我国建立公职人员财产公开制度的困境及对策建议

摘 要：在我国严峻的反腐形势下，建立公职人员财产公开制度对推进制度反腐具有深远意义。然而由于法律制度缺位、公职人员存在抵触情绪、相关制度不健全等因素，使得该项制度的建立进展缓慢。为稳步推进公职人员财产公开制度的建立，可以从人大立法、树立公职人员正确权力观和完善相关制度等方面着手。

关 键 词：公职人员；财产公开制度；制度反腐

中图分类号：D922.1 文献标志码：A 文章编号：1007-8207（2016）03-0084-06

收稿日期：2015-09-30

作者简介：黎治潭（1986—），女，海南乐东人，海南省人民检察院检察干警，法学硕士，研究方向为宪法学与行政法学。

公职人员财产申报制度①起源于瑞典，是一项世界公认的反腐利器，被称为“阳光法案”。面对当前我国严峻的反腐形势和反腐高压态势，将公职人员的财产予以公开不仅是制度反腐的现实需要，更是依法治国的内在要求。建立和完善公职人员财产公开制度，将为我国反腐倡廉提供更好的制度保障。

一、公职人员财产公开制度的基本

内涵及必要性

（一）公职人员财产公开制度的基本内涵

公职人员财产公开制度，是指一定范围内的国家公职人员②依照法定的期限和方式向有关机关如实报告自己和家庭成员的财产状况，依法接受有关机关的监督检查，并接受社会监督的法律制度。[1]财产公开，意在强调公职人员财产不仅要如实向组织进行申报，还必须接受有关机关和社会的监督。目前，我国财产公开的主体是以各级机关县（处）级以上领导干部为主，包括县（处）级领导干部，其他级别的领导干部只需进行申报备案，不强制公开。笔者认为，财产公开的关联主体应与公职人员的级别成正比，级别越高，涉及公开的相关人员应越多。如省部级以下的公职人员的财产可以只公开到其配偶及子女，而省部级以上的公职人员，尤其是重要领导岗位人员的财产公开应该包括其配偶及三代以内直系亲属。

公职人员财产公开制度一旦建立，公职人员应随时向组织如实报告个人和家庭财产状况，纪检监察部门可随机抽查官员报告事项是否属实。任职前，公职人员要如实向当地组织（人事）部门报告个人和家庭的财产状况，由组织（人事）部门负责登记备案；任职中，组织（人事）部门定期要求公职人员报告个人和家庭的财产状况，对明显增值的财产进行必要的来源说明并做好备案，纪检监察部门可随机抽查报告事项是否属实，并将财产申报情况作为职务晋升的参考依据；退休后，三年内要接受经济审计。公职人员申报的财产应该包括不动产和动产，并及时更新财产申报内容，以将新的财产类型纳入财产申报事项之中。

（二）建立公职人员财产公开制度的必要性

党的十八大以来，中央“打虎拍蝇”始终维持高压态势。中央纪委监察部网站显示，自2012年12月6日至2014年4月11日期间，共有285名领导干部被通报涉嫌违法违纪行为，其中省部级领导干部超过20人，厅局级领导干部近200人。在这其中，属于党委政府部门的有184人，约占三分之二； 属国营企业单位的有29人； 属事业单位的有27人。在已公布查处原因的65起案例中超过七成涉及“受贿”，成为第一贪腐形式。[2]在2015年6月15日，中央纪委监察部网站通报的国家工商总局原副局长、党组成员孙鸿志和中国石油天然气集团公司原总经理廖永远因严重违纪违法被双开的违纪情节均涉及“严重违反组织纪律隐瞒不报个人有关事项”，这种表述在中央纪委针对省部级官员的“双开”通报中还是首次出现。这些腐败案件显示，财产不明已成为问题官员的“症结所在”。

国家公职人员如果以权谋私，不仅会使国家资产严重流失，而且会使民众产生信任危机，更重要的是，它将严重损害廉洁、透明、公正的政府形象。党的十八届三中全会提出，“健全反腐倡廉法规制度体系，完善惩治和预防腐败、防控廉政风险、防止利益冲突，以及健全民主监督、法律监督和舆论监督机制，领导干部需要报告个人有关事项，并计划推行新提任领导干部有关事项公开制度试点”。[3]可见，建立公职人员财产公开制度是制度反腐的需要，建立该项制度就是要让官员“晒财产”，主动揭开权力的“面纱”，使权力在阳光下运行，从而实现社会善治。因此，中央对官员个人事项特别是财产状况的监督力度逐渐加大，对官员瞒报或报告不实的查处力度也逐渐加大。

