中国政务公开制度的特点和发展趋势

●鞠连和 程丽丽

中国政务公开制度的特点和发展趋势

●鞠连和 程丽丽

编者按：公开透明是法治政府的基本特征，也是现代财政制度的重要标志。今年两会上，李克强总理说：“政务公开要让群众像扫二维码一样清清楚楚”，要求大力推行“互联网+政务服务”。中共中央办公厅、国务院办公厅先后发布了《关于全面推进政务公开工作的意见》和《2016年政务公开工作要点》，分别对全面推进政务公开工作进行了总体部署和重点安排。本期专题围绕“全面推进政务公开工作”，邀请相关学者展开深入探讨，并特别介绍了湖北省财政与编制政务公开的先进经验与做法，为进一步推进政务公开工作提供参考。

历经近30年，中国政务公开制度在约束公共权力、保障公民知情权和建设廉洁透明政府相同价值原则基础上形成了自己的特色，集中体现为政府信息公开、行政权力运行过程公开和办事公开的有机结合。中国特色的政务公开制度变迁的根本动力源于市场经济体制建立过程中民主政治的发展。其演变过程呈现六个明显趋向，即由办事公开趋向权力公开；由政府权力导向的公开趋向公民权利导向的公开；由结果公开向过程公开拓展；由传统媒体实体公开向新媒体互联网公开拓展；由主要依政策公开向依法公开转变；公开事项由正面列举向负面列举转变。

政务公开 权力清单 知情权 信息公开

自1987年中共十三大作出政务公开重大决策以来，中国政务公开制度建设历经近30载，取得了显著成就，逐渐形成了具有中国特色的政务公开制度。2016年2月，中央发布《关于全面推进政务公开工作的意见》，行政权力运行公开成为关注重点。中国透明政府建设进入新阶段，把握中国政务公开制度特点及其发展趋势，具有理论和实践双重意义。

一、中国政务公开制度的特色

由于民主化、全球化、信息化的共同时代特征和不同的政治制度、经济发展水平与行政文化背景，中外政务公开制度在约束公共权力、保障公民知情权和建设廉洁透明政府这一相同价值追求的基础上各具特色。

中外政务公开的相同点可从三方面观察：一是价值取向基本相同。尽管中国的政务公开起源于廉政制度建设，而国外政府信息公开的出发点是保障公民的知情权，但都以改善官民关系、实现民主为基本目的。二是都把行政机关作为政务公开义务主体的重中之重。行政机关与公民接触最多，自由裁量权最大，最有可能滥用权力，伤害社会公众利益，理所当然成为各国政务公开的主战场，尽管政务公开的义务主体不仅仅是行政机关。三是公开的原则和方式基本相同。无论国外政府信息公开制度，还是中国政务公开制度，均以公开为原则，不公开为例外；采取主动公开和依申请公开两种方式。对于应当让社会公众广泛知晓或参与的事项，主动向社会公开；对于只涉及部分人和事的事项，按照规定程序，向申请人公开。这些价值原则的确立，标志着中国政务公开制度已逐渐与世界接轨。

中国政务公开的发展是中国对外开放并与追求透明政府的世界潮流相互激荡的结果。当然，由于不同的政治制度、经济发展水平与行政文化背景，中国的政务公开制度带有一些大不同于西方政府信息公开的特点乃至中国特色。主要表现在以下几个方面。

（一）中国特色的政务公开是政府信息公开与权力运行过程公开的有机结合

世界透明政府建设大体分两种模式：一种是以公开政府所掌握的信息为主的信息公开模式，即政府机关依法向社会或特定的公民提供政府有关信息，以满足社会公众对某一类或几类信息的需求，旨在通过保障公民知情权“杜绝政府部门腐败”，如墨西哥；另一种是通过信息公开将行政管理过程向社会和公众开放，任何有兴趣的公民都可以参与，以使政府成为一个“全民的政府”，如美国。我国初期政务公开是办事制度与结果公开，属于为方便民众办事和监督的办事信息公开，是政府信息公开加办事公开。决策预公开制度、听政制度和公众旁听政府会议制度等引入行政管理过程后，政务公开在办事信息公开的基础上向行政权力运行过程公开深化；同时，公民亦可不以办事为目的获得政府所掌握的其他信息。中国现实的政务公开当属两种模式的结合，并且它以民主参与为目标指向，比较适合中国的实际需要。

