深化部门预算改革问题研究——以内蒙古巴彦淖尔市本级为例

●赵 霞

深化部门预算改革问题研究
——以内蒙古巴彦淖尔市本级为例

●赵 霞

部门预算是编制政府预算的方法和制度，从上世纪90年代末起，我国开展新一轮的财政改革，核心就是部门预算管理制度改革，首先在中央本级试编部门预算，后各地政府根据本地区实际，分别推进改革工作。到目前，虽然部门预算改革经过十多年历程，取得了一定成效，但受多种因素制约，预算管理中还存在诸多问题和缺陷，特别对于处在财政管理末端的市、县、乡基层财政来讲，部门预算改革很不彻底，一些传统预算管理模式下的老问题、老做法仍然存在，尤其是当前党的十八届三中全会部署的新一轮财税体制改革，全面开启了深化部门预算改革新局面，基层政府如何深入推进部门预算改革，建立起科学、规范、高效的预算管理制度显得尤为重要和迫切。本文以巴彦淖尔市本级具体改革实践为例，总结了部门预算改革的成效，指出了当前存在的深层次的问题和不足，分析了问题产生的原因，并提出相应的措施和建议，为深化部门预算改革做一有益探索。

部门预算改革 探讨 措施

部门预算改革是我国财政支出管理方面的一项重大财政体制改革，早在2001年，巴彦淖尔市在中央和自治区改革的“上推力”和建立公共财政体制的“内需力”双重作用下，在市本级率先开展部门预算改革，经过十多年改革历程，取得了明显成果，但受多种因素制约，预算管理中还存在很多问题和不足，传统预算模式下的一些老问题、老做法仍然存在，影响了预算管理的先进性和规范化，特别是当前党的十八届三中全会部署的新一轮财税体制改革，需要对如何深化部门预算改革做进一步的研究和探讨。

一、巴彦淖尔市本级部门预算改革成效

（一）部门预算编制内容趋于完整

市本级预算改变了改革前按照功能分类编制的分散、粗放的传统预算，部门成为预算编制主体，从基层预算单位开始，层层汇总上报生成，实现了一个部门一本预算。在预算编制形式上，所有收入和支出按照统一编报内容在一本预算中反映，从资金性质看，涵盖了一般公共预算和政府性基金预算。从内容看，包括收入预算、支出预算、政府采购预算及非税收入征收计划等，增强了预算的完整性，提高了预算透明度。

（二）预算编制方法逐步规范

近年来预算编制不断完善和改进，目前，市本级严格按照“二上二下”预算编制规程，采取自下而上的预算编制方式，改变了自上而下的层层代编和部门的“二次分配”情况，细化了预算编制，支出项目分解落实到具体单位和用途，细化到功能分类和经济分类的底级科目，预算的规范化和精细化水平大大增强，并且自2013年起，部门预算编制从过去的11月份开始提前到9月份进行，预算编制时间提前了3个月。

（三）预算资金分配更加科学合理

部门预算编制从基本支出改革入手，逐步打破“基数加增长”的模式。建立起了基本支出定员定额标准，其中，人员经费预算，根据国家统一的工资项目和标准以及地方出台的津补贴核定。公用经费预算，按照单位性质、职能和工作任务不同，划分了5类17档，制定了人员定额和车辆定额相结合的公用支出定额标准，定额标准体系更趋于科学合理。

（四）预算编制效率大大提高

通过构建一体化信息管理平台，建立基础信息库，完善预算编制基础工作，实现了财政与部门、单位预算编审业务的网络化、一体化管理，简化了工作流程，提高了工作效率。

二、巴彦淖尔市本级部门预算改革存在的主要问题

（一）思想认识不到位，预算观念不强

部门预算要求所有项目从零开始重新进行评估，不考虑以前的收支预算情况。但实际操作中，不少部门单位预算观念不强，仍然存在“基数加增长”的思维惯性，一味地以原来预算为基数，“只增不减”，在上报预算时不按照实际需求科学合理计划，虚报、夸大支出金额，给财政部门审核工作带来很大困难。有的部门单位思想认识上存在误区，认为财政预算未知因素太多，不可预见性强，过于精细无法做到，规范预算执行就是给自己所在的部门增加工作量和压力，心理上产生抵触情绪。还有的部门工作人员对预算政策一知半解，对预算编制基础性工作不重视，科目用途随意填制，造成执行中频繁调整预算，影响预算严肃性。

