环境行政决策失误界定分析

王楠　顾建亚

摘 要：目前，我国正从权力政府向责任政府转变。责任政府要求政府在行使社会管理职能的过程中，主动就自己的行为向人民负责；政府违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任。环境行政决策是政府行为，因而对环境行政决策失误的认定是追究政府责任的基础。本文从环境行政决策失误的内涵入手，认为对环境行政决策失误的界定既要依据法律和社会评价这一复合型标准，还要充分考虑决策的实质标准和程序标准是否恰当，这样，才能保证行政决策责任追究的公正与公平。

关 键 词：环境行政决策；责任政府；社会评价

中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）03-0076-08

收稿日期：2015-12-30

作者简介：王楠（1978—），女，黑龙江双鸭山人，浙江科技学院经济管理学院讲师，硕士，研究方向为环境法、经济法；顾建亚（1971—），女，浙江慈溪人， 浙江科技学院社科部教授，博士，研究方向为行政法。

基金项目：本文系浙江省科技厅软科学项目“法律有效实施中的权力决策及机制研究——基于环境法的规范分析”的阶段性成果，项目编号：2014C35080。

2015年1月1日我国开始实施新修订的《环境保护法》，与修订前的《环境保护法》相比，修订后的《环境保护法》不仅加大了对企业的惩罚力度，也对地方政府实行问责机制。如第二十六条规定：县级以上人民政府应当将环境保护目标完成情况纳入对本级人民政府负有环境保护监督管理职责的部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的考核内容，作为对其考核评价的重要依据。对此可以理解为，如果地方政府主要决策人因盲目进行环境行政决策而产生了严重的后果，无论其升职、离职还是退休都要一查到底。这些规定表明，我国正从权力政府向责任政府转变，因政府行政决策行为和执行决策失误行为导致的环境损害问题，由政府负责。笔者认为，确认环境行政决策失误是进行责任追究的前提条件，同时也能对决策责任人起到相应的警示作用，避免盲目决策。

一、环境行政决策失误的内涵及

导致的后果

环境行政决策是指政府在进行环境利用时，面临可能产生的环境破坏或者环境潜在风险以及各种环境利用行为的成本问题，综合作出分析、判断并最终选择最优实施方案的行为。[1]环境行政决策属于政府行政决策的范畴，但由于环境问题自身具有综合性、影响的潜在性及长远性等特点，导致环境行政决策也随之具有更高的风险性，即对环境问题产生的原因很难作出准确判断，而且结果也不是立刻显现。另外，环境行政决策是综合性政府决策，要平衡多方利益关系，包括经济效益、环境效益还有当事人权益及相关群众的环境安全效益，甚至还包括当代人利益和未来几代人的利益。因此，要在如此多的利益选择中达到平衡是非常困难的。

目前，关于环境行政决策失误的界定尚未有定论，笔者认为，可以从行政决策失误的概念中推理得出。朱广忠认为，政府行政决策失误就是指政府决策时违背了客观事物发展规律，对决策事项作出了错误的判断，带来了与预期不同的负面效果。[2]黄凯腾、王鸿诗认为，行政决策失误是政府行政机关实施预先制定的决策方案后，由于受到主客观多种因素的作用，导致执行效果不甚理想，给社会造成不良影响的现象。[3]在这两个概念表述的基础上，笔者认为，环境行政决策失误是指政府在进行环境行政决策时，违背自然环境规律、违反相关法律法规而作出了错误的判断，形成了决策偏差，造成了重大损失，包括认识不足和违反法律法规、盲目决策等。

目前，环境行政决策失误导致的不良后果主要有以下两种：

一是生态环境方面，我国目前的生态环境状况堪忧。在环境保护部和国土资源部于2014年4月17日联合发布的公告中，关于全国土壤污染调查情况显示，我国已有16.1%的土壤受到污染，耕地情况不容乐观，其土壤点位超标率已经达到19.4%。[4]另据环境保护部2014年5月发布的2013中国环境状况资料显示，我国的地下水共有4778个环境质量监测点，其中10.4%的水质是优良的，有59.6%的水质比较差或者很差。[5]另外，据中国水安全公益基金2015年发布的资料显示，在我国29个大中城市中，居民饮用水水质抽检结果能够全部满足抽检的20项抽检指标的城市数量只有一半。[6]环境保护部在2015年2月2日发布了城市空气质量状况资料，共统计74个城市，2014年只有8个城市各项污染物指标浓度符合要求，被抽查的其他城市都存在不同指标、不同程度的污染现象。[7]

