京津冀都市圈生态协同治理机制研究

陶红茹 马佳腾

[摘 要]京津冀都市圈是我国经济发展的第三增长极，环渤海经济带的中心区域，近些年，由于经济发展不均衡、制度建设不完善、地区利益冲突严重等诸多因素的影响和作用，生态环境问题逐渐成为京津冀各地政府和公众共同关注的焦点。结合京津冀都市圈的发展现状，分析该区域生态协同治理中存在的问题，探索实现京津冀都市圈生态协同治理的机制，具有重要现实意义。

[关键词]生态；京津冀都市圈；协同治理

[中图分类号]F205 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2016）03 — 0027 — 02

2015年4月，中共中央政治局会议审议通过了《京津冀协同发展规划纲要》，最终确立了北京和天津，以及河北省11个地级市的都市圈协同发展的战略选择和具体规划，京津冀协同发展正式成为国家战略。京津冀都市圈地域广阔，人口众多，资源丰富，发展潜力巨大。近十几年在京津冀地方政府的努力下取得一些合作成果，但是京津冀都市圈协同发展还需要进一步推进，尤其是关乎公众健康的生态问题，已经成为京津冀都市圈发展迫在眉睫的问题。

一、生态协同治理理论

协同治理理论是一种新兴理论，来自于协同论和治理理论交叉，代表着公共管理理论的新方向。协同治理最核心的概念是协同、合作，强调的是在公共事务的管理过程中，政府、企业、非政府组织、公民个人共同参与，发挥各自的独特作用，形成高效的合作治理网络。尽管不同学者对协同治理的内涵有不同的界定，但是从本质上看，都强调主体的多元化、权力的分散化、工作的协同性和目标的公益性。

主体的多元化强调治理主体不仅仅包括公共部门，还包括私人机构，是政府、企业、非政府组织、公民个人共同参与的多元生态治理体系。在这个复杂的治理体系中，政府是最重要的治理主体。由于政府独特的地位和强有力的作用，政府是生态协同治理的领导者、组织者和监督者。企业在生态协同治理中是重要的治理主体，起着至关重要的作用。由于企业，特别是污染企业既是生态环境的污染者，也是污染的治理者，具有身份的两重性和矛盾性，同时政府和污染企业之间既有区域利益的一致性，又有公共利益的冲突性，这决定了政府和企业之间不同主体复杂的利益纠葛。

权力的分散化强调“政府并不是国家唯一的权力中心，各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到公众的认可，就可能成为在各个不同层面上的权力中心。”〔1〕单一权力的传统公共行政模式不同，协同治理追求一种新型社会网络管理模式。协同治理的强调权力分散化，多元的治理主体可以成为不同治理层面的主体。

工作的协同性强调不同利益主体的地位是平等的，在调和各自利益的基础上，联合行动。传统的公共行政模式采取一种自上而下的单一向度的强制性的权力运行方式，协同治理建立在各行为主体自愿合作的基础上，采取上下互动的双向或多向度的权力运行方式，基于多元主体的协商谈判和合作，确立共同的行动目标。

二、京津冀都市圈生态治理存在的问题

由于诸多因素的影响，京津冀都市圈的生态问题日益严重，尤其是大气污染、水资源短缺、土壤污染等问题。据相关报道，河北省农村水资源污染严重，在城镇化进程中，农村水资源污染不仅来自自身生产过程中化肥和农药的使用，而且更多的是来自周边城镇企业的废水污染，承受着城镇化带来的巨大环境污染却没有享受城镇化带来的巨大福利。以大气污染为例，京津冀地区近年来一直上演“雾霾大战”。京津冀是目前我国空气污染最为严重的地区，在近几年全国空气质量测评最差的前10个城市中，河北省各地级市基本上占据了半壁江山。在该区域中，京津作为“两个核心”地区，经济发展较好，基础设施建设完善，而河北省以工业为主，不仅经济发展相对落后，而且环境污染较为严重。

第一、京津冀都市圈缺乏长效生态协同治理机制。无论是2008年的奥运蓝、2014年的APEC蓝、2015年的国庆蓝，一直以来都是中央部署下的临时性合作，依靠自上而下的“行政命令”，建立临时性协调小组，启动大气污染联防联控机制，完成上级硬性指标。虽然三地区的大气联防联控机制得到进一步发展，但生态环境协同治理机制并没有完全形成。河北环保厅经测算后指出，2014年河北省化解过剩产能、治理大气污染影响全年经济增长约1.75个百分点，影响工业增速约3个百分点。APEC蓝的背后，天津有1953家企业实行了限产限排措施，5903个各类工地全部停工；河北共有2000多家企业停产、1900多家企业限产、1700多处工地停工。〔2〕

第二、京津冀都市圈缺乏生态协同治理的完整统一的具体政策。虽然我国相关部门出台了针对大气污染治理的政策法规，但对于京津冀大气污染只具有指导意义，并不能作为具体政策实施。大气污染具有跨区性和流动性的特点，各地政府“各自为战”的政策无法从根部上解决大气污染的问题。根据《京津冀及周边地区大气污染联防联控2015年重点工作》，将北京、天津以及河北省唐山、保定、沧州等6个城市划为京津冀大气污染防治核心区。显然，并没有把全国污染严重的石家庄和邯郸列入该核心区，这充分说明该核心区紧紧围绕北京和天津制定的，重点治理两个直辖市周边地区大气污染，而没有充分考虑河北省的大气污染治理的重点城市。

