政务公开与法治政府建设

●翟继光

政务公开与法治政府建设

●翟继光

政务公开与法治政府建设之间具有密切的逻辑联系。政务公开是法治政府建设的前提条件，政务公开是法治政府建成的基本标志。在法治政府建设背景下，政务公开应当遵循法治、及时、准确和便民的原则。我国政务公开的不足主要表现为法治水平较低、全面性不足和及时性不够。完善我国政务公开应从法治政府建设的高度制定政务公开领域的基本法，确立全面政务公开制度并增强政务公开的及时性。

政务公开 法治政府 政府信息公开

一、政务公开与法治政府建设的逻辑联系

政务公开与法治政府建设之间具有密切的逻辑联系，政务公开是法治政府建设的前提条件，政务公开是法治政府建成的基本标志。

（一）政务公开是法治政府建设的前提条件

法治政府是处于法治状态之下、受法律严格约束、依法行政的政府。法治政府是处于法治状态之下的政府，而法治的基本含义是法律的治理，法律是确定一切权利和义务的最高标准，任何主体均没有超越法律的权力，也不能游离在法律管辖范围之外。只有政务公开，才能判断政府是否严格依照法律规定来确定自己的权利和义务，是否享有超越法律的权力，是否游离在法律管辖范围之外。正如有学者所指出的，政务公开对于提高政府行政行为的透明度、维护社会公平、保障公民权利具有重要作用。

在法治政府之下，人民可以做任何事情，除非法律禁止，而政府则不能做任何事情，除非法律授权。因此，法治政府给予人民最大的自由，而授予政府最小的权力；人民的权利得到最充分的保障，而政府的权力则受到严格限制。只有政务公开，才能判断政府所行使的一切权力是否都有明确的法律授权，才能判断政府的权力是否受到法律的严格限制。因此，也可以说政务公开是法治政府、依法治国的必然要求。

法治政府的本质是主权在民，法律由人民制定，政府的权力由人民通过法律授予和限制。只有政务公开，人民才能对政府进行充分的监督，才能确保政府始终处于人民的控制之下，才能实现政府为人民服务的本质永远不变。有学者认为，政府信息是一种公共财产及公共资源。这种公共财产和公共资源的主人也是人民，因此，通过政务公开将本来属于人民的财产和资源归还于人民也是主权在民思想的体现。

（二）政务公开是法治政府建成的基本标志

既然政务公开是法治的前提条件，法律当然会明确规定政务公开，此时的政务公开就已经成为法律对政府的明确授权与限制。作为授权，政府有权进行政务公开，任何人不能对该项制度本身的合法性提出质疑；作为限制，政府必须进行政务公开，必须严格依照法律规定的条件、程序、内容、期限等进行政务公开，否则就是行政不作为或者违法政务公开。因此，凡是法治政府建设比较完善的国家和地区，其政务公开也是比较完善的。反过来，也可以认为，凡是政务公开比较完善的国家和地区，其法治政府建设也比较完善。

政务公开是法治政府自觉、自愿的行为。法治政府是人民政府，需要事事、时时接受人民的监督，因此，政府会自觉将自己的政务行为向人民公开，以接受人民的监督，并保持其人民政府的本色。法治政府是责任政府，政府对其所做出的每一件政务都要承担责任，包括道德责任、法律责任和政治责任。为防止承担比较严重的责任，政府也会自愿将其各种政务在事先、事中和事后进行全方位的公开。一方面充分听取人民的意见，保证政府作出的政务符合最大多数人民的意愿；另一方面，也可以动员广大人民群众来监督政府各个机关、各个成员的每一项政务行为，及时发现违法犯罪行为，将政府的错误降低到最低，将政府未来可能承担的责任降低到最低。因此，凡是能够自觉、自愿进行政务公开的国家和地区也是法治政府建设比较完善的国家和地区。正如有学者所指出的，信息公开对于公民有序参与政治公共事务的管理，监督制约权力，使权力规范行使，避免无权行使、越权行使、权力滥用和权力不作为具有重要作用，应发挥政府信息在公开遏制、减少、发现和监督腐败方面的重要作用。