二、建立公职人员财产公开

制度的现实困境

（一）制度缺位，缺乏立法规制

当前，制度反腐已经成为社会共识，但建立公职人员财产公开制度仍任重而道远。虽然我国1988年就已经针对官员财产申报事项有了立法动议，但因各种原因财产公开制度至今仍处于搁浅状态。目前，我国有关公职人员财产申报的规定主要有《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》（1995年4月30日）、《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》（2001年6月）、《关于领导干部报告个人有关事项的规定》（2010年7月11日）等行政法规。遗憾的是在实施过程中，由于制度设计上的先天不足，只登记备案不公开，加之执行中变形走样，导致收效甚微，直至新疆阿勒泰地区开始实施的《关于县（处）级领导干部财产申报的规定（试行）》（2009年1月1日）才正式开启了我国公职人员财产申报的“破冰”之旅。

根据《关于领导干部报告个人有关事项的规定》（2010年7月11日）的规定，官员需向组织（人事）部门报告的个人有关事项共有14项，其中，涉及“家事”方面的有8项，包括本人婚姻变化情况、配偶子女从业情况等；涉及“家产”方面的有6项，包括本人、配偶、共同生活子女的房产、投资等情况。笔者认为，目前我国现行公职人员财产申报制度存在以下问题：一是财产申报主体的范围较窄，财产申报范围未能涵盖新的财产形式。二是制度设计不够科学，没有规定初任申报和离职申报，这样就会导致部分公职人员逃避对其可能的“财产黑数”的监控。[4]三是公职人员财产只是内部申报而不向公众公开，“以保密为原则，以公开为例外”，缺乏制度监督。四是现有制度多为行政法规，其效力不足，缺少独立性和权威性。

（二）人为抵触，缺乏改革共识

长期以来，我国公职人员财产公开制度迟迟未能建立，原因在于其牵涉面极广。[5]对公职人员进行财产公开公示将会凸显相关既得利益主体的矛盾，而平衡各方矛盾需要通过法律和相关制度予以调整，但是目前的法律和相关制度尚未完全建立。

正如大家所认为的，我国公职人员财产公开制度至今未能建立，有较大的阻力是来源于权力者本身的心理抵触。一方面，部分官员存在官本位思想。“民可使由之，不可使知之”的封建社会传统思想对部分公职人员至今仍有影响。曾有调查显示，在被调查的公职人员中有近97%的人反对将财产公开。[6]从数据来看，相当数量的公职人员仍有将自己的财产状况视为个人隐私的心理，这也是我国公职人员财产公开制度建立的阻力之一。另一方面，部分官员对财产公开有现实顾虑。不可否认的是，当前我国仍处于社会主义初级阶段，处于社会结构性变革和社会转型时期，很多制度还有待完善，社会治理仍存在不足。在这种情况下，部分官员担忧自己及家庭的财产公诸于众后会存在人身和财产安全的隐患。此外，在对公职人员财产进行公开时，如何对其个人财产与家庭财产相互融合的情况进行析产，最大限度地保护私权利也是财产公开制度需要解决的问题。“如果社会中的典型组织只代表一小部分人的利益，则该组织必然不肯为增加全社会的利益而作出牺牲；它们在采取集体行动时，不会关心社会总效益的下降或公共损失”。[7]正是由于利益群体自身对财产公开制度有种种顾虑并产生了抵触心理，进而对该项制度的出台产生了影响。