（二）财力水平低影响了部门预算的推进和成效

巴彦淖尔市属于经济发展水平低，收入规模小，财力薄弱地区，特别是按照市与旗县财政管理体制，税收属地征收管理，市本级收入仅为市直部门非税收入，财力严重不足，70%以上的支出依靠上级转移支付，保障仅限于人员工资、低水平运转以及基本民生等重点支出需求，是典型的“吃饭财政”，本级财力与单位实际需求差距很大，经费安排有较大缺口，造成一方面很多项目只能靠超收收入和上级补助收入支出，部门在实际执行中频繁追加，使预算缺乏应有的严肃性和约束力。另一方面，大多上级转移支付数额未能提前告知，地方编制年度预算时，无法全部列入预算，也影响了预算完整性。

（三）预算编制时间短

目前巴彦淖尔市本级部门预算编制时间虽然较以前有所提前，但从开始编制到下年元月份提交人代会审批，期间也仅用两、三个月时间完成预算编制工作，预算编制时间偏短，单位基础资料信息无法全面准确收集完备，预算项目来不及进行深入评审论证，直接影响预算的实际效力，预算编制容易与执行脱节，甚至造成一些项目资金常年沉淀。

（四）编制科学性有待提高

一是定额标准体系不够科学、完善。巴彦淖尔市本级部门预算编制 “人员经费按实际，公用经费按定额”，由于没有科学合理的定额测算体系和相关基础数据，公用经费定额测算方法采取粗略估算、简单平均，而且定额标准一旦确定，沿用几年，不做变动，科学性合理性差。二是部分专项经费缺乏科学的评估论证和充分的绩效分析，很多项目预算是在上年支出基础上考虑下年度增支因素后确定，并且各部门编制预算总要与上年做对比，以原来预算为基数，很多时候，财政部门与各部门编报预算进行讨价还价，科学性合理性差。

（五）监督检查有待提高

一是人大对部门预算的监督流于形式，按照《预算法》规定，预算由本级人大审查，但在实际工作中，普遍存在人大在预算编制、执行、调整、决算等各过程没有发挥出其应有的职能，加上人大负责预算监督的人员有限，水平不一，审查时间短，往往只能进行大体上、一般性审查，人大对预算监督流于形式。二是外部监督机制不健全，虽然从2014年起，市本级全面推行预算信息公开工作，但一些部门在预算信息公开时往往被动公开或避重就轻、形式主义，仅限于公开预算收支总表，内容不够细化，也没有详尽的解释说明，致使公众对专业化的数据、表格“一头雾水”，难以进行有效的社会监督。

三、进一步深化巴彦淖尔市本级部门预算改革的措施和建议

（一）进一步转变观念，提高认识

针对当前一些部门单位对部门预算改革认识尚未完全到位，一些旧有的不规范做法还比较普遍，还有的对预算改革存在误解，今后政府、财政及相关部门要采取多种形式，加大宣传力度，特别是加强部门领导的重视度，可针对部门领导组织专门的学习培训，增强其预算法治观念以及对预算改革的主动性、责任感和使命感。同时，要加强单位财务人员和具体经办人员的业务学习培训,提高他们的预算政策水平和业务能力。同时，还要加大预算管理制度等政策的社会宣传与普及力度,让公众广泛参与,在全社会形成齐抓共管、多管齐下的局面，推进现代预算管理制度建设。

（二）壮大财政实力，完善政府间分配机制

收入是支出的前提，只有做大财政蛋糕，保证财力充足，改革才能按目标得以顺利推进。因此，一方面，要大力发展经济，壮大地方税源经济。要充分利用地方的区位优势及中央、自治区的政策优势，按照全市经济发展总体规划，大力支持重点产业、重大项目和重点企业的发展，积极引导和调整产业结构，不断培育新的经济增长点，推动经济快速发展，实现财政收入稳定增长。另一方面，中央、自治区应正视偏远落后地区经济发展和财政困难情况，加强顶层设计，合理划分财权事权，制定实施科学、规范、相对稳定的转移支付制度，加大对基层落后地区的倾斜力度，以保证基层正常运转，推进预算管理制度深远发展。同时，中央和自治区财政应提前下达下一年度转移支付控制数或者指导性意见，使基层财政在编制年度预算时预计的上级补助收入更接近实际。