法治政府是人民当家做主的政府，政府的一切政务都是在履行人民赋予它的职责，都是在实现人民的意志，政府是人民实实在在的公仆。作为公仆，政府必须将其一切政务向主人公开，以接受主人的监督并获得主人的肯定。由于代议制民主的存在，人民将部分权力委托给了自己的代表，而人民的代表又将部分权力授予了政府，而大多政务也仅仅是政府的某一个部门或者某一个成员代表政府作出的，这种层层委托、层层代理就出现了信息不对称的问题。作为最终主权者的人民与实际行使权力的主体之间出现了分离，为确保实际行使权力的主体不背离其公仆的职责，人民必须充分掌握政府一切政务的准确信息，以此才能保证作为公仆的政府不会异化为凌驾于主人之上的恶仆。因此，凡是政务公开比较健全的国家和地区，其政府的公仆本色也是保持得比较好的国家和地区，也是法治政府比较健全的国家和地区。

二、法治政府建设中政务公开的基本原则

在法治政府建设的背景下，政务公开应当遵循法治、及时、准确和便民的原则。

（一）法治原则

政务公开首先要遵循法治原则，因为政务公开本身就是一项权力，根据法治政府所要求的一切权力均需得到法律授权的原则，政务公开也必须首先有法律的明确授权，在未得授权的情形下进行政务公开就是违法行为。如我国《宪法》第27条明确规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”这实际上就是对政务公开的宪法性授权。涉及不同领域的法律则在各自领域对政务公开进行了明确的授权，如《预算法》第14条第1款规定：“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。”这是对预算公开的明确授权。《政府采购法》第13条明确规定：“政府采购应当遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则。”《预算法》第14条第3款规定：“各级政府、各部门、各单位应当将政府采购的情况及时向社会公开。”这些则是对政府采购信息公开的明确授权。

政务公开与国家秘密、商业秘密和个人隐私难免发生冲突，由于国家秘密、商业秘密和个人隐私均为法律保护的重要权利，因此，需要由法律来衡量政务公开与国家秘密、商业秘密和个人隐私保护之间的价值高低并作出明确划分。原则上，在没有法律明确授权时，政务公开不能侵犯国家秘密、商业秘密和个人隐私。有学者指出，我国应制定《个人隐私法》，完善《商业秘密法》，修改《保密法》，切实保障个人隐私、商业秘密和国家机密不受政务公开的侵害。《政府信息公开条例》第14条第3款规定：“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。”由此可见，法律对于国家秘密给予了特殊保护，政务公开绝对不能公开国家秘密，对商业秘密和个人隐私仅赋予了一般保护，即在“对公共利益造成重大影响”时，政务公开可以凌驾于商业秘密和个人隐私之上。

（二）及时原则

及时是政务公开所涉及信息的生命，因为政务公开的目的之一是确保人民的知情权和监督权，只有及时获取相关政务信息，人民才能及时判断政务是否合法，是否合情合理，才能及时行使监督权。一旦错过相应的期限，政务信息的价值将大打折扣。《政府信息公开条例》第18条规定：“属于主动公开范围的政府信息，应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开。法律、法规对政府信息公开的期限另有规定的，从其规定。”这一规定就体现了政务公开的及时性原则。

政务公开大多是由政府主动向社会公众进行，但也有一些政务公开是在当事人申请后才向该当事人个别进行的。对于该类申请政务公开，也应遵守及时原则，否则，可能影响申请人开展其他行为或者作出其他决策。《政府信息公开条例》第24条规定：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。”上述规定就是对申请政务公开及时性提出的要求。

及时的基本标准是能够满足政务公开所欲实现的目的以及满足申请人的需要。因此，原则上政务公开的期限应当因人而异、因事而异。如果某项政务信息公开的期限不利于该项公开所欲实现的目的或者不能满足申请人的需要，则可以认为该项政务公开并未满足及时原则。

