农村民间组织参与农村公共产品供给的路径探析

张　旭

(西华师范大学 政治学研究所，四川 南充 637002)



农村民间组织参与农村公共产品供给的路径探析

张旭

(西华师范大学 政治学研究所，四川 南充 637002)

[摘要]目前，我国农村公共产品供给机制存在供给主体单一、筹资渠道单一、供给总量不足与结构失衡等问题。而农村民间组织在参与提供农村公共产品方面具有承接政府部分公共服务职能、打破政府垄断供给局面、降低政府供给成本、充当政府与农民沟通的桥梁和纽带等四个方面的优势。在政府层面、社会层面、资金保障层面与运行机制层面实现农村公共产品供给机制创新，有利于推动农村经济社会的可持续发展，提高农民生活水平。

[关键词]农村民间组织；农村公共产品供给；机制创新；民间资本

在我国，政府是公共产品的主要供应者。政府向农村提供满足农民生产生活需求的公共产品，对提高农民素质、改善农民生活状况、促进农村基层经济社会协调稳定发展具有重大意义。当前，我国农村公共产品的供给现状制约了农民生活水平的提高和农村经济社会的发展。同时，我国改革进入攻坚期和深水区，农村各种社会矛盾与冲突频发，政府面临着巨大的挑战和考验。要实现农村公共产品供给机制的创新，必须实现治理主体多元化，激发与释放社会活力，使农村民间组织协助乡镇政府承担起农村公共产品供给的责任。

一、农村公共产品供给机制存在的困境

公共产品又称为公共物品，是相对于私人产品而言的，是指每一个人对这种产品的消费不会减少任何他人对该产品的消费。[1]农村公共产品是指用于满足农村地区农民生产生活所需要的各种社会服务和产品。根据性质的不同，可以将其分为农村纯公共产品和农村准公共产品。农村准公共产品介于公共产品与私人产品之间，如土地灌溉、道路维修、垃圾处理等。在我国，绝大部分农村公共产品是以准公共产品形式存在的，我们的研究对象主要是农村准公共产品。

(一)供给主体单一

在我国，供给公共产品是政府的主要职能之一。公共产品的特性、数量与类型不同，决定了其不同的供给方式，但这并不意味着政府是唯一的供给主体。萨缪尔森曾指出：“一种公共产品并不一定要由公共部门来提供，也可以由私人部门来提供”[1]。一方面，由于缺少多元竞争主体的存在，政府往往会垄断公共产品的生产与供给，这使得所提供的公共产品质量不高、效率低下；另一方面，由于政府单方面的供给决策未能充分考虑到农民的公共产品需求，政府供给与农民需求相脱节，使所提供的公共产品难以满足农民差异化的需求。政府企图包揽所有公共物品的生产与供给，必然导致供给严重不足、效率低下，而且会使设租、寻租行为成为可能，这在一定程度上还会制约农民生活水平的提高与农村经济社会的可持续发展。

(二)筹资渠道单一

筹资渠道可以分为制度外与制度内筹资。取消农业税之前，我国农村公共产品供给主要采用农民摊派、

集资兴办社会公益事业和其他收费方式实行制度外筹资。这些筹资方式将公共产品供给的责任在很大程度上强加在农民身上，无形之中加重了农民的心理负担，也制约了农村基层经济社会的稳定发展。国家取消农业税之后，制度外筹资方式大大减少，国家通过加大对基层政府财政资金的转移支付，承担起农村公共产品供给的责任，这就大大减轻了农民的负担，增加了农民收入。但是，国家财政的转移支付数量有限，基本上能够维持乡镇政府的日常开支。由于取消了农业税，乡镇政府财政失去了依靠农业税收所获得的主要收入来源，缺少足够经费为农村基层提供多样化的公共物品和公共服务。这种单一的筹资渠道导致公共产品供给严重不足，挫伤了农民进行生产生活的主动性和积极性，加剧了农民与基层政府之间的对立情绪，不利于农村基层社会的稳定发展。

(三)供给总量不足

与城市相比，我国农村公共产品供给总量长期处于不足状态。由于城乡二元分治体制的存在，国家财政主要用于支持城市建设与公共服务供给，而对农村地区的支农资金投入不足。近年来，国家财政用于农业支出的绝对数额在不断增加，但农业支出在国家财政支出中所占的份额却呈现出下降趋势。另外，地方政府对农村公共产品的财政投入也逐年呈现下降的趋势，同时在执行政策过程中存在着截留、挪用支农资金的现象。国家将财政资金层层下拨到基层政府用于供给农村公共产品的过程中，真正落实到乡镇的财政不多，导致我国农村公共产品供给不足，还助长了权力寻租、贪污腐败现象的发生，不利于我国乡村民主政治的建设与发展。