二是社会环境方面，环境群体性事件发生比较频繁，政府公信力受到影响。1996年以来，我国频繁出现环境群体性事件，其增长速度达到了29%。[8]这些引起社会广泛关注的环境群体性事件使公众对政府的公信力产生了质疑。从2007年到2014年，大量的环境群体性事件都是由于市民对即将上马项目产生的环境污染隐患提出抗议，希望引起政府的注意并满足其生存环境保护的诉求而引发的。 比如2007年的厦门PX事件、2012年四川什邡市钼铜项目及2014年杭州余杭垃圾焚烧发电厂项目。这些项目在选址、审批时忽略了公众参与，结果导致群体性事件瞬间爆发。为了尽快解决矛盾，地方政府最终都选择了关停项目的做法，从而使其公信力大幅度下降，也导致公众愿意选择极端的方式解决环境问题。

二、环境行政决策失误界定的必要性

⒈环境行政决策失误是承担决策责任的前提。环境行政决策有自由裁量权，但这一权力涉及的问题比较复杂，反应也相对滞后，如雾霾、脏水、山地草原荒芜与污染等都不是突发事件，相对环境质量保持或者改善时间来说，地方政府领导的任期较短，其往往出于任期内政绩考核指标的考虑，在政策选择上，要么侧重经济发展，要么侧重保护环境。地方政府一般选择发展经济，这必然会造成口头上或者形式上提倡生态环境保护的可能，结果是导致生态环境恶化情形越来越严重。为推进生态文明建设，2013年5月，习近平总书记在中共中央政治局第六次集体学习时强调，要建立责任追究制度，对那些不顾生态环境盲目决策、 造成严重后果的人，必须追究其责任，而且应该终身追究。 所以，必须对环境行政决策失误进行界定，只有对“拍脑袋”式的决策进行失误认定，才能公平、公正地追究决策人的责任。

⒉环境行政决策失误界定能够预防决策失误。目前，全国还没有界定重大行政决策范围和权限划分边界的统一标准，各地政府规章对此也仅是概括性的说明。[9]新修订的《环境保护法》强调了政府的环境保护责任，地方各级人民政府负责该行政区域的环境质量，并将环境保护目标完成情况也纳入到了县级以上人民政府及其负责人的考核内容。对此可以理解为，地方政府应该让环境质量变好或者改善，底线是不能变差。在任期内，如果环境质量下降，生态环境变差，就要承担责任，而且终身追究责任，不论其离职还是退休。环保目标不能实现，采取一票否决的制度。这些规定充分表明，环境责任追究不是一句口号，其必将对环境保护产生积极的促进作用。但是，也可能由此导致地方政府在经济发展和环境保护方面畏手畏脚，担心因环境问题受到惩罚与问责。为此，应当对环境行政决策失误进行科学界定，因为只有失误标准清晰，地方政府领导才能知道该如何为或者不为。

⒊环境行政决策失误界定可以调节政府、企业、相关群众之间的矛盾，维护政府形象。频繁发生的环境群体性事件，究其根本原因，很多是由于地方政府行环境政决策失误造成的，如缺乏公众参与、程序失当、信息不公开等。群体性事件中的各方利益主体存在矛盾，对环境问题逐渐敏感的群众往往会以极端的方式表达自己的利益诉求；面对难以控制的局面，政府只好选择停止项目的做法。在行政决策过程中，面对模棱两可的选择，如果政府能够选择其中最为合适的方法，就能最大限度地避免决策失误，不同利益主体之间的矛盾也会随之减少。因此，科学、合理地界定环境行政决策是否失误，是增加政府诚信力，维护政府形象，调节政府、企业、相关群众之间矛盾的关键。

三、环境行政决策失误

界定的理论基础

行政决策失误与否的判断依据与人们的价值取向、决策的利益分配等密切相关，也与人们对事物发展客观规律的认识水平相关。也就是说，行政决策失误的判断标准，既属于事物的客观范畴，也属于人们的主观范畴。因此，在行政决策责任追究实践中，不仅会出现责任难以界定的情形，还会出现责任难以追究的麻烦。[10]

