权证书能够保证其利益，19.2%的农户，觉得证书不过一纸公文，并不能起到保护权利的作用。现如今，在农村社会经济的发展带动下农村土地市场逐渐活跃，越来越多的农户渴望拥有土地的承包经营权，以便为自身带来最大的经济效益。但农村土地权属关系复杂，存在历史原因，农户的关注点已由土地的使用价值转移到土地的权属问题，而土地确权过程中的失误，可能将为以后的纠纷埋下隐患。

（四）土地确权能否促进土地流转有待检验

从调查结果看，仅42.4%的农户认为土地确权有利于促进土地流转，这与国家制定的政策预期有一定差距。此外，22.2%的农户认为确权颁证与否对土地流转毫无影响。土地确权对土地流转的促进作用的局限性，根源在于土地的潜在收益低下和不合理的种粮直补方式：一方面农业收益的逐年降低，另一方面种粮补贴只补给转出方（又称发包方）而不是转入方，导致转入方积极性不高，从而导致土地流转的困境。

（五）对“一村一策”的质疑

调查中发现，为了顺利推进土地承包经营权确权工作，试点县普遍采用了“一村一策”的办法。“一村一策”具体地说就是一个村一个实施方案，有利之处是结合实际，方便实施。当然“一村一策”的缺点也是显而易见的，表现在：一是土地承包经营权确权的年限问题，实地调查发现，粤东某县确权证书上标明土地承包经营权的期限至2029年，期限为15年，还有部分村为5年，这与我们的政策目标30年不变或者长期不变相去甚远；二是大多数镇村采取了避重就轻、急功近利的做法，把一些疑难和复杂问题留下来，可能为将来埋下隐患。所以说，“一村一策”是不彻底的，与政策目标背离。

六、思考与建议

针对粤东西北地区农村土地承包经营权确权试点过程中出现的问题，建议在以后工作中解决好以下问题。

（一）加强对土地承包经营权确权工作必要性的认识

土地承包经营权确权是新时期农村综合改革的重要内容之一，其必要性表现在：一是农户承包地的模糊性，根据前面的调查资料分析表明，有部分农户既不知道自己承包地的位置，也不知道其面积，随着时间的推移，这种情况可能越来越普遍，确权颁证工作将能够明确界定农户承包土地的位置和面积；二是对于农户来讲，他们仅仅明晰，土地的使用权，即谁在使用土地，而理论上的土地所有权包含占有权、使用权、收益权、处分权，以及土地承包经营权，这些高深的理论政策知识，他们不容易明白，确权颁证采用简单明了的办法让农户手里握有一个实实在在的“红本子”，不仅心里踏实，同时也为以后土地纠纷的解决提供了基础法律保障。

（二）加大基层干部培训力度，创新宣传方式，营造良好的氛围

基层工作者对土地确权工作的认知度是影响该政策执行的关键，从某个层面直接决定了确权颁证工作进行的顺利程度，也直接影响了实施方案的制定与执行。因此，首先要加强对镇、村干部的业务培训，提高工作人员的政策和业务素质，确保工作质量；其次通过宣传电子屏、宣传标语等各种媒介营造良好氛围与舆论环境，加大对确权颁证的舆论宣传和政策引导力度。只有使农户充分认识到了土地确权工作的意义所在，才能调动其参与的积极性，减少确权工作中的纠纷，从而使工作有序开展，确保确权登记颁证工作的高效完成。

（三）在分类指导、尊重农户意愿的基础上，确保土地承包经营权权限的长期性

30年不变或者长期不变，是土地承包经营权确权的目标之一，鉴于目前实际工作的复杂性，可以采用“一村一策”，分类指导，尊重农户意愿。但是，前提是必须保证土地承包经营权的权限，至少30年或者长期不变，否则，确权工作没有实质意义。必须承认，土地承包经营权确权工作，确实存在理论与现实的差距，确权并未起到预想的作用，政府应充分认识到农村集体土地确权登记发证工作的局限性。为此，必须在理论上明确土地承包经营权确权的本质，实践上要向农户解释清楚其长远性意义，不能急于求成，在农户不知情或者一知半解的情况下，盲目追求高效率，为完成任务而开展工作。

总之，土地承包经营权确权颁证工作是一项长期而艰巨的任务，要充分认识其复杂性，加大宣传力度，提高基层政府工作人员和农户的认知度，同时要在坚持政策目标和方向不变的前提下，合理设计确权实施方案，保证该项工作的顺利实施。

参考文献：

［1］何凌云.土地使用权的稳定性与肥料使用——广东省实证研究［J］.中国农村观察，2001（05）：42-48.

［2］钟太洋，徐忠国，肖莉.农村集体土地所有权登记面临的问题与决策［J］.国土资源，2002（05）.

［3］周其仁.还权赋能：成都土地制度改革的调查研究［J］.国际经济评论，2010（02）：54-92.

［4］马刚.土地政策对经济发展方式转变影响的研究［D］.北京：北京交通大学，2012：208.

［5］许庆川，施国庆，梁爽.农地产权制度对农业经济增长的贡献［J］.经济学动态，2010（08）：86-90.

［6］刘安.农村集体土地确权发证研究——以S县为例［D］.云南：云南大学，2015：38.

［7］康雄华.农村集体土地产权制度与土地使用权流转研究［D］.湖北：华中农业大学，2006：146.

［8］黄莉.土地确权的农户感知价值理论与实证分析——以成渝248个农户的调研为例［D］.四川：四川农业大学，2012：51.

［9］闰晓伟.我国农村集体土地所有权制度的完善［D］.成都：西南财经大学，2012.

（责任编辑：肖训生）

作者简介：范媛菲，女，硕士研究生，研究方向：农村土地政策；史金善（通讯作者），男，教授，研究方向：农村合作经济。

基金项目：2015年广东省农村经济学会“广东省中等发达地区土地确权问题研究”项目支助。

收稿日期：2016-01-10

中图分类号：F327

文献标志码：A

文章编号：1008-2697（2016）02-0044-04