（二）决策预公开制度

预公开制度是中国特色的政务公开制度的重要组成部分。2000年中央《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》明确规定：“要实行预公开制度。乡镇机关和派驻站所在决定或办理与群众利益密切相关的重要事项时，应当在正式决定或办理之前将方案公布。在充分听取群众意见并进行调整、修改后，再予以正式公布。”2003年1月1日生效的《广州市政府信息公开规定》将预公开制度进一步引申扩大，要求政府发布各项政策、规章以及实施重大决策之前，应组织政府领导成员或职能部门的负责人，开展专项咨询活动，组织各界人士进行公开讨论、论证，或举行听证会，以保证重大决策的科学性与民主性。这是《美国信息自由法》所没有的。

（三）中国特色政务公开的主体和内容范围十分广泛

在实践中，我国政务公开的主体和内容是广义的，公开的义务主体不仅包括行政机关，而且包括其他公共管理主体，如人大、法院、检察院、政协、政党、第三部门等，一切以国库公共资金为经费来源的社会组织都在政务公开之列；公开内容随公开主体的变化而变化，广义的公开主体决定公开的内容比西方国家更宽泛，如在西方国家审判信息、党务信息的公开不属于政府信息公开法适用范围之内。

（四）中国特色的政务公开是在政治民主化的推动下产生和发展起来的

中西方建设透明政府的努力虽处于相同的时代背景，但具体的动力机制却大不相同。在中国，是调动人民积极性的民主政治建设最先突破政务公开的体制障碍，唤醒了人们的知情权意识。譬如，20世纪80年代中期党政分开和村民自治两大分权化改革。党政分开对政务公开的重要意义在于：其一，党政适当分离，消除了因党务不便向社会公开而给政府政务公开带来的限制，使政务公开有了可能；其二，政府获得管理日常行政事务的自主权，作为管理创新的政务公开有了必要性；其三，政府是人民意志的执行机关，人民要求知情，政府不能拒绝。而村民自治改革则直接推动了村务公开，进而导致乡镇政务公开。在西方国家，实行政府信息公开是出于对国家行政权力扩张的恐惧和对信息社会信息价值的深刻认识。不同的动机和社会需求反映了不同的社会发展水平，西方是通过政府信息公开巩固民主的成果，中国首先要通过民主政治建设释放公民自由和权利的空间，再发展为通过政务公开保护公民知情权；西方用立法解决的问题，中国必须首先依靠政治推动，单靠法律是不够的。

二、中国政务公开制度变迁的动因

政务公开即公共事务处理由秘密转向公开，这是中国政治发展方面的重大进步。这一重大的历史性进步能够发生在世纪之交，除了受二十世纪八十年代以来世界透明政府建设潮流的影响外，更重要的是中国自身的现代化冲动及其内在的动力机制。

（一）政务公开是人民当家做主的政治文明诉求

改革开放后，中国的民主进程有了多方面突破，特别是十六大提出社会主义政治文明的概念，切实摆正了党的领导、人民当家做主和依法治国之间的关系。党的领导、人民当家做主和依法治国的有机结合是社会主义政治文明的基本特征。其中，人民当家做主是目的，党的领导和依法治国是手段。但过去，在“党和人民的利益一致”的口号下，党政部门代民做主的现象时有发生，公共利益难以通过公众的公共选择具体确认。于是，在党政不分的体制下秘密政治便大行其道，各种政策文件冠以秘密、机密、绝密的字样，人民群众在不知情的状态下游离于公共事务的治理过程之外，主人的地位大打折扣。社会主义政治文明的提出，要求党充分发挥组织、支持人民当家做主的作用，而不是代替人民当家做主。

那么，人民怎样才能实现当家做主呢？知情，是人民当家做主最低限度的条件。人民要当家做主就必须保障人民依法行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权利和自由，使人民行使管理国家事务和社会事务的权力，真正成为国家的主人。而这一切的前提条件是知情，只有知情以后才能真正谈得上行使上述各项民主权利，并进一步行使当家做主的权力。否则，人民只能成为游离于公共事务治理过程之外的看客甚至统治对象。

从国家治理现代化的角度讲，推行政务公开，保障公民知情权，可增进政府的合法性。因为只有人民知情，了解政府的所作所为，才能理解政府的业绩或苦衷，才能产生对国家和政府的认同和信任。人民的信任和服从是政府合法性的源泉，具备合法性的政府，才是现代和文明的政府。因此，推行政务公开，为社会主义政治文明建设所必需。

（二）政务公开是市场经济和入世的迫切要求

以党的十届三中全会为起点，中国开始了以市场为取向的经济体制改革历程。市场经济坚持自由、平等原则，主张政府管理应当公平、公正，摒弃行政特权和暗箱操作，内在地要求政府公开法律规则，公开政府权力运行过程，以保证经济主体享有平等竞争机会。

