困境与出路：生态补偿法律制度探析

李巍

[摘 要]生态补偿是运用经济手段实现资源环境保护和恢复的一项利益协调和平衡机制，是实现人与自然和谐发展的重要举措。经济发展与环境破坏之间的矛盾使生态补偿制度构建具有现实的迫切性。生态补偿立法的缺失、补偿资金渠道单一和补偿方式简单，以及公众参与制度的不足等缺陷导致生态补偿问题陷入困境。通过健全生态补偿法律体系、拓宽多元化补偿融资渠道以及完善公众参与制度，以期对生态补偿制度的构建有所裨益。

[关键词]生态补偿；生态补偿法律制度；公众参与

[中图分类号]D912.1 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2016）03 — 0048 — 03

2015年4月，中共中央、国务院印发《关于加快推进生态文明建设的意见》，明确提出“健全生态保护补偿机制”，科学界定生态保护者与受益者权利义务，形成生态损害者赔偿、受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制，建立地区间横向生态保护补偿机制。生态补偿是为了调整人与自然环境的关系而实施的一项复杂的社会系统工程，是保护生态环境、推进生态文明建设，实现生态平衡的一项环境经济政策。生态补偿能够促进自然资源的合理开发利用，实现生态系统的良性运行循环，既是生态环境得以保护和修复的必要措施，也是维护国家生态安全的重要手段，对实现我国可持续发展战略有重要意义。

一、生态补偿法律概念的界定

生态补偿在国外称为“生态环境服务付费”，是一种经济机制，强调对生态系统的经济补偿。我国关于生态补偿的研究起步较晚，1998年《中华人民共和国森林法》修改时才正式确立了“森林生态效益补偿制度”这一概念。在生态学视野中，生态补偿是指生态系统的自身恢复能力，当生物有机体、种群、群落或者生态系统在受到干扰时，所表现出来的缓和干扰、调节自身状态使生态得以维持的能力。〔1〕关于生态补偿的法律概念，目前学术界尚无统一认识。曹明德教授认为，生态补偿是指在合理利用自然资源的过程中，国家对开发利用环境资源的行为收取相应费用以对保护生态环境资源的受损主体进行经济补偿，或者用于生态环境修复的一项法律制度。〔2〕杜群教授对生态补偿所下的定义是指对损害环境资源的行为向环境开发利用主体收取费用，将所征收的费用补偿给利益受损主体，以达到保护自然资源环境的目的。〔3〕吕忠梅教授认为，生态补偿既包括对受到破坏和污染的环境本身的恢复和治理，又包括对生态环境保护者的补偿。在其看来，生态补偿是指国家对于人类的社会经济活动给生态系统和自然资源环境造成的破坏、污染进行补偿、恢复、综合治理及对环境受损区域内的居民提供资金、实物、技术等进行补偿的一系列活动的总称。〔4〕李爱年教授则提出，生态效益补偿是指为了保护和恢复生态系统的生态功能和价值，实现生态系统的持续供给和社会公平，国家对导致生态功能减损的自然资源开发或利用者征收费用，对为改善、维持或增强生态功能为目的的利益受损者给予经济和非经济形式补偿的制度。〔5〕

纵观以上不同学者的观点，笔者以为，生态补偿所要达到的目的是为了保护生态价值或恢复生态系统的生态功能，合理、适度地开发、利用环境资源，促进代际平衡和生态系统的可持续利用，以保护生态环境，促进人与自然的和谐发展。但恢复和治理被破坏和污染的环境本身并非“补偿”的直接目的，生态补偿的直接目的是对生态环境保护中利益受损者和贡献者的权益保护，生态补偿不同于生态损害赔偿，生态补偿属于行政补偿的性质。行政补偿也叫行政损失补偿，是指行政主体因合法行使公权力行为造成相对人合法权益受损或相对人为社会公共利益而受到损害时，行政主体依法弥补相对人损失的一种法律救济制度。〔6〕从行政法的角度而言，补偿一般是对直接损失的适当补偿，赔偿则不同，除了赔偿直接损失外，还包括赔偿可得利益损失，这也符合经济学的外部性理论。

因此，笔者认为，生态补偿应当是基于改善、恢复与可持续利用生态系统功能的目的，行政主体对于生态环境保护中利益受损者合法权益的填补与回复，实现生态公益和个人牺牲的私益间平衡的一种制度。生态补偿是政府承担生态保护责任，基于公正合理的理念调节利益分配关系，实现生态可持续发展的重要举措。