由于不同研究者的研究视角和价值观不同，导致行政决策失误认定标准较难统一。在判断行政决策失误上大致有以下几种情况：第一，从决策结果上判断是否失误。黄京平、蒋熙辉认为，决策失误可能因玩忽职守、滥用职权行为引起，导致国家利益受损。[11]朱水城、李瓃认为，政府行政决策失误有两种表现：一种是决策目标出现方向性错误，后果较为严重，损失难以弥补。另一种是决策偏差性错误，实施决策没有达到方案预期目标，造成一定损失。[12]第二，从决策评价上判断是否失误。于祖尧认为，政府行政决策失误是由于错误的决策导致国民经济、社会文化、秩序稳定等诸方面的损失。这种观点强调除了经济损失以外，认为错误的决策还可能导致更多社会方面的损失。[13]第三，从决策成本收益上判断决策是否失误。张峰认为，政府决策失误的判断标准应该是行政决策的成本是否大于利润。[14]如果成本大于利润就是决策失误。

环境行政决策失误界定的标准是否适用于以上三种情况？笔者认为，环境行政决策与其他行政决策相比，具有短时难以预测风险和决策影响的利益主体众多、难以权衡两大特点。[15]环境行政决策过程中不仅充满着不确定因素，而且涉及社会多方面的利益，包括代内利益、代际利益等各种利益冲突，需要综合权衡后决策。在这一背景下，环境行政决策失误的判断标准不应该是单一标准，而应该形成复合型的评价标准。因为环境行政决策具有不确定性，在决策过程中要慎重考虑决策的法律依据，即决策制度标准和程序标准。如果出现违背法律法规的情形，就属于决策失误范畴。在环境群体性事件中表现最为突出的就是在决策时缺少程序标准，如没有进行信息公开、环评作假、缺少公众参与或者未进行及时的信息沟通等。同时还要考虑决策过程中的社会评价，比如民调民意，也就是公众参与决策应该真正发挥作用。但环境问题有其自身的特点，不同的行业、不同认知水平的社会公众可能对环境行政决策产生不同的影响，所以还要辅之专家的观点，保持信息沟通顺畅，最大程度地做到决策公正公平，否则就会产生决策失误的可能。决策成本是指政府在整个决策过程中进行信息的搜集、整理需要投入一定的人力、物力、时间、财力等各种资源，如果成本总和大于收益，就是决策失误。但在环境行政决策问题上，还应重点考虑风险成本，因为环境一旦遭遇破坏就是最大的损失。一个合法、适当的公共政策应该与政府价值目标相一致，符合社会大多数人的利益，符合社会评价标准，即通过对各种备选方案进行预测以及实施决策方案后与可能产生的后果进行分析比对，对决策方案的投入——产出进行评估，最终选择综合利益最佳的方案或令大多数人满意的方案，从而不断地强化公共政策的价值取向。[16]所以，环境行政决策失误的认定标准应该满足法律依据标准和社会评价标准。

四、环境行政决策失误界定的难点

2013年，党的十八届三中全会提出：完善发展成果考评体系，建立生态环境损害责任终身追究制。2014年11月12日国务院办公厅发布了《关于加强环境监管执法的通知》（以下简称《通知》），《通知》明确提出，出现以下四类情形，有关领导和责任人将被依法追责：对发生重特大突发环境事件，任期内环境质量明显恶化，不顾生态环境盲目决策、造成严重后果，利用职权干预、阻碍环境监管执法的，要依法依纪追究有关领导和责任人的责任。其后，地方各级政府出台了生态环境责任追究制度。事实上，追究环境行政决策责任的前提是决策出现失误，但是关于环境行政决策失误的表现往往是根据环境质量恶化，出现环境群体性事件，或利用职权阻碍环境监管及执法。这从某种程度来说都是环境行政决策失误导致的后果，是事后追责，无法弥补环境损害所造成的损失。由于环境问题的特殊性，笔者认为，界定环境行政决策是否失误通常存在以下难点：

⒈环境决策对象的动态变化导致了行政决策失误判断的不确定性。环境行政决策的客体是环境，由于不同时期的不同环境问题以及不同的价值取舍，决策者关于决策判断正确与否难以立刻得出结论。即便是同样的问题，在不同的决策者面前，受不同因素的影响，正确与否都很难做出判断。