市场机制较之于行政命令更有利于优化资源配置，提高信息资源的利用效率。但这必须具备一个前提条件，那就是政府信息资源的自由流动。“政府信息如同银行货币，只有加速流动，才能创造巨大的效益。”信息服务是服务型政府公共服务的一项重要职责。政府掌握着整个社会80%的信息，政府信息公开可以极大地改善个人和社会组织的决策质量，增进社会福利。只有推行政务公开制度，满足人们对政府公共信息的需求，才能防止市场配置资源的盲目性，发挥信息作为战略性资源的巨大作用。

2001年中国加入世贸组织后，推行政务公开制度，公开政府信息成为WTO透明度原则对政府行为的基本要求。它要求成员国不但要公开贸易方面的法律制度，而且要设立信息查询点，供其他成员国和贸易商了解有关法律规定和政府信息，这是必须履行的入世承诺和义务。政府只有保持透明度和公开性，才能经受世贸组织贸易政策审查机制的检验，成为负责任的成员国，为扩大对外开放带来更多的机遇。

（三）政务公开制度是从源头预防和治理腐败的需要

中国的政务公开源于反腐败廉政制度建设，具有与反腐败相伴相生的特点。腐败是中国社会最大的公害。1999—2001年间，仅寻租、地下经济、税收流失和公共投资与支出四项腐败损失就高达GDP的14.5%—14.9%。受党纪政纪处分的县（处）级领导干部由十四大5年间的20.3万人上升至十五大的29万人，增长高达42.9%；厅 （局）级干部由1673人升至2422人，增长率高达44.8%，大大高于国民经济增长速度。腐败的主要根源是暗箱操作，权力失去监督所致。没有民主，制度只能成为少数人牟利的工具；没有法治，个人必将凌驾于组织之上；没有公开，权力便会失去监督，三者缺一不可。

三、中国政务公开制度的发展趋势

开放与透明是现代服务型政府的基本特征，也是国家治理现代化的必要条件。进入新世纪，特别是以国家治理现代化为目标指向的全面深化改革背景下，中国特色政务公开制度发展呈现以下六大发展趋向。

（一）从办事公开扩展到权力公开

中国政务公开肇始于办事公开。1988年3月中共十三届二中全会提出，为了在发展商品经济过程中促进党政机关的廉洁，制度建设要抓紧，要尽可能地公开政府的办事制度，便于群众监督。会后，河北省藁城县等单位在全国率先进行政务公开试点，从群众意见最大、最关心的“热点”入手，从最容易发生腐败现象的环节抓起，逐渐形成行政管理领域“两公开一监督”制度，即“公开办事制度，公开办事结果，接受群众监督”。1992年，中央纪律检查委员会明确肯定了“两公开一监督”制度。随着中国入世和《行政许可法》的颁布，各级政府“一站式服务”的政务中心大量涌现，行政审批事项集中公开办理，公开办事制度进入高潮。

但是政府机关及其部门到底有哪些审批事项和权限，自己想做的事要不要政府批准，各类办事主体并不清楚，甚至政府及其部门对自身职权的“家底”也不十分清楚。为解决滥权渎职和民营经济发展长期遭遇 “玻璃门”、“旋转门”和“弹簧门”问题，中共十八届三中全会在总结地方政府经验基础上决定，“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”；通过公布各项行政职权及其依据、行使主体、运行流程和对应责任，把权力关进“法无授权不行”和“法有授权必行”的制度笼子。权力清单制度把政务公开由办事公开推向权力公开的新阶段。

（二）从权力导向的公开向权利导向的公开转变

中国的改革主要是自上而下的，是拥有公权力的党政部门主导的；尽管也有自下而上改革成功的案例，但它只有得到党政机关，特别是上级党政机关认可，改革才能可持续。政务公开制度的建立也不例外，属于中央主导的强制性制度变迁。政务公开制度初创时期，公开什么，不公开什么，以什么形式公开，全凭政府机关决定，公民处于被恩赐的被动地位。但是，根据成熟的透明政府建设经验，政务公开应当是权利主导型，公开的范围、程序、形式等均应由国家民意机关通过立法来明确。

2005年中央公布《关于进一步推行政务公开的意见》，在“保障人民群众的民主权利”基础上提出，建立“依申请公开制度”。2008年5月《中华人民共和国政府信息公开条例》实施，以行政法规形式确认了“依申请公开”方式，显示政务公开开始由权力主导型向权利主导型转变。2016年中央《关于全面推进政务公开工作的意见》进一步提出，“以社会需求为导向”、“保障人民群众知情权”，权利导向的政务公开制度趋向越来越清晰。