二、生态补偿法律制度的困境分析

（一）生态补偿法律体系不健全

我国尚无行政补偿的专门立法，生态补偿制度在我国宪法中也找不到依据。虽然生态补偿在新《环境保护法》中被明确提出，规定国家建立、健全生态保护补偿机制，加大财政转移支付力度，落实生态补偿资金。但我国现有的生态补偿立法分散，立法层次较低，关于生态补偿的相关规定散见于多部单行法中，如《森林法》、《防沙治沙法》、《草原法》、《矿产资源法》等，迄今为止尚未制定统一的生态补偿法，使得生态补偿制度缺乏健全、系统的法律法规体系。生态补偿是多个利益主体之间一种权利、义务及责任的重新分配过程，尽管在一些单行法中规定了生态补偿的内容，但仍属于原则性指导的条款，关于补偿的范围、主体、标准、程序等内容依然缺乏具体明确的法律法规依据。立法的滞后以及立法的效力位阶低，远不能满足生态环保的需要，使生态补偿实践缺乏法律的支持，不利于生态补偿工作的落实和推进。

（二）生态补偿资金来源单一

环境问题产生的基本原因是政府、市场双失灵。当前我国生态补偿模式主要有两种，政府主导模式和市场导向模式，政府主导补偿是目前生态补偿的主要途径，补偿的方式有资金补偿、实物补偿、政策补偿和技术补偿四种，主要以资金补偿为主，实物补偿、政策补偿等为辅。生态补偿顺利实施主要依靠补偿资金投入的可持续性。〔7〕目前政府生态补偿资金来源主要是中央和地方财政资金投入，通过财政转移支付、财政补贴的形式进行生态补偿，属于典型的行政补偿，以纵向转移支付为主。但生态补偿对资金的需求量大，无疑增加了中央和地方政府的财政负担，完全依靠政府主导生态补偿难以完成，也体现不出“谁受益，谁补偿”的公共负担平等理论。以市场导向的生态补偿方式，如签订环境协议、水权交易等对流域环境保护者进行经济补偿在实践中所占比重较小，更别提来自社会等其他渠道的资金参与了，生态服务的付费市场也未形成。生态环境作为一种公共产品，单一的资金来源和补偿方式，缺乏完整的资金筹措机制和长效补偿机制，均难以保证生态补偿的可持续进行。

（三）生态补偿公众参与不足

法的正当性在于民意的体现，参与是利益的表达与实现，是权力的再分配。公众参与是民主政治的基石和裁量决定之理性工具，协商是民主行政的中心。〔8〕公众参与生态保护是公众知情权和表达权的体现，能够起到控制公权力扩张、防止裁量权滥用的作用。我国的生态补偿是在政府主导下进行的，吸纳公众参与环境保护能够使公众了解生态补偿的具体情况，明确权利义务，合理表达诉求，防范风险，既是政府信息公开的体现，也是生态补偿目标得以实现的重要保证。生态补偿制度涉及多个利益相关者，目前尚未建立起广泛的公众参与生态环境保护机制，缺乏公众的参与，生态补偿政策的制定、实施都不能充分体现利益相关人的利益。新的环保法中明确规定了“综合治理、公众参与、损害担责”的环保原则，在自然资源保护方面的单行法中也有规定公众参与的内容，但同样存在参与主体不明晰、参与渠道不畅通等问题，公众参与缺乏组织性、行为缺乏约束，政府信息公开程度不够，参与范围、形式、参与机制都没有明确的法律依据和保障，造成公众参与度较低、参与流于形式，参与效力大打折扣，影响了生态补偿决策的科学性和民主性。

三、完善生态补偿法律制度的对策

（一）加快生态补偿立法

保护生态环境必须加强生态文明制度建设。生态补偿实际上是一种利益协调，生态补偿关系到生态环境保护者、利益受损者能否得到公平的经济补偿问题，进而影响到社会稳定问题。相对于已经实施十多年的生态移民工作，生态补偿制度明显滞后，2010年开始起草的《生态补偿条例》至今尚未出台，作为一项复杂的系统工程，涉及不同主体的利益，现有的生态补偿主要集中在矿产资源开发、森林、草原等领域，湿地、流域等领域尚处于起步阶段，因此，必须加快推进生态补偿的立法工作。尽快颁布《生态补偿条例》，确立生态补偿的基本原则，明确补偿的主体和范围、确立补偿的标准和形式，以及法律责任的承担及相应的制度保障。同时应进一步完善与生态补偿有关的环境资源法律，修订相关法律法规关于生态补偿的内容，通过整合已有的法律法规，使各法律法规间统一协调、相互衔接、互为补充，从而构建起统一完备的生态补偿法律体系。

