推进绩效评价机制 提高财政资金社会效益——以河北省廊坊市为例

●杜红霞

推进绩效评价机制 提高财政资金社会效益
——以河北省廊坊市为例

●杜红霞

财政资金绩效评价机制在我国实施以来，对于规范财政资金的使用途径、提高财政资金的使用效率、优化公共资源配置、完善财政资金监督与管理等方面都发挥了重要作用。但在实施过程中，在项目指标设计的科学性、资金拨付的规范性与及时性、资金使用的效率性等方面还存在诸多问题。本文结合河北省廊坊市对2014年度重点专项资金项目的绩效评价工作，发现实际工作中存在的主要问题，有针对性地提出促进财政资金绩效评价工作机制的建议。

财政资金 绩效评价 效率效益

我国对财政支出实施绩效评价已经有十几年的时间，先后颁布和修订了《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》、《财政支出绩效评价管理暂行办法》等文件，对绩效评价的对象、内容、目标、评价指标、评价标准与方法、评价报告、评价结果应用等都作出了具体规定。绩效评价实施以来，对于优化公共资源配置、深化财政体制改革、促进政府职能转型等方面都起到了重要作用。2015年1月1日，新《预算法》在全国范围内开始执行，将预算的编制与财政支出的绩效评价结果紧密联系，明确指出“编制预算要参考上一年度绩效评价结果”，更加强调了绩效评价的重要性。

专项资金支出是我国财政支出中一个非常重要的分类，在支出总额中占据较大比重，具有来源特定（来源于财政或上级单位）、事项特定（专款专用）和核算特定（需要进行独立核算）的特点，具有特殊的属性和地位。为促进重点项目资金发挥最大社会效益，提高财政资金的使用效率，廊坊市财政局以发展性项目为重点，实施管理重心前移，开展严格的资金绩效自我评价与外部评价，以期充分发挥专项资金的社会效益和经济效益，更好地服务于社会和百姓。在各部门对2014年发展性项目全面开展绩效自评的基础上，廊坊市财政局通过政府购买服务的方式，选取了生态造林、绿地养护、大气和水污染防治、旅游业发展、国家公共文化服务体系示范区创建、农村面貌改造提升行动、市区公交运营补贴、控制出生缺陷开展产前筛查、工业企业技术改造和保障性住房租赁补贴10个项目委托专业评价机构进行重点评价，涵盖林业、医疗、旅游、环保、企业等经济社会发展各个层面，涉及资金6亿元。根据评价的结果，财政局就项目实施取得的成效、资金的使用、存在的不足及建议等问题，分别与评价机构、项目实施单位和财政绩效管理领导小组办公室进一步进行讨论评审，形成最终的评价结论，针对各个项目评价中发现的问题提出相应建议，作为2016年预算编制的参考和依据。

一、评价方法

本次评价采用目标预定与实施效果比较法、因素分析法和公众评判法。通过比较十件民生实事财政资金所产生的实际结果与预定的目标，综合分析影响绩效目标实现、实施效果的内外因素，再结合专家评价意见及公众调查结果，评价民生实事财政资金绩效目标的实现程度。

（一）评价原则

1、目标导向性原则。以各民生实事财政资金的绩效目标为导向，依据大量的客观事实和数据，对特定的定量、定性评价指标进行对比分析，对各民生实事财政资金的投入、产出和效益作出客观、公正的评价。

2、科学客观性原则。按照定性与定量、总量与比值相结合的方式，对民生实事财政资金的补助标准、整体水平和可持续发展状况进行客观评价。

3、公平公正性原则。依据各资金使用单位报送的统计数据和报告，通过定量分析和专家评审方式实施评价，并适时公布评价结果。

（二）评分方法

本次民生实事绩效评价评分采用百分制，分别由自评审核得分、宏观评价得分与微观评价得分三部分组成，三者权重确定分别为10%、30%和60%，其中自评审核得分为评价小组对自评情况审核评分的加权算术平均值；宏观评价得分为专家对十件民生实事各项资金投向、资金分配、监督管理、绩效目标实现程度等方面评分的算术平均值；现场核查评分为各核查对象指标评分的算术平均值。

二、主要成效

10个项目共评出优秀项目6个，良好项目4个。项目总体开展情况良好，产生了较好的社会效益和经济效益，得到了老百姓的普遍肯定。特别是生态造林、绿地养护、大气污染防治等项目一定程度上抑制了环境的恶化，改善了空气质量。

（一）生态造林专项资金项目

2014年春季计划造林面积35万亩，实际造林面积35.42万亩，实际完成率101.20%，造林成活率83.40%，圆满完成造林计划。全年吸收二氧化碳478.38吨，释放氧气349.86吨。生态造林项目实施同时带动了就业，有效增加了群众收入，产生了良好的社会效益。