例如：在黄河流域城市中打造城市水景，使城市面貌焕然一新，招商引资速度加快，居民生活环境大为改善，项目也都强调“河道整治”“防洪”“保护湿地”等，但水灾却在暗流涌动。2003年，黄河流域出现了有史以来最严重的水荒，入海水量每天只有几立方米。2005年，河套灌区又发生了严重的旱灾，黄河内蒙古流段出现断流现象。2007年4月14日，中国科学院的《长江保护与发展报告2007》显示，长江情况一直处于不断恶化状态。[17]由此看来，地方政府名曰生态建设，实为政绩驱动。

再如：因焚烧垃圾引发的环境群体性事件，导致垃圾焚烧项目成为众矢之的，但垃圾焚烧发电是一种较为先进的垃圾处理方式，已经得到了很多国家的推广和使用。日本东京的垃圾处理厂就建在城市中心，德国为了处理每年将近1800万吨的垃圾，也建造了68个垃圾焚烧厂。[18]而北京、广州、杭州却先后出现了群众集体反对建设垃圾焚烧厂的事件。2015年度的国家科学技术进步特等奖由中国石化获得，其研究的项目是高效环保芳烃成套技术开发及应用。PX就是芳烃衍生的品种之一，并且占30%的比例。但PX项目在我国大连、昆明、彭州、厦门、宁波、镇海等地都受到了相关群众的集体反对。客观事实是PX国内产能严重不足，需要进口。由此看来，与环境相关的决策在这些背景和综合因素作用下，正确与否不能简单而论。

⒉社会公益与公众环境权利存在矛盾，决策失误界定标准难以量化统一。环境行政决策会涉及到政府、企业、公众，而每个主体都有自己追求的利益目标。地方政府追求社会秩序及任期内的政绩，企业追求经济效益，公众追求生活品质及生存环境安全。当其目标不能实现时，都会认为自己是受害者，没有得到公平的保护。环境具有公共产品外部性特征，往往是项目本身带来的经济效益为所有社会成员享有，但是项目的负面效应——环境损害却要项目周围的公众承担。按照美国学者庞德的观点，可以总结为公共利益、社会利益、个人利益。

从政府角度看，其引进的PX项目如果不能按期建成项目基地或开工，该项目就将成为政府的“包袱”，不仅影响当地政府收入，还可能间接地影响公共设施建设及就业等，最终导致相关群众利益受损，政府公信力下降。从企业角度看，大型的石化项目投资都在十亿甚至百亿元，利润可想而知，比利润更重要的是，如果能够上马PX项目，我国会降低PX的对外依赖，保障经济安全。从公众的角度看，项目一旦建成，辐射、噪声、空气污染程度都是未知的。在这些项目中，企业和政府获得了可观收益，相关群众却要承担不可确定的环境风险，这种失衡是每次群体性事件发生的主要原因。“天生”的利益矛盾加上人类认知水平的局限，必然会给环境行政决策失误的判断带来不确定性。

五、环境行政决策失误界定的标准

在新修订的《环境保护法》中，关于政府责任的规定已大幅度增加，该法明确要求，地方政府对生产经营者、企事业单位的环境行为实施监督管理，采取奖励的方式，鼓励那些对保护、改善环境方面有突出贡献的单位或者个人；地方政府要推动公众参与事项，鼓励基层群众性自治组织、社会组织、环境保护志愿者开展环境保护法律法规和环境保护知识的宣传，营造保护环境的良好风气。在这些规定中，政府责任体现在对环境的监管、改善环境等具体行政执行上，对行政行为决策责任较少提及。对此，我们必须在众多的利益取舍中选择最佳的价值取向，在不确定的环境损害选择面前，选择最为理性的决策。笔者认为，要让责任追究落到实处，还要细化判断行政决策失误的标准：