（三）由结果公开拓展到过程公开

公开办事结果，无法解决暗箱操作；虽然有聊胜于无，但终究只是初级的政务公开。譬如，用人制度中的候选人民意推荐或民意测验，如果不公布民意结果，而只公布最终正式候选人或公示最终结果，就无法避免权力运行过程中民意被架空而产生任人唯亲的问题。只有公开权力运行过程，才能真正保障群众的知情权和参与权，发展为高级阶段的政务公开。

我国公开权力过程较早开始于2000年乡镇政权机关的预公开制度，后推广到县以上各级地方政府，2016年中央两办 《关于全面推进政务公开工作的意见》全面系统地规定了权力运行过程公开制度。它包括公开政府权力清单和责任清单；把公众参与作为重大行政决策法定程序；涉及群众切身利益和需要广泛知晓事项，实行重大决策预公开制度，并公布意见收集和采纳情况；公开重大决策行政执行效果，听取群众意见；公开执法部门职责权限、执法依据、裁量基准、执法流程、执法结果、救济途径，以及重大决策跟踪反馈和评估问责情况。可以预见，权力过程公开将是政务公开制度建设的重点领域。

（四）由传统媒体实体公开拓展为新媒体互联网公开

网上公开方便快捷，网上办事公平公正。随着国民素质的提高和利用网络知识技能的平民化，数字鸿沟将逐渐缩小，通过互联网推行政务公开的效果会越来越显著。网上公开不仅效率倍增，而且因为它将办事者与具体办事人员在空间上分离开来，可以避免面对面交往带来的扑空、推托、蛮横、勒索等传统行政手段的顽疾；可以留下准确的记录，便于公民查证和政府监督部门有效监督，依法行政。

电子政务已成为世界政府改革潮流。如韩国汉城市政府开发运营的“民政处理在线公开系统”，将政府10个领域54项面对市民的业务，特别是易发生不合理现象的业务在网上公开处理。市民在网上向政府提交申请，网上立即显示相关业务办事流程，电脑自动输入、检查各环节裁决日期，市民可随时上网查询处理情况及负责处理的单位、人员姓名、电话、时限规定等；办事结果通过手机短信、电话或留言箱等，及时告知申请人，不必找主管公务员，确保了办事的透明和公正。汉城市通过电子政务实现行政公开的经验，得到联合国、透明国际等国际组织的高度评价。

在政府“推动政务服务向网上办理延伸”和“互联网＋政务”的新形势下，中国逐步实现由网上公开信息到网上审批、查询、交费、办证、咨询、投诉、求助等服务项目，政务服务电子化是确定无疑的发展方向。

（五）由主要依政策公开向依法公开转变

要实现真正的政务公开必须具有强有力的法律保障，这是各国透明政府建设的共同经验。据媒体报道，全球已有40多个国家颁布了统一、完整的《信息公开法》，30多个国家的相关法律也在制定之中。2008年《中华人民共和国政府信息公开条例》颁布后，中国实现了政务公开化法治化。但是，由于行政法规的法律位阶较低，政务公开依法推进的效果有限，未来修改完善《政府信息公开条例》，将“知情权”入宪，再由全国人大制定《政府信息公开法》，是必然的发展趋向。

（六）公开事项由正面列举向负面列举转变

全面深化政务公开必须坚持“公开为原则，不公开为例外”。2005年中央《关于进一步推行政务公开的意见》规定，“对各类行政管理和公共服务事项，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私之外，都要如实公开”，暗含但未明确提出“公开为原则，不公开为例外”，直到2011年中央《关于深化政务公开加强政务服务的意见》颁布，这一原则才得以明确确认。与此相适应，政务公开实践中，对公开的事项主要采取正面列举的方式，没有实现公开范围最大化。

中外透明政府建设经验表明：采用负面列举不公开或需要保密的事项，其他全部公开，在此基础上对需要公开的事项建立健全“主动公开和依申请公开”制度，才能最大限度实现政府信息公开、行政权力公开和单位办事公开，保障公民知情权、参与权和监督权。为了推动政务公开工作“迈上新台阶”，2016年中央《关于全面推进政务公开工作的意见》提出：“依法积极稳妥实行政务公开负面清单制度，公开内容覆盖权力运行全流程、政务服务全过程”，标志政务公开顶层设计思路发生变化，公开事项将由正面列举向负面列举转变。

（本文系中央高校基本科研业务费专项资金资助项目“现代化与中国特色政治文明形成机制”〈JUSRP311A04〉、江苏省2015年普通高校研究生科研创新计划项目“中国地方政府管理创新‘人去政息’现象研究”〈KYZZ15_0317〉阶段性成果）

（作者单位：江南大学马克思主义学院）

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