（二）绿地养护管理费项目

项目的开展形成了“一街一特色”的生态路网景观，2014年廊坊市通过了国家园林城市复查和河北省绿地净增量考核。数字化案件处置排名大幅提升，提高了社区单位绿化水平和市民绿化意识。

（三）旅游业发展专项资金项目

项目的实施促进了市旅游业的发展，2014年全市接待游客1655.16万人次，旅游收入152.78亿元，占GDP的比重由2013年的6.5%上升到2014年的7.43%，同时廊坊市的知名度也大幅提高。

（四）农村面貌改造提升行动专项资金项目

项目实施产生了很好的效果：硬化道路270.5万平米，硬化文化活动场地41.8万平米，村民日常出行便利。种植各种树木231万株，新增绿地192万平米，农厕改造100191个，设置垃圾箱（池）14630个，民居改造5743户，铺设供水管网60.5万米，粉刷墙面和绘制文化墙68万平米，打机井121眼。基本完成了“四清”工作（清垃圾、清杂物、清残垣断壁、清庭院），街巷的环境卫生整洁，村容村貌有明显的改善，村民传统的生活方式发生了很大的改变。

（五）市区公交运营补贴资金项目

2014年新增公交线路6条，新开辟公交站点70个，站点辐射区域更广，市民乘车更加方便。新投放的车辆全部为新能源公交车辆，其中包含25部首次在廊坊市使用的插电式混合动力车辆。

（六）工业企业技术改造专项资金项目

（七）大气和水污染防治专项资金项目

通过锅炉并网改造、总量减排、黄标车治理等工作，2014年全年减少燃煤 61649.58吨、二氧化硫1251.33吨、氮氧化物143.41吨、烟粉尘973.43吨、化学需氧量2838.40吨、氨氮185.30吨。2014年市区达标天数为153天（其中一级天数10天），与2013年相比达标天数增加了21天，重污染天数减少了14天，PM2.5浓度与去年同期相比下降9.1%，环境污染有了一定程度的改善。

（八）国家公共文化服务体系示范区创建专项经费项目

通过积极开展文化惠民活动，创建开展彩色周末、广场舞比赛、合唱艺术节、特色文博会等一系列文化活动，丰富了市民的群众文化生活，现场气氛热烈，观众心情愉悦，掌声、笑声一片，群众反映良好，成效显著。

（九）控制出生缺陷开展产前筛查专项资金项目

一是实现了市、区、县全覆盖，服务人数增加。2014年度为55754名孕妇进行了免费的产前筛查，范围涉及市区、开发区及各县。二是减少了缺陷儿的出生。从源头上减少了缺陷儿的出生，减少和避免了大量出生缺陷导致的不良后果，减轻了家庭及个人的精神负担，减少了补偿性生育，增加了人力资源的健康存量，提高了社会及家庭的稳定性，提高了出生人口素质。

（十）保障性住房租赁补贴资金项目

现阶段，燃气企业已经把现代化管理系统应用其中，以此实现对企业财务情况的审核和监管，但是从实际角度来说，企业即便把信息化管理方式引进其中，但是受到原始管理理念的影响，应用的财务管理模式过于传统性，没有将信息化管理系统自身作用充分发挥，导致信息化资源的大量浪费。并且，企业在引进信息化系统之后，没有根据系统要求来进行对应设施的研发和应用，授权管理不规范，使得不能借助信息化手段加以科学把控。

2014年廊坊市共有3917户家庭取得了补贴资金，其中新增申请家庭281户，很大程度上减轻了住房困难家庭的经济负担，这部分家庭的住房条件得到了明显改善，生活水平得到了提高，社会和家庭更加和谐稳定。

三、存在问题

（一）项目绩效指标细化不够

对绩效管理政策和程序的了解程度还不够，绩效目标不能通过清晰、可衡量的指标值予以体现，不利于项目日常管理、考核和事后评价。例如“旅游业发展专项资金项目”在编制绩效指标时将“廊坊知名度大幅提高”定为质量指标，内容不具体，难以评价。“农村面貌改造提升行动专项资金项目”单位对绩效管理政策和程序的了解程度不同，绩效管理意识有待进一步加强，项目绩效指标预算有待进一步细化。“市区公交运营补贴资金项目”的绩效目标未能通过清晰、可衡量的指标值予以体现，不利于项目日常管理、考核和事后评价。“保障性住房租赁补贴资金项目”单位缺乏根据项目的实际情况制定更加细化的绩效指标，绩效指标没有通过更加清晰、细化、可衡量的指标值予以体现。

