重思“善治”

张继亮

摘要：“善治”的前提是“治理”，“治理”是为了克服官僚制效率低下这一弊端而被西方理论家所提倡以及被各国政府所采纳的做法，意在通过政府、企业组织以及非营利组织等众多行为主体的参与来提升公共物品供给以及公共服务供给的效率。“善治”与“治理”都强调效率，但“善治”在“治理”的基础上增加了民众参与的维度，其两大基本特征是效率与参与。“善治”不会因为参与主体的多样化自动实现，它必须在国家这一强有力的主体保障下才能实现，而这一点及“善治”中的效率和参与是我国在推进国家治理现代化过程中需要特别予以重视的。

关键词：治理；善治；效率；公民参与；国家

中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：1008-7168（2016）02-0082-06

“善治”一词早在20世纪90年代末就被俞可平引入国内学术界[1]，自此，关于“善治”的研究便开始在国内兴盛起来。但“治理”研究的兴盛并不意味着每个学者对“治理”这一关键性概念都持相同的看法，其中，南京大学周安平曾撰文与俞可平探讨“善治”的意涵[2]。首先，笔者将结合西方语境下“善治”发展的历程来分析“善治”的意涵及其得以实现的条件。“善治”意味着对治理单纯强调效率这一维度的改进，意味着它不仅仅重视公共物品与公共服务供给的效率，还特别重视公民的参与。同时，“善治”要依靠国家的保障才能实现，因为单纯参与主体的多元化并不能保证“善治”之中的“善”得以实现。在此基础上，笔者重新思考了周安平对俞可平笔下“善治”概念的看法。从总体上看，周安平对俞可平关于“善治”的看法有失偏颇，俞可平对“善治”的界定基本符合西方学术界对“善治”含义及对其实现条件的看法。最后，笔者探讨了“善治”与我国目前推进“国家治理体系现代化”建设进程之间的密切关系。

一、从“治理”到“善治”

“善治”来源于西方理论界以及政府实践。如果人们要正确理解“善治”一词的含义，就需要回到西方的语境之下追溯其源流或演变。“善治”一词源于“治理”，即“好的治理”（Good Governance），“好的治理”意味着较高的管理效率，也意味着广泛的公民参与。

“治理”是基于20世纪七八十年代学术界对官僚制理论的反思以及西方各国财政紧缩的政治现实而被提出来并被各国政府所倡导，其目标是全面提升政府供给公共物品以及公共服务的效率。传统的官僚制理论强调政治与行政分离：政务官由选民选举产生并对选民负责，有一定的任期；事务官（官僚）则是通过选拔考试择优录取，除非犯错，否则他们可以一直工作至退休。其中，政务官负责制定目标，而事务官按照相应的制度规则制定具体实现这些目标的程序。官僚制被认为是有效率的、具有回应性的以及是以实现公共利益最大化为导向的制度[3]（pp.2024）。但是，公共选择理论家认为，在官僚制之下，官僚们的效率往往是非常低的，而且更重要的是，他们并不是以公共利益最大化而是以私人利益最大化为导向。其原因在于，官僚与普通人一样是自私的、理性的，而非大公无私的。基于这一看法，公共选择理论家强烈建议压缩政府规模，减少官僚数量[4]（pp.3542）。此外，从现实层面看，20世纪七八十年代，由于受到经济“滞胀”的冲击，西方许多国家面临非常大的财政压力，在这种情况下，它们被迫改革庞大的官僚机构从而达到减员增效的结果。