（三）准确原则

如果说及时是政务公开所涉及信息的第一生命，准确则是政务公开所涉及信息的第二生命。一旦丧失准确性，不但政务公开的价值荡然无存，还可能带来负面的影响，从而使政务公开变成危害公共利益的邪恶制度。《政府信息公开条例》第6条规定：“行政机关应当及时、准确地公开政府信息。”这里明确规定了准确原则。

政务公开中的准确原则有两个具体要求：一是真实，二是全面。所谓真实是指在政务公开过程中未对信息进行任何违背客观事实的编辑、加工和整理，在公开主体所知晓的范围内，该信息与客观实际是相符合的。如在重大自然灾害中，相关伤亡和财产损失的数据很难保证与客观实际完全一致，但在政府所掌握信息的范围内，不应对相关信息进行违背客观事实的编辑、加工和整理。再比如，各级财政机关在公开各级人大批准后的预算时，也不允许进行任何编辑、加工和整理，即应当原样公开，但涉及国家秘密的除外。所谓全面是指应当将政府所掌握的与某一政务相关的全部信息予以公开，不能有所隐瞒与遗漏。信息是作出决策的依据，一旦信息不全，作出的决策很可能出现偏差，甚至出现错误。当然，哪些信息是与某一政务“相关的”仍需要公开的主体予以判断。原则上，作为一个理性的主体在通常情形下认为与某项政务 “相关的”信息都应予以公开。一旦有相当数量的公众对公开机关公开信息的全面性提出质疑，即可初步认定公开机关在全面性方面存在缺陷。因此，公开机关在判断“相关性”时应遵循最大可能性原则，即只要有可能具有“相关性”，哪怕这种“相关性”是抽象的和微不足道的，公开机关也应尽量予以公开。

（四）便民原则

为达政务公开之目的，必须遵循便民原则。政务公开是为了接受人民的监督，因此，必须以方便公众获取的方式来公开相关信息。《政府信息公开条例》第5条规定：“行政机关公开政府信息，应当遵循公正、公平、便民的原则。”由此可见，便民原则在政务公开中处于基本原则的地位。

便民原则有两个基本要求：一是获取信息便捷，二是获取信息成本低。便捷要求获取信息的方法方便、快捷，不需要事先申请或者具备特殊条件或者准备特别设备等。《政府信息公开条例》第15条规定：“行政机关应当将主动公开的政府信息，通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。”这里规定了各种不同的公开方式和渠道，主要是考虑到方式越多，越能体现方便、快捷，而且对不同公众而言，方便、快捷的方式是不同的。如对于网民而言，网站是方便、快捷的方式；而对于上网不便的公众而言，广播、电视可能是更加方便、快捷的方式。

获取信息的成本主要包括向政府缴纳费用和获取信息方式方法的成本。《政府信息公开条例》第17条规定：“行政机关依申请提供政府信息，除可以收取检索、复制、邮寄等成本费用外，不得收取其他费用。行政机关不得通过其他组织、个人以有偿服务方式提供政府信息。”我国政务公开本身并不收费，但如果需要检索、复制和邮寄，则需要按照成本收取一定的费用。只要政务公开的方式方法足够便捷，公众获取信息原则上是不需要额外耗费成本的。如网民在上网的同时即可获取政务信息，不需要再额外支付费用。公众在收听广播或者收看电视的同时即可获取政务信息，也不需要再额外支付费用。但如果一定要通过报纸获取政务信息，则公众还需要支付购买报纸的费用，这种政务公开方式的成本就比较高，原则上，不建议采取这种方式。

三、我国政务公开的不足与完善建议

我国政务公开的不足主要表现为法治水平较低、全面性不足和及时性不够。完善我国政务公开应从法治政府建设的高度制定政务公开领域的基本法，确立全面政务公开制度并增强政务公开的及时性。