（三）相关配套制度不健全，缺乏运行助力

公职人员财产公开制度是一项系统工程，需要精细化的制度设计和相关制度助力运行。我国虽然实行金融实名制，但社会信用体系、不动产登记等相关制度还不够完善，金融交易信息未能实现有关部门间的共享，使得对公职人员财产状况的监督困难较大。虽然《不动产登记暂行条例》已经实施，但这仍然只是对不动产登记进行了规范，实际落实情况仍有待检视，而现金、股权等动产更需要进一步摸清。反观我国反腐工作，存在着难以摸清违法违纪公职人员的贵重金属、奢侈品、境外资产等财产底数问题，近年来查处的“房姐”“表哥”等重大贪腐案件就是因为没能对公职人员的财产状况进行有效监督而出现的。此外，我国现行法律法规对公职人员财产公开的保障力度不足，也影响了该项制度建立的进程。如我国《宪法》尚未明确规定公民的知情权；《刑法》对贪污贿赂、财产来源不明等罪刑的处罚力度仍然较轻，使公职人员违法违纪成本较低；民法等民商事法律法规在民事登记制度、遗产继承和赠与制度、财产托管制度等规定上仍有待完善；我国还缺少可以相互衔接的相关配套制度，如保护私人秘密法、保护商业秘密法等。[8]值得注意的是，法定监督不到位、民主监督与管理程度不高以及公民知情权得不到有效保障等都将直接影响着我国公职人员财产公开制度的建立与实施。

三、对建立公职人员财产公开

制度的对策建议

（一）加强人大立法，确保财产公开有法可依

由于我国公职人员人数众多，财产申报范围较广，所涉及的权利利益关系较为复杂，因此，仅仅依靠政府规章或者地方性法规对财产公开进行规范并不是长久之计。面对严峻的反腐形势，现有的公职人员财产申报制度已经难以适应制度反腐的现实需求，因而加快对公职人员财产公开制度的立法进程势在必行。笔者认为，公职人员财产公开是依法治国的内在要求，且我国已有部分市县的试点实践，人大应加快将其列入立法程序以尽早形成法律。我国在对公职人员财产公开制度进行设计时，应明确财产公开的主体、范围、程序、阶段性要求以及相关的法律责任与救济途径。同时，应将现行的《中华人民共和国政府信息公开条例》尽快上升为法律，并在政府信息公开范围中明确规定公开公职人员的财产状况。另外，在我国《公务员法》中也应将公开公务员的财产情况作为必要条款。

（二）树立正确权力观，化解财产公开的人为阻力

笔者认为，目前我国在推进公职人员财产公开制度建立的过程中，较大的阻力来自于权力者本身。在依宪执政过程中，国家机关及其工作人员对法律的维护作用至关重要，公职人员对权力的定位将会影响其对待法律的态度。“公务员是受全体人民的委托来管理各种公共事物的，其权利和职责从实质意义上来说是一种社会契约行为，公务员行使权力的合法性基础就是全体成员的认可。”[9]作为一名公职人员，应充分认识到自己手中的权力来源于人民，是“法律授予，为人民服务”的权力，其财产权和隐私权较之普通民众而言将会受到一定的限制，这也是建立法治政府、透明政府的内在需要。因此，建立公职人员财产公开制度，必须转变公职人员的从政观念，真正树立为人民服务的思想。只有充分认识到建立公职人员财产公开制度的必要性和重要性，才能破除官本位思想，消除对财产公开的抵触心理，进而支持和努力推进公职人员财产公开制度的建立和实施。[10]为解决官员财产公开的后顾之忧，在对财产信息进行公开时要妥善处理好个人隐私权与公众知情权的关系，防止公职人员及其家属正常的工作和生活受到不必要的干扰，以消除公职人员及其家属的担忧和抵触心理，使其积极配合申报登记。

（三）完善相关配套制度，助推财产公开制度建立和实施

⒈金融技术的支持。我国建立公职人员财产公开制度的一大难题就是我国金融交易的相关制度不够完善，个人信用体系不够健全。公职人员财产公开制度要求申报公职人员本人以及近亲属的资产动态，包括不动产和动产，这些不仅需要各个行政管理部门的配合，同时也需要银行以及其他金融机构提供信息技术支持。为配合公职人员财产公开制度的建立与实施，有必要在全国范围内建立完善的个人信用信息公示系统，并由中国人民银行或者建立专门的信用信息征集部门对其进行统一管理，使得财产公开主体的金融交易信息有迹可循。同时，金融机构应该加快建立与公安机关、检察机关等部门相连的信息系统，一旦发现可疑交易可立即反馈到公安系统或者检察机关等相关部门，以便及时介入调查。此外，我国政府应该加强与国外反腐败机构的合作，参照《联合国反腐败公约》的规定，建立阳光资产信息共同体，及时预防和监测公职人员腐败来源资金向海外转移。[11]