选择2015年7月～2016年7月在我科接受鼻内镜手术患者58例作为研究对象，其中，男30例，女28例，年龄28～60岁。随机分为填塞组和不填组，其中填塞组29例，不填塞组29例。58例患者依据1997年海口标准对CRS患者进行分型、分期[3]。所有患者术前均行鼻内镜、鼻窦水平位、冠状位CT检查。

(四)供给结构失衡

农村公共物品供给呈现出结构失衡、效率低下的状态。首先，某些与农民生产生活息息相关的公共产品供给不足，如农业灌溉设施损坏严重而年久失修、农业科技通讯信息封闭落后与农业科技推广投入不足等。其次，涉及保障农村可持续发展的公共产品供给短缺，包括农村中小学教育投入不足、农民素质普遍偏低、环境治理形式严峻等。这类公共产品往往是一些见效慢、长期性的公共项目，但对提高农民政治思想素质与生活水平、提升政治参与意识与能力、培育农民自治能力与提升农村治理水平以及促进农村经济社会的可持续发展具有极为重要的现实意义。最后，农民需求较少的物质性公共产品供给相对过剩。这类公共产品往往是一些见效快、易出政绩的中短期公共项目。某些部门领导可能基于自身政治升迁和经济利益最大化的考虑，热衷于投资这些公共项目，没有在实践中深入了解农民对这些公共产品是否有需求、是否有相应的经济承担能力。这就造成大量的资金浪费，导致农村公共产品的政府供给与农民需求相脱节，难以满足农民多样性、差异化的公共产品需求。

二、农村民间组织参与农村公共产品供给的可能性

农村民间组织是指以追求农村经济活动效率和农民社会福利为目标，以农民为参与主体，在农村活动的政府和企业之外的社会组织。[2]主要包括：农民自治组织(村委会、村民代表大会)、经济合作组织(经济联合体、专业合作社)、农民维权组织、社会服务组织(红白理事会、老年协会)、社会文化类组织等等。

借鉴发达国家相关实践经验，结合我国农村实际，我们认为，农村民间组织之所以能够在公共产品供给中扮演重要角色，其主要原因在于农村民间组织具有以下四方面优势。

(一)弥补政府失灵，承接部分公共服务职能

虽然农村公共产品主要由政府来提供，但政府不是万能的，也会存在“政府失灵”现象。也就是说，某些农村地区仍然存在公共产品供给不足的现象。农村民间组织在政府“不该管”、“管不了”、“管不好”的基层社会事务方面能够有效弥补政府不足，并承担起部分公共服务职能。这不仅能够减轻政府治理基层社会的成本负担，还能确保农村公共产品供给的高质量与高效率，进而更好地调动农民进行生产生活的积极性和主动性，使其内在活力得到深度释放。在农村组建相应职能的农民合作组织，承接乡镇部分公共服务职能，推动基层民主的发展与实践，提升乡村治理能力，具有可行性和极为重要的现实意义。

(二)打破政府垄断供给，形成竞争供给的局面

在我国，政府是农村公共产品的主要供给者，这使政府所提供的公共产品内容单一，难以与农民多样化的利益需求相匹配，也不利于政府与基层社会之间的良性互动。农村民间组织作为农民利益的代表，若能够参与农村公共产品的供给，将有利于打破政府垄断供给农村公共产品的局面，激发内部活力，形成“鲇鱼效应”，对政府提高农村公共产品供给质量和效率形成倒逼态势。[1]同时，也有利于基层政府更加深入地了解民情民意，解决农民最关心、最迫切的问题，形成政府与农民互动的局面，化解矛盾冲突，维护农村基层社会的稳定。政府在农村公共产品市场化运行中的重要性是不容忽视的，但在目前形势下，培育和引导农村民间组织参与农村公共产品供给迫在眉睫，其必要性是不言而喻的。

(三)缓解财政压力，降低政府供给成本

取消农业税之后，基层政府尤其是乡镇政府的财政收入能力大大减弱。虽然国家通过转移支付的方式来填补基层政府的财政资金缺口，但是这些资金的有限性会导致乡镇政府运转困难，使其难以拿出足够资金用于满足人民群众的生产生活需求。农村民间组织作为非政府组织，可以通过自筹资金的方式，以低成本和灵活性强的优势，承担起供给责任，从而减轻乡镇政府治理基层社会的负担，有利于高效、低成本地为农民提供多样化的公共服务，实现农村基层自我管理、自我发展，提升乡村治理能力。例如，广东省揭阳市揭东区埔田镇牌边村公益理事会自2011年成立以来，“协同村委会大力推进饮水安全工程建设，筹集资金330万元铺设全村自来水管网；筹集120多万元建成4个垃圾集中堆放点”。[3]