（一）我国政务公开的不足

我国政务公开的法治水平较低，主要表现为政务公开的法律规范较少，政府执行有关政务公开法律、法规的状况不理想。目前我国尚无一部规范政务公开的完整法律，相关规定散见于各类涉及具体事项的法律之中。这些规定比较零散，而且大多是原则性规定，缺乏可操作性，也缺少相应的法律责任，对政府的约束力不强。《政府信息公开条例》比较全面地规范了政府信息公开事项，但其效力较低。由于政务公开并非政府机关的重要工作，且在工作考核中所占比重较低，导致政府机关对政务公开普遍重视不够，在政务公开方面，政府机关对现行法律、法规的执行状况并不理想。

我国政务公开的全面性不足，主要表现在主动公开的政务信息范围较窄，已经公开的政务信息不够全面。由于我国法治政府建设尚处于初级阶段，政府还不习惯于将一切能够公开的政务信息予以公开，目前政府主动公开的政务信息仅限于法律、法规明确要求其公开的。还有大量的政务信息，虽然法律、法规并未明确规定要公开，但也并不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私，这些政务信息理应全部公开。如行政复议决定书原则上都应当公开，但目前公开的范围还相当有限，以税务行政复议决定书为代表的部门复议决定书基本上都未公开。在某些政府部门（如国家税务总局）的官方网站上，一些比较重要的规范性文件竟然找不到，更不用说其可以保证将全部现行有效的规范性文件予以全部公开了。对于已经公开的政务信息而言，其所涉及的内容也非常有限，仅仅依靠政府公开的信息，很难对政府进行监督。还有部分政府部门在公开相关政务信息时有意删除、省略或者遗漏了很多相关信息，致使很多政务信息的价值大打折扣。如有学者就明确指出，目前，一些基层政府在信息公开方面存在“空”、“假”、“慢”等问题。

我国政务公开的及时性不够，主要表现在主动公开政务信息的期限过长，对突发事件进行政务公开的效率较低。一些法律、法规和规范性文件，在制定机关通过以后并不能在最短的时间内在其官方网站公布，而是要等待若干天。对于掌握现代科学技术的政府而言，让公众等待这几天时间实在没有必要。在很多官方网站上公布的部门职责、办事流程等更新不及时，给公众带来了不必要的误导、浪费了公众的时间成本与其他成本。在应对突发事件时，部分政府部门不发声、不表态，放任小道消息肆意传播，在政务公开方面存在不作为的现象。部分政府部门在进行政务公开时总是将一些公众已经知晓、过时陈旧的信息公布于众，对于已经掌握的最新信息却不予公开，导致政务公开的效率较低。公众已经习惯于从小道消息获取突发事件的最新进展，而用政务公开的信息来确认小道消息。正如有学者所指出的，我国《政府信息公开条例》仍存在制度不完善、公开力度不足、公民参与能力不够等问题。

（二）完善我国政务公开的建议

完善我国政务公开首先应从法治政府建设的高度制定政务公开领域的基本法，将我国现行的《政府信息公开条例》上升为《政府信息公开法》并完善相关制度。在《预算法》、《政府采购法》、《税收征收管理法》等具体领域的法律规范中也应完善有关政务公开的制度，特别是明确政务公开的期限、内容和方式，同时增加比较完善的法律责任制度，保证政务公开制度能够真正得到贯彻执行。

其次，应确立全面政务公开制度。对于政府而言，政务公开是原则，保守秘密是例外，即只要没有法律、法规明确规定某种政务信息应予保密，原则上都属于政务公开的范围，政府可以根据相关信息所涉及公众的范围，选择主动公开或者申请公开。目前比较急迫的就是迅速实现行政处罚决定书、行政复议决定书的全面公开（当事人名称予以隐藏），以利于公众监督政府的行政执法活动。

最后，应增强政务公开的及时性。对于法律、法规和其他规范性文件，应当在通过后的第一时间，原则上为当天予以公布，禁止某些网站通过法律、法规和其他规范性文件公布的时间差来牟利。对于政府官方网站上所公布的一些信息都应当确保是最新的，对过时、失效的信息及时进行全面清理。在应对突发事件时，主管政府部门应当第一时间发声、表态，在第一时间将其所掌握的信息以及事件的进展公之于众，确立政务公开在公众获取信息方面的主导权。

（作者单位：中国政法大学民商经济法学院）

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