（二）项目执行缓慢影响项目进度

一是相关部门审核、批复程序较多，时间较长，一定程度上影响了项目进度。例如“旅游业发展专项资金项目”由于项目实施过程中，需要政府相关部门领导的审核、批复，程序较多，时间较长，一定程度上影响了项目进度。“国家公共文化服务体系示范区创建专项经费”市文广新局在资金使用前，每次都召开党组会议进行研究，通过后向市政府上报专项资金使用计划。由于审批手续多，审批速度慢，有些计划被否定不能执行，有些计划执行进度受到影响。二是项目规划时间较长，原定计划被否定不能执行，进度受到影响，项目年度内未完成。“大气和水污染防治专项资金项目”中的子项目“生态功能红线划定”、“海创智库六项工程”、“廊坊开发区学校锅炉改造”、“市区环境敏感点绿化”等项目由于组织实施较晚、规划设计时间较长等原因开展缓慢，项目年度内未完成。三是项目缺乏操作性，无法正常开展。“大气和水污染防治专项资金项目”中子项目购买引火煤专项资金70万元，用于2014取暖季前为更换节能环保炉具的居民户免费配发清洁引火煤。由于供应商在中标后书面退出，其他供应商也无力完成该采购项目，同时鉴于已进入取暖期，大部分住户已生火取暖，已错过最佳配送时机，因此停止了清洁引火煤招标采购，此项目没有实施。

（三）项目资金使用和拨付欠规范

在专项项目绩效评价过程中，普遍存在的一个问题是专项资金使用未建立相应的管理制度，有个别单位专项资金未单独核算。个别专项项目验收较晚，资金拨付不及时，影响了专项资金使用效率。例如“生态造林专项资金项目”评价中部分县将市级生态造林专项资金、县级财政资金、乡镇级财政资金在专项支出科目一起核算，未单独设立市级专款核算科目，也未建立辅助核算明确市级专项资金用途。“绿地养护管理费专项资金项目”没有建立相应的专项资金管理办法；没有专款专用，单独核算。如雇佣工人工资,没有按城区绿地面积和非城区绿地面积养护的实际工作量进行核算，因此在考评城区绿地的用工费用方面存在不准确性。“市区公交运营补贴资金项目”未制定运营补贴资金管理办法，不利于补贴资金的日常管理、监督和检查。

（四）固定资产采购和使用效率较低

有的设备采购缺乏完整的招投标手续。例如“控制出生缺陷开展产前筛查资金项目”廊坊市妇幼进行产筛的设备由PE公司河北省的唯一代理商——石家庄金筛查医疗器械有限公司免费提供，双方约定配套试剂必须从该公司采购，五年后设备归廊坊市妇幼所有。产筛试剂的采购过程缺乏完整的招、投标手续，需进一步完善。有的设备到位后较长时间仍未投入使用，处于闲置状态。廊坊市行动办规划设计组2014年9月份采购的总价值109650元的17台触控一体机，至2015年6月30日，仍存放在林业局办公室，未投入使用。其主要原因是设备软件应用部分需要二次开发才能满足采购目的，为此需向该设备供应商另行支付相关费用。

四、改进建议

（一）合理编制项目绩效目标，加大资金支持

科学量化指标，定量与定性相结合。项目单位要提高绩效管理意识，了解掌握绩效管理政策和规定，在预算申报前，深入细致地进行调研，收集、整理基础数据，制定详细准确便于实际操作的绩效预算指标，从时间和成果等各方面明确绩效完成目标，科学安排支出预算，注重财政支出的经济性、效率性和有效性，实现绩效预算管理。根据市场需求，加大资金支持。综合考虑市场需求和价格变化情况、原材料成本增加、人工成本提高等因素，及时调整安排增加资金，对一些重点企业的重点项目集中资金进行重点扶持。

（二）简化审批手续，充分发挥财政资金使用效率

针对项目特点，相关部门简化审批手续，提高审批效率，推进项目的实施，加快项目进度；项目计划发生变动要严格按照新 《预算法》的要求编制调整方案，履行相关手续，保证调整方案合法合规。根据项目不同情况和特点，按照时间和进度，及时足额拨付资金，避免资金滞留挪用现象发生，保证项目顺利实施，提高资金使用效率，减少资金结转。

（三）严格招投标手续，有效使用固定资产

相关部门按照国家的相关政策规定，对需要采购的实物资产统一进行招投标，完善采购过程中的招投标手续。有效使用固定资产，防止固定资产购而不用，闲置浪费，提高固定资产的使用效益，发挥固定资产的使用价值。

（四）实施过程控制，建立项目进展定期汇报机制

项目执行单位要分解落实各子项目至主管领导及责任科室，定期召开项目进展汇报会，汇总各子项目进展情况和面临的难题。各部门专家集中讨论，总结经验成果，制订解决方案，安排下一步工作重点。同时，需要建立日常办公协调部门，整合各责任单位子项目方案安排、成果数据、总结报告等，为项目整体推进提供信息平台。对于进程明显缓慢的项目，主管部门要加强重视程度，针对项目特点，加快实施进度。对确实无法开展项目剩余的资金需要重新安排新的项目，在项目计划制订过程中要严格把关，使设计的项目能够有效实施，充分发挥财政资金效益。

（作者单位：河北省廊坊市财政局）

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