⒈实质标准。第一，过错标准。环境行政决策关系到当下及以后的环境问题，又带有不确定性，现实中的决策主体并不是完全理性的，不能做出完全理性的环境行政决策，总在追求某些方面的效益最大化。决策主体在搜集大量相关信息后，可能发现决策即将影响当地的经济效益。而经济效益显现结果比较快，较能体现自己的政绩；环境效益显现结果比较慢，在任期内可能不会出现结果，决策主体要完成自利的目标，就有可能出现行政决策失误。此外，由于科学认知水平有限，或者行政决策还是集体讨论研究决定，人人有责也就变成了人人无责，从而导致环境行政决策失误。故意是主观上明显或滥用权力行为导致的决策失误，过失是主观麻痹大意或认知不足造成的决策失误。两者都是环境决策失误，都要承担环境行政决策失误责任，因此，在进行环境行政决策失误界定时，只有对其进行区分，才能保证权责一致，惩罚公正，才能使决策主体以高度的责任心开展行政决策活动。第二，合理标准。环境资源是社会经济发展的必要条件，只谈环保不谈经济发展也是因噎废食。例如：煤炭、石油、天然气都是不可再生资源，在开采或使用过程中会损害环境或者伤害到相关群众的利益，但人们的生活离不开这些资源，相关群众也比较认可这种使用方式，同时，一些替代性能源如风能、电能、潮汐能和太阳能等也在逐步推广和使用。然而，这些比较传统的环境问题并没有引起相关群众的利益失衡感，原因在于：除了已经形成的传统思维外，还存在一些经济补偿因素。政府在项目利用上权衡多种因素后，认为利大于弊，造成的环境损害较小，取得经济效益或社会效益较大，对相应的受害者进行适当的经济补偿，这样的环境行政决策也是合理的。目前，我国煤炭、森林等已经有了相关的补偿规定，生态环境资源作为一种公共资源，不是企业生产加工出来的，企业损耗了社会公共环境资源，就应当给予受害者补偿，补偿对象包括相关群众或资源的所有者，补偿可以用于生态环境污染治理。但在企业单纯造成的环境污染中，是否应该给予受害者相应的补偿，目前还只停留在企业环境责任保险上。因此，政府在进行环境行政决策时，应该与相关群众进行协商，对其产生的环境损害给予适当的经济补偿，以保证环境资源的妥善使用。第三，社会公益标准。在环境问题面前，因利益主体多元化，利益取向不尽相同，要找到他们之间的利益平衡点是比较困难的。环境行政决策的主体往往是政府，其代表公权力，如果公权力不受监督和控制，就会侵害公众的权利。从这个角度上说，公众属于弱势群体，在决策过程中，往往缺少参与权和知情权。因此，决策主体应当对弱势群体给予特别保护，在行政决策过程中不仅要关注其他利益主体的利益诉求，也要倾听这些弱势群体的利益诉求，并且与其进行协调、沟通，最终满足其利益诉求。

⒉程序标准。美国学者舒伯特认为，在行政理性主义中，社会公共利益应该存在于适当的决策程序中，行政决策程序是能够保证价值中立的一个技术环节。也就是公共利益存在于决策程序的理性中，决策主体才会自觉地执行公共的意志。[19]换言之，决策失误的判断标准还在于程序上是否正确。第一，公众知情标准。比如很多地方的垃圾焚烧项目，初衷是解决垃圾处理问题，政府在向公众告知这一项目时，大多是告知公众城市已经被垃圾包围，垃圾焚烧是破解垃圾围城困境的唯一出路，世界上最先进的方法是焚烧垃圾。这些内容只是公众想要了解的一部分，除此之外，公众还需要知道这种焚烧会产生什么样的后果。对于可能产生的环境污染问题，政府或者企业如何避免或解决；如果产生损害，政府如何补偿。而有选择的告知不仅导致了公众对项目存在的风险缺乏充分的了解，也为决策失误埋下了隐患。在政府不充分告知的情况下，公众为实现利益目标就可能采取极端的方式。第二，公众参与决策标准。公众参与是实现公众民主权利的重要渠道之一，参与决策的程度与规模是衡量一个国家是“人治”还是法治的重要标准。[20]但由于不同的社会公众代表不同的利益群体，片面地注重民主可能会影响决策效率，片面地注重决策效率又会侵犯公众的民主权利，因而在环境行政决策失误界定上要充分考虑两者之间的平衡。在决策中充分发扬民主，既是获取群众支持的基础，也是减少行政决策失误的关键。环境行政决策的相关群众因不同的行业背景、不同的认知水平、不同的利益取向，可能会导致行政决策长时间地悬而未决，进而引起决策失误。在环境群体性事件中，比如厦门的PX项目和杭州余杭的垃圾厂项目，相关群众的诉求是“项目可以建，但不可以建在我家附近”，这是由于相关群众对于项目的环境影响没有得到正确的信息，又受到网络传播的影响，导致群体性事件一触即发，政府最终只能选择停止项目。换言之，由于侵害了公众的环境权，环境行政决策必然以失败而告终。第三，专家评估标准。行政决策可能存在风险，当出现决策失误时，项目本身的风险可能会成为“挡箭牌”。因此，在认定是否存在失误时，要注意区分是决策带来的失误还是项目自身风险的不可操控。对于存在较大争议的事项或者可能产生较大影响的项目，应该在项目决策之前设计应急预案或者其他的替代方案。另外，我国《行政强制法》对行政强制措施的设立建立了后评估制度，即在行政强制实施一段时间后，应对其科学性、合理性、群众满意度作出评价。对此，在行政决策中也可以设立后评估机制，如在政府内部设立评估机构或者中介评估机构，对已经开始的环境行政决策进行分析评估，及时发现决策失误并评估损失大小，尽可能地减少损失或及时停止项目。所以，在环境行政决策失误的认定上，既要充分考虑公众的参与权，也要考虑专家的权威论证，尤其是体制外的专家，因为这些专家能够独立出具专业意见。只有将专家出具的意见及时向公众进行反馈，才能增强环境行政决策的准确性。