（三）延长预算编制时间，推进中期财政规划

要使预算科学、准确、合理、细化,需要有充足的编制时间，预算编制时间过程起码在9个月以上,延长预算编制周期,从年初开始用大约三个月时间预测下一年经济形势，构建预算框架，提出分配方案。再用大约半年时间层层审核汇总预算草案，形成详细收支计划，政府、党委及人大财经委用大约3个月时间审核预算，财政在人大审议通过预算20日内将预算批复至部门，年初开始执行预算。为体现财政及产业政策的连续性，要根据国民经济中长期发展计划，制定财政中期规划，将最近三至五年的收支计划预算安排到具体项目上，滚动管理，增强预算管理的连续性和前瞻性，切实提高预算编制的质量和水平。

（四）创新预算编制方法，推进预算精细化和规范性

1、健全支出定额标准体系。对部门单位进行细致的摸底调查，全面掌握预算单位的人财物等各种信息数据，根据单位承担的职能和工作任务的不同，运用数学模型分析法，制定科学、动态的公用支出定额标准体系，并实现实物定额与人员定额的有机结合。同时，加强项目评审论证，通过专业评审机构对经常性专项业务支出进行可行性论证和绩效评价，制定项目支出标准定额体系，实现部门经常性业务活动支出的规范化和标准化。

2、采用彻底的零基预算和绩效预算法。零基预算和绩效预算是科学编制部门预算的方法，实行彻底的零基预算，就是不考虑以前年度预算安排，一切从“零”开始，按照严格的项目预算审核程序，对项目支出根据年度工作任务和需要保障的项目内容统筹安排。对项目预算采用绩效预算编制法，以结果为导向，根据成本-效益比较原则而编制，也就是说由部门先制定事业发展计划和工作规划，计算出每项工作的成本和效益，合理编制项目概算，开展科学的项目可行性论证，把项目择优列入预算，确保有限的预算资金用于最有效果的项目和用途上。同时要建立部门绩效评价体系，包括投入成本、产出结果的数量和质量，预算资金与部门工作绩效直接挂钩，将绩效评价作为最终预算资金有效配置的有力依据，以确保部门预算和财政资金的效益不断提高。

3、加快项目库建设。项目库管理是加强项目支出预算管理，确保资源合理配置和财政资金高效利用的重要基础，建设项目库是将项目管理工作向前延伸到部门的预算编制准备阶段，将有充分立项依据、明确实施期限、合理预算需求和绩效目标的项目提前纳入项目库，按照择优选择的原则，从项目储备库中筛选项目编制预算。纳入项目库的项目实行全周期滚动管理，加强项目库管理建设和运行规范的同时，将项目支出预算的编制与部门工作规划相结合，编制中长期预算，逐步建立跨年度预算滚动管理机制，转变预算管理方式，切实提高预算管理水平。

4、推进信息化建设。建立预算综合管理的一体化信息应用平台，对现有的基础信息数据库、项目库、预算编制软件等进行统一规范，做到“标准统一、数据共享”，实现部门预算数据在同级财政部门与预算部门、上下级财政部门之间的共享和互联互通，为全面推进滚动规划管理提供重要支撑和平台。

（五）加强预算监督管理

1、建立健全人大预算审查制度。在人大财经委员会下设立预算委员会，将具有相关专业知识的人员吸收进入预算委员会，在监督审查预算时，预算委员会可以提前介入，就部门预算编制程序等各个方面进行咨询、听证，同时，可邀请人大其他专业委员会以及一些专家顾问参与预算审查，最终形成初审意见，交人大常委会初审，通过后将预算草案寄送给人大代表，广泛征求意见，最后递交到全体代表大会审议。人代会后，人大常委会及财经委应对部门预算的执行情况进行项目跟踪监督检查，对部门决算进行审查，对各部门、各单位的预算资金使用和重大专项资金的使用情况进行专题调研、检查监督，以防范在执行过程中出现偏离预算的随意性行为。

2、加强社会监督。预算报告要对公众公开，不仅通过报纸、电视、广播、网络等大众传媒向社会公开，还可公开发行、免费发放或出售，要让公众通过多种途径，全面了解政府预算政策和财政资金去向。以此为基础，建立健全社会公众对政府预算的参与机制，通过问卷调查等形式，使广大百姓参与到预算编制程序中来，对预算编制建言献策，使预算决策更顺应民心、符合民意，更科学合理，从而更有利于预算的执行和财政资金效益的提高。

（作者单位：内蒙古自治区巴彦淖尔市财政局）

1．财政部预算司.2011.中央部门预算编制指南[M].北京：中国财政经济出版社。

2.于长革.2014.深化财税改革的基本思路与主要任务[J].预算管理与会计,2。

3.外国政府预算编制研究课题组.2002.美国政府预算编制[M].北京：中国财政经济出版社。