(四)充当政府与农民沟通的桥梁和纽带

现代社会呈现出多元化的特征，人们的价值观、兴趣、利益偏好也呈现出高度多样化的状态。农村社会是一个熟人社会，民间组织作为政府与农民沟通的桥梁和基层社情民意的反馈平台，最大的优势就是贴近农村、贴近生活、贴近实际，能够最大限度地了解农民最真实的公共产品需求，并将之进行上传下达，形成一套畅通的利益表达机制。首先，农村民间组织作为农民组织化载体，能够有效收集并整合农民差异化的公共产品需求，形成更为理性化的需求表达机制。多元利益的表达是农村公共产品供给质量的保证。[4]其次，农村民间组织作为农民利益代表，能够与政府进行有效谈判，并参与供给决策的制定，形成更为完善的供给决策机制。最后，农村民间组织作为供给主体之一，能够对政府供给公共产品形成一定的监督和制约，形成更为健全的监督制约机制。农村民间组织作为政府与农民之间的桥梁和纽带，所发挥的作用是不可估量的。

三、优化农村民间组织参与农村公共产品供给机制的路径

人们对公共服务需求的快速增长并日益多样化，以及人们要求参与公共事务的政治意识和素质不断增强，迫切需要民间组织这一组织载体和新型平台，以此来满足不同群体的多元化需求表达和决策参与。但是，我国农村民间组织仍处于发展的萌芽阶段，还不能完全承担起供给公共产品的责任。另外，由于有效供给农村公共产品是一项系统工程，需要各个方面的协同配合。

(一)政府层面：打造服务型政府，实现由“划桨”向“掌舵”转变

1.乡镇政府职能转变，强化社会治理与公共服务能力

这是农村民间组织发展的基础，决定着民间组织发展的未来。要加快转变乡镇政府职能，改变政府过去大包大揽、单打独斗的局面，推动政府将一些微观层面的社会服务性质的工作向民间组织转移或者委托，并且要强化自身的社会管理和公共服务能力。具体来讲：其一，职能定位。乡镇政府职能重心应该定位于为农村提供公共服务，并且加强社会治安治理和农村环境治理。其二，观念创新。乡镇干部要彻底清除“官本位”的思想，树立“农民本位”的公共服务理念，具有为农民服务的公仆意识，不断提升自身公共服务能力。其三，政策指导和监管。政府的职责主要是掌舵，要引导、指导基层群众自治，并检查评估民间组织落实农村公共产品供给情况，做好监管工作。

2.引入市场竞争机制，激活内部活力

政府是农村公共产品供给的主要责任者，其供给公共产品的程度和质量彰显着政府能力的大小和政府形象的好坏。针对目前政府单独供给公共产品的低效率和高成本的状况，必须引入市场竞争机制，打破政府垄断生产和供给农村公共产品的局面。政府与民间组织合作提供公共产品是实现社会良治的有效途径。[5]因此，这种多元化的供给主体能够从多个层面满足农民生产生活需要，调动民众参与的热情和积极性，激发与释放基层个体活力与社会活力，为推动基层民主政治的发展与实践创造良性的土壤成分与群众基础。

(二)社会层面：积极培育民间组织，激发组织活力

政府职能转变的过程也是培育、扶持民间组织发展的过程。政府职能转移力度越大，越需要承接政府转移职能的民间组织。因此，应同步加大转移职能和培育扶持民间组织的力度。[6]具体来讲：其一，民间组织立法。在法律上明确民间组织的合法地位、功能属性、活动内容与方式、运行机制等方面，提升民间组织供给公共产品的认可度和信誉度。其二，实行积极培育和扶持政策。要适当降低民间组织注册资金和登记门槛，采用多元化的政策工具，如资金扶持、税收优惠、凭单制、购买服务、社会组织孵化等，扶持民间组织发展。其三，运行机制透明化和规范化。可以利用政府相关网站公开民间组织供给公共产品的相关操作流程，不断提升其组织性和专业化服务能力，形成一套操作性和规范性强的运行机制。其四，加强综合监管。完善各环节的监管制度，强化自律机制，搭建参与平台，发挥社会力量，进行立体化监督。

另外，还要正确处理民间组织与多元主体的关系。民间组织在参与农村公共产品供给时要注意处理好以下几种关系：首先，要正确认识民间组织与政府的关系。简单来讲，二者是合作与竞争关系。民间组织在供给农村公共产品的过程中要保持一定的独立性，否则会背离民间组织设立的初衷和本质。其次，农村民间组织与城市社会组织的关系。现代社会强调多元治理。城市社会组织也可以提供农村公共产品，如资助贫困地区儿童、义务教育等等。所以，农村民间组织要和城市社会组织协调好关系，实现共同发展。最后，农村民间组织与民众的关系。民间组织在供给农村公共产品的过程中，要正确处理与农民之间的矛盾冲突，并不断提升自身在农民心中的认可度，树立真正为农民着想的良好形象，实现自我教育、自我管理、自我发展。