我国正在建设责任政府，启动政府环境问责制，对环境行政决策失误界定是其承担责任的起点。具体而言，应不断完善环境行政决策相关法律，注重决策的社会评价，在界定环境行政决策是否失误时，充分考虑界定的实质标准和程序标准，因为实质标准能够保证决策价值取向的公平，程序标准能够保证决策的合法、合理。只有通过这些标准的复合使用，才能判断环境行政决策的失误与否及其失误程度并承担相应的责任。

【参考文献】

[1]汪劲.环境法学[M].北京大学出版社，2006.283.

[2]朱广忠.公共决策失误责任论析[J].理论探讨，2004，（06）：56-61.

[3]黄凯腾，王鸿诗.论政府决策失误防范机制构建[J].辽宁行政学院学报，2007，（02）：35-41.

[4]环境保护部和国土资源部联合发布了《全国土壤污染状况调查公报》[EB/OL].http：//www.water8848.com/news，2015-04-20.

[5]环保部发布《2013年中国环境状况公告》[EB/OL].http：//www.china5e.com/news/news-871778-1.html，2015-05-12.

[6]全国29城饮用水质抽检报告：14城水质存不合格项[EB/OL].http：//news.163.com/15/0201/20，2015-05-12.

[7]环境保护部发布2014年重点区域和74个城市空气质量状况[EB/OL].http：//news.sina.com.cn/c，2015-05-12.

[8]张富有.地方政府应对环境群体性事件机制研究[D].云南民族大学硕士论文，2012.

[9]聂帅均.构建重大行政决策终身责任追究制度的困境与路径选择[J].行政与法，2015，（04）：26-32.

[10]潘井亚.公共决策失误的责任追究制度探析[D].南京农业大学硕士论文，2008.

[11]黄京平，蒋熙辉.决策失误构成犯罪吗？[N].北京日报，2001-01-22.

[12][13]于祖饶.建立决策追究制度好[N].北京日报，1999-01-03.

[14]张峰.政府决策失误与责任研究——以人造景观“三峡集锦”决策失误为个案[J].理论导刊，2007，（05）：52-58.

[15]马波.论科学发展观视野下环境行政决策之因应[J].中共桂林市委党校学报，2009，（02）：31-37.

[16]方林.论现代公共政策的价值冲突[J].中国行政管理，1998，（12）：32-38.

[17]城市“圈水工程”背后的巨大隐患[EB/OL].http：//news.sina.com.cn/s，2015-12-29.

[18]网民就垃圾焚烧厂事件呼吁政府信息公开[EB/OL].http：//news.china.com.cn，2015-12-29.

[19]GLENDON A S.The public interest in administrative decision-making：theorem，theosophy，or theory？[J].the American political review，1957（51）：347-348.

[20]（美）萨缪尔·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].华夏出版社，1988.67.

（责任编辑：高 静）