在这一背景下，“治理”兴起了。西方国家迫于现实需要纷纷将私人公司的管理原则或管理模式引入公共管理之中，如公共部门私有化、公共部门内部市场化以及中央政府权力下放等，这就是所谓的“新公共管理运动”[5]（pp.2931）。随着政府公共管理改革的不断推进，民营公司以及非营利组织也加入公共物品以及公共服务的供给过程之中，从而形成了“治理网络”（Governance Networks）。“治理网络”中的行为主体包括政府部门、民营公司以及非营利性组织，它们通过建立互信机制并通过协商的方式提供公共物品或公共服务。由于“治理网络”中的各个行为主体拥有不同的资源，如国家拥有权力与信息资源、民营公司拥有财富资源、非营利组织拥有合法性资源，所以，它们通过上述机制往往能有效率地利用这些不同的资源，从而实现公共物品或公共服务的产出最大化[6]（pp.36）。“治理网络”被很多学者看作是“治理”的“最典型性特征”[6]（pp.5556）。

“治理”虽然在很大程度上能提高公共物品或公共服务供给的效率，但往往因为太注重效率或只以效率为导向而忽略了民众的参与，而民众的参与也是政府获得合法性的重要手段。与之相关联的是，由于治理过程当中缺乏民众的参与，公共物品或公共服务的供给往往偏向大公司或大利益集团，广大公民的共同利益被忽视了。为了防止治理过程中出现以上问题，很多学者纷纷主张在“治理”过程中增加公民参与的机会，即主张将“治理”转变为“善治”[7]（pp.107111）。“善治”意味着公共物品或公共服务供给的高效率以及公民的广泛参与。

在此基础上，我们再回过头分析俞可平对“善治”的看法以及周安平对此所提出的意见。俞可平最早在《治理和善治引论》一文中指出，“善治”意味着“使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态”[1]。虽然俞可平在其他著作中对“善治”定义稍有不同，但从根本上而言，各处的界定都与这一最早的定义差别不大，因此，我们可以将这一定义看作是俞可平对“善治”的最终定义。俞可平在此基础上将“善治”与“善政”（Good Government）区分开来，“善治不同于传统的政治理想‘善政’或‘仁政’，善政是对政府治理的要求，即要求有一个好的政府。善治则是对整个社会的要求，即不仅要有好的政府治理，还要有好的社会治理”[8]（p.24）。周安平认为俞可平对“善治”与“善政”的区分不成立，原因在于俞可平对“治理”的界定有问题，俞可平是通过区分统治的主体与“治理”的主体来界定“治理”的。“治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是政府机关；而统治的权威必定是政府。统治的主体一定是社会的公共机构，而治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是由公共机构和私人机构合作组成的。”[8]（pp.2932）根据这一点，周安平认为，按照俞可平对“治理”的界定，“治理”的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，那么，公共机构良好的统治也包含在“善治”中了，即“善政”包含在“善治”内了[2]。因此，周安平认为俞可平对“善治”与“善政”的区分是无效的，是矛盾的。

笔者认为周安平的看法有一定的道理，因为俞可平确实没有清楚地界定“治理”这一概念。早在《治理和善治引论》一文中，他甚至明确将治理只等同于政治管理，认为“治理是政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。它特别地关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用”[1]。虽然周安平指出了这一问题，但笔者认为，他没有意识到俞可平在给出“治理”定义后紧接着便明确指出，“治理”意味着“政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作”[1]。更确切地说，治理主体当中的“公民社会”指的是“国家和市场之外的所有民间组织或民间关系的总和，其组成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织，包括非政府组织（NGO）、公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等，它们又被称为‘第三部门’（The Third Sector）”[1]。所以，俞可平对“治理”的界定的确如周安平指出的那样存在一些问题，但这可能是由于他的笔误造成的。实际上，俞可平的意思非常清楚——他明确地将“治理”界定为“公共机构”与“私人机构”的合作。

二、“善治”的“基本要素”

在西方语境下，“善治”包含着两个最重要组成部分：公共物品以及公共服务供给的高效率；公民广泛参与到治理活动中。这两个部分实际上是治理具有正当性的来源。其中，公民广泛参与到治理活动之中使治理具备“输入导向”（Inputoriented）之正当性，即各种行为主体所提供的公共物品以及公共服务只有经过公民同意才具有正当性，而公民同意的前提在于公民参与到治理活动之中；相比之下，公共物品以及公共服务供给的高效率使治理具有“输出导向”（Outputoriented）之正当性，这一点不言自明，如果各种行为主体能高效率地提供公共物品以及公共服务，那么它们自然会得到公民们的支持与拥护[3]（p.12）。总之，“善治”中的“善”指的就是“高效率”与“公民的广泛参与”。