⒉相关法律制度的支持。一是宪法支持。“坚持依法执政首先要坚持依宪执政”，公职人员财产公开也需要获得宪法的支持。从目前我国《宪法》条文来看虽未明确使用“知情权”这一概念，但在第二条关于“权力属于人民”，第二十七条第二款的“一切国家机关和国家工作人员”必须“接受人民的监督”，第四十一条关于公民“批评和建议”“申诉、控告或者检举”权利等规定[12]的表述中，都包含了公民知情权和国家机关信息公开的内容。从依宪执政的角度来看，宪法应进一步明确规定公民的知情权，为社会监督公职人员财产公开提供法律依据，以适应法治国家建设的需要。二是刑法支持。刑法应为公职人员财产公开制度的建立与实施提供更多的支持。虽然新修订的《刑法》第三百八十八条规定了利用影响力受贿罪，将国家工作人员的近亲属或者其他与其关系密切的人列为受贿罪的主体，扩大了对公职人员贪腐的打击力度。但是，从《刑法》第三百九十五条来看，对巨额财产来源不明罪的量刑仍然较低，导致了公职人员腐败成本较低。众所周知，公职人员贪污腐败与“巨额财产来源不明”有密切联系，有时候来源不明的财产甚至远远多于已经查明的贪污或受贿所得的财产，而巨额财产来源不明罪最多只判处五年以上十年以下有期徒刑，这相较于贪污罪和受贿罪的最高刑死刑而言量刑明显畸轻，应当适当提高量刑标准，以严惩肆意敛财的公职人员。此外，我国《刑法》第三百九十五条中虽规定了隐瞒境外存款罪，但实际落实起来仍然有一定难度，因而有必要完善财产申报程序，落实责任追究制度。三是民商事法律制度支持。公职人员财产公开制度涉及到诸多财产类型和民事关系，因此落实该项制度同样需要民商事法律制度予以支持。我国应以《不动产登记暂行条例》的实施为契机，进一步完善民商事登记管理制度，进而对公职人员的存款、遗产继承、财产赠与等交易行为及时进行监控。同时，要定期公布公职人员财产的变化情况，公民可以通过法定途径进行查询。

⒊构建全方位监督体系。建立和实施公职人员财产公开制度，其意义在于有效监督和规范公职人员的权力，让公权力在合法合理的轨道上运行。[13]因此，必须要加强法定监督机关的监督职能，在加大责任追究的同时，还要不断加强社会监督功能。一是要进一步加强立法机关、党政机关和司法机关的监督力度，并在建立公职人员财产公开制度过程中将行政问责制引入其中，落实相关监督责任，避免出现相互推诿和部分官员不作为的现象，从而使财产申报不流于形式，促进财产公开制度的建立。二是健全社会公众监督机制，有效规范社会公众对公共权力主体和公共权力运行的监督，[14]避免在权力对权力制约中出现“官官相护”的现象。随着自媒体时代的到来，人人都是“自媒体人”，因此，我们应在发挥电视、报纸等新闻媒体重要作用的同时，充分发挥自媒体时代网络问政的特有作用。以这种自下而上的社会公众问政参政方式来有效推动我国公职人员财产公开制度建立工作向前迈进。

将公职人员的财产状况进行公开，是世界公认的反腐败的有效手段之一，大多数国家已经建立了完善的官员财产申报制度。面对严峻的反腐形势和制度反腐的现实需求，我国有必要加快公职人员财产公开制度建立的进程。当前，虽然我国建立公职人员财产公开制度仍然存在着制度上的缺位、官员抵触情绪、相关制度不够完善等问题，但是我国建立公职人员财产公开制度的条件已经成熟。因此，人大应尽快将其列入立法程序，并授权部分有条件的地区开展试点。公职人员要树立正确的权力观，达成改革共识；立法机关要尽快建立健全相关配套制度，共同推动公职人员财产公开制度的建立。毋庸置疑，公职人员财产公开制度的建立必将提高我国反腐成效，增进人民信任，提高政府公信力，从而为建立透明、公正的服务型政府以及构建社会主义和谐社会提供制度保障。

【参考文献】

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（责任编辑：马海龙）