(三)资金保障层面：创新农村公共产品筹资模式，激活民间资本活力

资金充足是保障公共物品供给高品质与高效率的前提条件。乡镇政府必须采用多样化手段，创新资金筹集模式，拓宽筹资渠道，从而获得更加稳定的财政收入，以确保农村公共产品供给得到源源不断的资金投入。其一，加强政府转移支付力度。按照“谁供给，谁筹资”的原则，科学合理划分各级政府提供公共产品职责范围[1]；加强中央政府的财政转移支付力度，确保基层政府具有稳定的资金来源；基层政府应该深入实际，了解农民多样化的公共产品需求，努力争取上级政府的资金投入。其二，大量引入民间资本，如私人投资、社会投资、社会捐助等。现阶段，为了解决农村公共产品供给资金的短缺问题，政府相关部门应该大量引入民间资本，采取农村民间组织投资、政府给予相关政策优惠和经济补贴的方式或政府与农村民间组织合作供给的模式，引导民间组织自我管理、自我教育、自我发展。例如，山东省莱西市东庄头村老年协会坚持“六自”的方针(自力更生、自食其力、自筹资金、自主经营、自负盈亏、自强不息)办实体，几年来共投资120万元绿化美化村庄，大大改善了村庄的经济社会环境。[7]其三，加强资金监管。强化资金管理力度，将资金使用与乡镇干部绩效考核相挂钩，有效避免资金使用不当的状况，提高资金利用率；加大资金监管力度，发挥审计监督、社会舆论监督、人民群众监督，增加公共产品供给透明度，确保资金合理利用。

(四)运行机制层面：构建民间组织有效参与的公共产品运行机制

农村公共物品供给机制的运行是一项系统工程，需要多方面的协调配合。必须改变过去由外部行政力量决定农村公共产品供给的局面，发挥民间组织在需求表达和供给决策中的组织化载体作用，建立“自下而上”的真正反映农民诉求的公共产品供给决策机制，为农村提供更加优质、高效、便捷的公共产品，推动农村基层经济社会的可持续发展。首先，构建需求表达机制。农民需求表达是政府进行有效决策的前提。通过政治宣传、教育、综合知识培训等措施，提高农民的利益表达意识和能力，增强法治观念；搭建利益表达平台，如信访制度、村民自治制度等，使农民畅所欲言地表达利益偏好；由民间组织整合农民多样化的公共产品需求，以形成理性化的利益诉求。其次，构建“自下而上”民主决策机制。民主决策机制要与农村基层民主制度结合起来。发挥民间组织的组织化载体作用，将个体意志转化为理性的集体行动，及时传递到政府相关部门，增强农民在政府决策中的话语权，减少政府在公共产品供给中的盲目决策，保障农村公共产品供给的高品质和高效率。最后，健全社会监督机制。在提供公共产品过程中，乡镇政府应自觉培育农民的民主监督意识，强化监督的实践能力；发挥人大监督作用，提高农民代表在人大中的比例；增强民间组织监督作用，敢于对乡镇干部的各种违规、违纪行为进行举报；发挥村民委员会监督作用，切实维护农民的切身利益；强化政府责任意识，转变服务理念，进行全方位、立体化监督等，形成公共产品供给的社会化监督机制。

[参考文献]

[1]于水.乡村治理与农村公共产品供给[M].北京:社会科学文献出版社,2008:31.

[2]仝志辉.农村民间组织与中国农村发展:来自个案的经验[M].北京:社会科学文献出版社,2005(6).

[3]黄齐雄.村民之间有矛盾，公益理事会调解[N].南方农村报,2014-97-10.

[4]王俊,宗政.政府在农村公共产品供给中的行为选择[J].农村经济,2006(6).

[5]崔开云.非政府组织参与中国农村公共产品供给基本问题分析[J].农村经济,2011(4).

[6]黄晓勇.民间组织蓝皮书：中国民间组织报告(2013)[M].北京:社会科学文献出版社,2013:44.

[7]孙迪亮.农村社区社会组织参与提供社区公共服务的理据与价值[J].天津行政学院学报,2015(5).

[中图分类号]D422

[文献标识码]A

[文章编号]2095-7602(2016)03-0034-04

[作者简介]张 旭(1987- )，男，助教，硕士研究生，从事公共管理、基层民主与社会治理创新研究。

[收稿日期]2015-12-16