相比之下，俞可平对“善治”中的“善”，或“善治”所包含的“基本要素”的看法有些模糊。最初，他认为“善治”包含六种“基本要素”，即“合法性”、“透明性”、“责任性”、“法治”、“回应”以及“有效”[1]。后来，他又认为，善治的“基本要素”为八种，即“法治”、“参与”、“公正”、“透明”、“责任”、“有效”、“稳定”以及“廉洁”[9]（p.185）。再后来，他又提出，“善治”之所以称为“好的治理”是因为它包含十个“基本要素”，即“合法性”、“法治”、“透明性”、“责任性”、“回应”、“有效”、“参与”、“稳定”、“廉洁”以及“公正”[8]（pp.2932）。

周安平据此指出，俞可平对“善治”何以为“善”或对“善治”之基本要素的认识具有主观性和随意性，他推测说这可能是因为俞可平没有明确判定“善治”的“基本要素”的标准，因此，俞可平用自己规定的“具体的善”来说明”善治“的“抽象的善”[2]。

笔者认为周安平的以上结论有一定道理，即俞可平对“善治”之基本要素的看法有些随意，但笔者并不认为周安平的说法完全有道理。在西方视域下，“善治”之所以是“善”的，是因为它包含两个重要成分，即“高效率”和“公民的广泛参与”。当然，俞可平后来在对“善治”之“基本要素”的界定中包含了这两个要素，即他所说的“有效”与“参与”。从这方面来说，周安平认为俞可平所界定的这些基本要素并不是善治概念本身所自带的，而是俞先生自己所赋予的”[2]这一点有待商榷。另外，需要指出的是，除“有效”与“参与”这两个要素外，俞可平又将其他成分放到“善治”之基本要素中，但实际上，这些成分中的大部分貌似是“善政”之基本要素——它们均指向的是政府而非其他行为主体。因为他曾指出，“善政要求我们有一个‘民主政府’”，“善政要求我们有一个‘责任政府’”，“善政要求我们有一个‘服务型政府’”，“善政要求我们有一个‘优质政府’”，“善政要求我们有一个‘效益’政府”，“善政要求我们有一个‘专业政府’”，“善政要求我们有一个‘透明政府’”以及“善政要求我们有一个‘廉洁政府’”[8]（pp.6165）。其实，俞可平之所以将这些属于“善政”的要素纳入“善治”之基本要素当中的原因在于，根据他自己对“治理”的界定，“治理”需要的是公共部门与私人部门之合作，所以在他看来，要确保“善治”的顺利实现，人们首先需要确保“善政”的实现。这一点在下文分析实现“善治”的条件那里体现得更清楚。

总之，俞可平对“善治”之基本要素的界定并不像周安平所说的那样——它们完全是俞可平凭主观任意界定的，因为俞可平毕竟抓住了“善治”的两个基本要素——“有效”与“参与”。

三、国家与“善治”的实现

如果“治理”真能发展到“善治”，或者说“善治”真能实现，那么公共利益就会得以有效维护，公民能够通过参与治理活动从而提升自身的素质，各种非营利组织会在参与治理过程中扩展自己的影响，国家的合法性也会得以提升。总之，会出现“大国家”与“大社会”或者说“强国家”与“强社会”的局面。但问题是，“善治”真的会因为大众广泛参与治理过程中而获得自动实现吗？答案是否定的。