（二）拓宽多元化补偿融资渠道

资金补偿是生态环境建设的根本保证。生态补偿光靠国家财政支持远远不够，必须推进环境生态建设的市场化运作机制，建立国家、地方政府、行业以及区域等多层次的补偿系统，形成政府主导、市场运作、公众广泛参与的多元化补偿机制。〔9〕引入市场机制，借助法律手段，拓宽生态补偿融资渠道，是保证生态补偿有效运行的根本条件。首先，鼓励社会闲散资金参与环境保护生态建设，充分发挥民间资本的力量，按照“谁投资，谁受益”的原则吸引国外资金投资参与生态建设，为环保生态产业提供资金支持。其次，建立横向的财政转移支付制度，目前我国生态补偿资金主要是纵向的财政转移支付，应通过省际间的对口支援建立区域间横向的转移支付制度，使财政资金能够实现横纵向之间的双向流动，实现区域间公共服务水平的均衡。再次，可以考虑开征生态补偿税，通过税收杠杆调节资源开采和环境保护之间的关系，提高破坏环境的成本，提高生态保护的意识。最后，积极探索市场化生态补偿模式，完善环境产权交易机制、价格机制，通过政府引导建立排污权市场交易制度，发挥市场在资源环境建设中的引导作用，拓宽生态补偿的市场融资渠道。

（三）完善生态补偿公众参与制度

民主政治过程为公众提供了一种直接参与治理、促进政府行政透明并可能使政府承担更大责任的手段，听证就是这一民主政治过程中的重要体现。〔10〕公众作为环境问题的承受人，可以通过参与环境行政立法、决策等途径表达自己的环境利益诉求，促进环境资源的平衡分配，这是公民环境权的基本体现。要实现公民的参与制度，首先，应该完善生态补偿信息公开制度。知情权是公众参与生态补偿的前提，信息获取不畅会削弱公众的参与能力，公众参与的积极性和有效性必将受到影响。在规范环境信息公开方面，有相关法规依据，如《环境信息公开条例》、《政府信息公开办法》等，但公开的程序和方式还不够广泛，应通过新闻发布会、网站、微博、电视，召开座谈会、听证会等多种途径积极公开环境信息。其次，建立生态补偿听证制度。听证本质在于使主张不同利益的个人或者团体，可以利用公开的听证会，表达他们的诉求、质疑或者宣泄他们的怨愤，立法听证制度是体现民众公开原则的基本途径。生态补偿涉及多方利益主体，在生态补偿过程中，为了保证相关利益主体的权益，避免决策的盲目性和随意性，应建立听证制度，邀请各方利益代表充分表达自己的意见和建议，力求决策的民主与科学。最后，积极发挥环保公益组织在生态补偿中的作用。作为公益性社会组织，环保公益组织能够在政府、公众之间搭建桥梁，为公众参与生态补偿提供一个有力的平台。环保公益组织能够提升公众的环保意识，监督和制约政府权力的行使，增强公众的参与责任和参与能力，也是保证公众参与生态补偿的有效措施之一。

〔参 考 文 献〕

〔1〕环境科学大辞典编委会编.环境科学大辞典〔M〕.北京：中国环境科学出版社，1991：20.

〔2〕曹明德.对建立我国生态补偿制度的思考〔J〕.法学，2004，（03）：41.

〔3〕杜群.生态补偿的法律关系及其发展现状和问题〔J〕.现代法学，2005，（03）：186.

〔4〕吕忠梅.超越与保守——可持续发展视野下的环境法创新〔M〕.北京：法律出版社，2003：217.

〔5〕李爱年.生态效益补偿法律制度研究〔M〕.北京：中国法制出版社，2008：10.

〔6〕方世荣.行政法与行政诉讼法〔M〕.北京：北京大学出版社，2011：477.

〔7〕洪尚群，吴晓青.补偿途径和方式多样化是生态补偿基础和保障〔J〕.环境科学与技术，2001，（02）：24.

〔8〕叶必丰.行政法的人文精神〔M〕.北京：北京大学出版社，2005：160.

〔9〕李静云，王世进.生态补偿法律机制研究〔J〕.河北法学，2007，（06）：112.

〔10〕蔡定剑.国外公众参与立法〔M〕.北京：法律出版社，2005：110.

〔责任编辑：陈玉荣〕