第三、京津冀都市圈区域性地方政府合作的合法性受到质疑。我国出台的《大气污染防治法》对大气污染治理模式有着明确的规定。目前的大气污染治理模式是以行政区划为基础的由中央政府和地方各级人民政府负责的属地主义治理模式，国务院和地方各级人民政府是大气污染防治中的政府责任主体，国务院对全国范围内的大气环境质量负责，地方各级人民政府对各自辖区范围内的大气环境质量负责。〔3〕面对区域性生态问题，这种传统的“各自为战”的治理模式需要改变。

三、京津冀都市圈生态协同治理机制

京津冀都市圈生态环境的治理，受到了社会各界的广泛关注。京津冀地区需要建立生态协同治理机制，以实现生态治理的共同愿景。

第一，夯实生态协同治理机制的运行基础，合理划分政府和市场的职能。京津冀都市圈必须建立以政府为主导，市场为补充的生态市场运行机制，优化资源配置，合理定位城市功能，发挥各自优势，强化均衡发展，实现生态协同治理的目标。政府应该完善市场运行机制，减少行政干预，注重价值规律，发挥市场对资源配置的决定性作用，引导环保节能企业的发展。在生态治理过程中，国家可以通过优惠政策的方式，引导节能公司的发展，从事生态治理并获得客观的收益，也可以通过市场机制，解决京津产业同构现象，也可以依托河北丰富的资源，建立跨地界的工业园区，实现互利共赢。

第二，强化生态协同治理机构的权威。京津冀都市圈要想取得生态协同的治理，必须在中央的支持下，建立统一的区域生态协调管理机构，及时了解现实情况，定期进行有效地沟通，建立长期合作机制。虽然在高层成立了京津冀协同发展领导小组，同时制定了一些相关的政策制度，然而在生态环境治理方面，没有统一的区域生态协调管理机构。强化生态协同治理机构的权威，就是要增强对各地区的约束力，落实生态责任，使各地方政府按照既定的政策和法律法规去执行，从而实现协同治理生态环境的目标。

第三，建立生态协同治理的法律体系。要建立生态协同治理的法律体系，加快推进区域环保立法，使生态协同治理步入法制化轨道。一是建立全国性的法律法规，授权各地方政府之间进行协同治理生态环境的权力，承认地方政府之间为治理区域性生态环境建立的机构和签订的协议的法律地位和效力，从而更好地增强地方政府之间的生态治理的协同能力，促进生态环境的保护和治理。同时，完善环境保护的相关法律法规，例如我国目前对于生态补偿的法律规定依然是宏观指导的作用，不够具体、详细，需要尽快对生态补偿进行立法。二是建立区域性法律法规，指导本区域生态协同治理的实践活动。在京津冀区域性法律法规制定过程中，既要遵循全国性相关法律法规又要结合本地实际情况，要对各地政府进行生态责任划分，要对生态协同治理机构的职责进行划分，要对生态治理计划、技术和标准等方面进行详细说明。

第四，构建环境污染补偿机制。构建环境污染补偿机制是协同治理区域性生态问题的客观需要，是协同治理的重要保障。一方面，补偿资金来源多元化。环境污染补偿资金可以国家财政补贴，也可以吸收社会闲散资金，也可以地方政府之间的生态治理基金等。另一方面，着重补偿重点由于环境污染而受损害的地区和弱势群体。其中，河北在京津冀地区生态协同治理中付出代价最大的，同时“环京津冀贫困带”的弱势群体也是主要的补偿对象。

第五，完善生态协同治理的公众参与机制。京津冀都市圈生态协同治理需要多元主体的参与，在京津冀生态协同治理的过程中，要以政府为主导，市场为补充，融入企业、社会组织和公民个人，建立多元化主体协同治理的网络。在京津冀多元主体参与过程中，完善公众参与机制尤为重要。首先，政府应该培养公众环保意识，提升参与能力。其次，提供法律依据和制度保障。这是公众参与机制的重要内容和重要环节。最后，扩宽参与渠道，加强公众监督。公众的监督是公众参与机制重要组成部分。生态环境关系到公众的切身利益，只有将公众监督覆盖到生态协同治理的全过程，才能弥补政府、市场和企业的不足，才能更好地促进京津冀生态协同治理的发展。

〔参 考 文 献〕

〔1〕俞可平.治理与善治〔M〕.北京：社会科学文献出版社，2000.

〔2〕雷宇，宁淼，孙亚梅.建立大气治理长效机制留住“APEC蓝”〔J〕.环境保护，2014，（12）.

〔3〕陶品竹.从属地主义到合作治理：京津冀大气污染治理模式的转型〔J〕.河北法学，2014，（10）.

〔责任编辑：张 港〕