在治理的过程中，如果公民没有广泛参与其中的话，他们的利益有可能被忽视，所以人们主张公民要广泛地参与到治理过程中。但问题是，即使公民广泛地参与到治理过程当中，也不一定能保证“善治”得以顺利实现，因为治理主体趋于多元化、平等化（因为各方都拥有相应的资源，所以它们都有相同的谈判能力）带来新的问题，即问责（Accountability）问题——主体越多元就越倾向于不负责任[5]（pp.5154）。特别是在缺乏国家规制或控制的领域，这一问题尤为突出。因此，如果缺少国家的规制或控制，“治理网络”中的各个行为主体不仅有可能不负责从而使得治理失败，而且可能形成共谋性团体侵害公共利益而满足自身的利益。在这种情况下，国家需要在“治理”过程中发挥主体性角色，即承担起“元治理”（Metagovernance）主体的角色。

现在问题在于，随着治理的兴起，政治理论家们纷纷强调非国家治理主体的重要性，并且纷纷质疑国家在治理过程中的作用。如有些政治理论家认为，“主权国家……正在失去它的控制并且日益为基于互赖、协商以及信任基础上的多中心政府（Pluricentric Government）观念所取代”[10]（p.3），以及治理意味着“从科层官僚制到更多地运用市场与网络”[11]（p.2），甚至有政治理论家认为国家已经“被边缘化”[12]（p.123）了。在这种情况下，国家是否真的如很多政治理论家所说的那样失去了其承担保证“善治”得以实现的能力呢？答案是否定的。原因在于，国家依然拥有足够的能力与资源来承担其规制治理活动的角色。首先，正如马克斯·韦伯（Max Weber）所说，国家垄断了合法使用暴力的权利[13]（p.197），治理主体多元化这一事实并没有改变这一状况，而这一点也是确保国家有能力承担起“元治理”主体的角色之根本；其次，国家拥有特定的权威，能够制定各方治理主体需要遵守的法律或法规；最后，国家拥有一系列多元治理主体所需要之资源，如财政资源、信息资源以及行政资源等。所以，国家可以通过运用这些能力与资源来确定治理所要达到的目标，确定或取消特定的参与治理的主体的参与资格等，来确保“善治”的达成或实现[5]（pp.4851）。

但需要注意的是，国家拥有相应的能力与资源在治理过程中起主导性作用并不意味着它对每项治理活动都要“事必躬亲”，它需要做的是发挥其监管或规制职能，发挥其总体控制的职能来确保治理的方向或目标的正确性，同时也确保这一目标可以有效率地得以实现。

对于国家在治理活动过程中或在“善治”实现过程中的作用，俞可平明确指出，“善治”的前提是“善政”，“善治”的实现需要发挥政府的作用，“在现实的政治发展中，政府仍然是社会前进的‘火车头’，官员依然是‘人类政治列车的驾驶员’，政府对人类实现善治仍然有着决定性的作用。一言以蔽之，善政是通向善治的关键；欲达到善治，首先必须实现善政”[8]（p.60）。在此基础上，他进一步指出，治理的未来发展方向或目标是“没有政府的治理”，“人类的政治生活正在发生重大的变革，其中最引人注目的变化之一便是人类政治过程的重心正在从统治走向治理，从善政走向善治，从政府的统治走向没有政府的治理（Governance Without Government），从民族国家走向全球治理”[8]（p.18）。

笔者认为，俞可平对国家在“善治”实现过程中所起作用的认识非常有见地，他看到了国家在实现“善治”过程中所承担的功能与作用，这一点他的判断与西方学术界对国家在实现“善治”当中的作用的看法相一致。然而，这里需要指出的是，俞可平对未来可能抱有非常乐观的态度，以至于他认为未来会“走向没有政府的治理”。当然，他也可能会反驳说，他的意思并非如此，国家的作用在将来仍然会存在，但发挥作用的方式发生了重大变化，即它不再需要像目前一样更多地采取强制的方式来直接介入某些公共事务的管理，而更多地通过间接的方式进行介入。

笔者通过分析“善治”发展历程从而简要分析了“善治”的两个基本要素及其实现条件，以此为基础剖析了周安平对俞可平的看法。接下来，笔者需要指出的是，“善治”与我国目前推进国家治理体系现代化建设之进程密切相关。

四、“善治”视野下的国家治理体系

现代化建设我国目前正在大力推进国家治理体系现代化建设之进程，推进治理能力的现代化，而这一建设进程必须以实现“善治”为最终目标。否则，这一进程要么偏离实现公共利益的目标，要么在治理过程中出现问题难以确定应负责之主体。而在国家治理体系现代化的大背景下，“善治”这一目标的实现需要具备三个条件。第一，鉴于国家在“善治”之中的核心地位，我们亟须推进国家的现代化建设进程，国家的现代化是确保“善治”得以实现的根本保证。第二，这需要调动民营公司和非营利组织的积极性，并在国家的引导之下拓宽它们参与治理过程的渠道与途径。因为只有发挥多方治理行为主体的能动性，才能确保公共物品以及公共服务供给之高效率。第三，更重要的是，国家应设置各种举措来提高广大公民参与国家治理现代化过程之中的积极性，从而增加我国国家治理中的民主色彩，进而为实现“善治”打下坚实的基础[14]。

首先，根据上文之分析，国家这一“元治理”主体在实现“善治”过程中处于核心地位，因此，我国国家治理体系现代化顺利实现“善治”这一目标之关键环节是促进国家现代化建设进程。我们要坚定不移地促进国家的现代化建设进程从而使之具备足够的“正当性”，具备强大的汲取能力以及动员能力。只有通过这一方式，我们才能确保国家拥有足够的资源和能力推进治理体系的现代化进程，有效地以及规范地引导“治理”的各方主体积极地参与到这一进程中。做到这一点就需要继续推进我国的民主化与法治化进程以及公务员体制建设的进程。

其次，鉴于“善治”的一个核心特征是公共物品或公共服务的高效率供给，推进我国国家治理体系现代化进程的建设就需要大力发挥民营公司以及非营利机构的积极性，使它们广泛参与到这一过程当中。当然，鉴于上文提到过的责任性问题，国家不能将提供公共物品以及公共服务之重任完全下放给民营公司以及非营利机构而从此不管不顾。因此，如何通过特定的机制来确保国家治理现代化进程既具备责任性又具备效率就成为一个非常重要的问题。国外实行的“公私合作制”（Publicprivate Partnership）可为我国推进国家治理体系现代化进程提供有益的借鉴。“公私合作制”是通过公共部门（Public Sector）与私人部门（Private Sector）结成良好的伙伴关系（Partnership）来提高公共物品以及公共服务供给效率的一种模式。这一模式有三大优势。一是它应用的范围比较广，涉及交通运输、医疗卫生、教育、监狱等方面；二是公共物品以及公共服务供给的高效率，即政府通过契约的方式将许多公共物品与公共服务供给承包给私人部门，从而达到降低成本或提高服务质量的目标；三是它能确保公共物品以及公共服务供给的责任性，因为，在这一过程之中，国家或政府依然保留着规划与监督的职责[15]（pp.2035）。总之，“公私合作制”为我国推进国家治理体系现代化建设之进程树立了良好的标杆，我们国家完全可以通过试点的方式来逐步引进这一模式。

最后，在推进我国治理体系现代化建设的过程中，我们需要探索公民参与到治理过程中的渠道或方法，以此来逐渐实现“善治”。公民的有效参与是“善治”之重要特征。当然，这里需要明确的是，公民的参与自身并不能保证“治理”自动转变为“善治”；特别是如果参与的各个主体之间在根本利益或观念上存在分歧，那么，不仅“善治”难以实现，甚至“治理”都无法得以实现。基于这一问题，我们需要寻求合适的机制或渠道来确保各治理主体在如何实现公共利益的问题上取得一致，即使无法取得一致，也要确保各主体之间达成谅解从而为以后实现一致提供基础。为了达成这一目标，我们可以借鉴国外各种各样的协商民主技术，如共识会议、协商式民意调查、公民陪审团、愿景研讨会、学习圈和市镇会议等[16]（pp.73288）。

参考文献：

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[责任编辑：杨俊]