协作规划对我国跨流域城市发展的启示

许 琨（合肥工业大学 建筑与艺术学院，合肥 230009）

协作规划对我国跨流域城市发展的启示

许 琨
（合肥工业大学 建筑与艺术学院，合肥 230009）

协作规划的重点是协调各个利益主体的关系，实现合作。跨流域的规划涉及行政权属不同的多个城市，实现统一协调的合作交流是实现流域城市协作规划，整体协调发展的必由之路。我国的跨流域城市规划目前呈现割裂分散的现状，自然格局和人文环境无法协调统一，应建立协作平台协调多个主体，规范制度法规和规划人员职责，以促进跨流域的协作规划。

协作规划；滨水城市；城市群；

一、协作规划理论

（一）协作规划理论概述

现代城市规划诞生于19世纪末20世纪初，是在现代理性主义思想的基础上发展而来的。理性主义起源于古希腊时期，起初表现为唯理论，是一种绝对理性，启蒙时代与经验论结合，到现代发展为有限理性、工具理性和交往理性三个分支，是城市规划理论发展的思想内核。［1］沟通规划、协作规划、协商规划理论是基于1979年哈布马斯提出的交往理性，他认为理性不仅仅是主体客体的理性，还是人与人之间的理性。［2］协作规划和协商规划是沟通规划理论的变体，提倡多个主体参与规划，以合作避免无序竞争。

（二）协作规划内涵、应用及相关文献综述

协作规划是帕奇·希利1997年接受了可持续发展的思想，在沟通规划理论和政体理论的基础上提出的。希利认为“城市物质环境、空间规划受制于特定的政策环境，规划对社会、经济、环境和政治之间的协调关系研究甚少，规划实施过程中并没有尊重不同产权所有者的利益，而采用协作式规划就能在市场经济中多元、多变的投资环境下协调这些矛盾”。［3］［4］希利提出各个协作主体如私人部门、公共部门、专业机构、客户群等，利用辩论、分析、评定的3A方法，达成一致意见、实现合作，减少不同利益主体之间的矛盾和隔阂。

根据范式转变，自城市规划理论产生以来，经历了三代，协作式规划理论是第三代城市规划理论，［5］［6］“当1990年代沟通式规划升级为协作式规划时，已经将理论和实践有机地结合在一起，恰当地顺应了网络社会的需求”。［7］而我国协同规划理论实际上也是协作式规划的应用，“国内学者对协同规划的研究集中在各种规划的协调研究层面，包括两规、三规、四规、多规、协调体系构建等”。［8］

实践方面，国外协作规划实践分为四种类型，第一种是跨国界协作式规划，如《欧盟空间发展前景框架》（简称 ESDP），包括部门之间的横向协调与不同级别政府之间的纵向协调。第二种是国家内部层面的协作式规划，荷兰、丹麦等空间规划在国家层面共同规划土地利用与空间布局。第三种是跨流域协作式规划，从区域社会、经济与环境系统的角度，弱化由于行政边界带来的影响，鼓励区域合作而不是竞争。第四种是都市区协作式规划。［9］

国内的应用在不同层面也有发展，“在广州，协作式规划不仅仅局限于区域规划层面，已经可以在中观法定规划——控规层面成功地实践”；［10］在“佛山市区域绿地专项规划”中，规划师尝试以“区域绿地保护”为平台，与城市各相关部门及地方政府合作，编制能容纳各方利益和目标并能获得广泛认同和支持的“区域绿地专项规划”，以此作为未来城市非建设用地资源保护的框架性文件。［11］微观层面涉及城中村规划，“在城中村改造规划中，中央政府、城市政府和基层政府之间形成协作关系”。［12］大部分协作机制的探讨和跨区域的协作实践，对于跨流域规划的研究都有借鉴意义。

二、我国跨流域城市发展现状

我国水系发达，滨水城市众多，面临协作规划统一管理的问题。现阶段解决跨流域规划的主要方式是城市群发展策略，依托流域的不同性质、类型、等级的城市构建共同的协调结构。现阶段我国的跨流域发展停留在点状散布的状态，并没有做到真正的流域整体综合治理和发展。主要表现在以下几个方面。

（一）经济产业发展不连续

现阶段的大多数流域沿岸城市经济和产业发展都是以竞争为手段，以求得经济增长，而不是合作互赢。在《国家新型城镇化规划》中提到城市群发展战略，基于此规划，跨流域应促进城市间的合作交流，以合作代替竞争，促进经济共同增长。

（二）生态系统相互割裂

流域是一个连续的自然区域，依托于它的城市应当是相互关联带状发展的，而现阶段各个城市自成一家，其上位规划不同，形成的生态格局也是千姿百态，呈碎片化管理，行政区域与自然生态界限的矛盾依然存在。

（三）城市形态互不关联

同样是由于行政区划的限制，各个城市在规划编制和实施阶段合作交流不畅，形成各自的城市形态。而流域的连续界面同各个城市界面又产生了新的矛盾，发展特色的同时没有兼顾流域整体边界的维护。而流域沿岸的众多城市虽是点状分布，同样应形成和谐的边界，既满足各个城市发展特色的需求，又保护流域本身。

三、相关案例研究

（一）国外跨流域城市规划

1. 美国田纳西河沿岸规划

田纳西河的规划实际是一个区域规划，是实现了跨流域跨行政区域的地区性综合治理和全面发展规划，并成立了田纳西河流域管理局（Tennessee Valley Authority），出台了《田纳西流域管理局法》，对管理局的职能、开发各项自然资源的任务和权利做出的明确规定。

田纳西河流域的开发因地制宜，将生态环境作为重点，解决了洪水泛滥的问题；利用水系，发展钓鱼、野营、划船等旅游业，促进经济增长；制定了文化规划，改变风俗习惯，提升文化水平。田纳西河流域的综合治理，实现了经济、社会、自然的全面发展，它的有效性归功于各个部门的协商合作。并且兼顾了政府、私营部门和其他机构的诉求，提升了治理效率。

2. 泰晤士河口区

泰晤士河口区沿岸集合了多个小镇，容纳了大约300万的人口，政府于1991年开始计划复兴整个区域，希望再解决50万人口的生活和工作。该规划建立了各单位间良好的战略合作伙伴关系，集合了河口区各个地区的政府机构、城市规划管理人员、企业商人和公众代理人等。能够意识到合作大于竞争，这也是协作规划各个主体协商合作，避免无序竞争的核心内容。

（二）国内跨流域城市规划

1. 珠江三角洲的协作规划

《广东省珠江三角洲城镇群协调发展规划实施条例》提出了四级空间管治制度，分别对不同职能的九类政策地区实施分权管制，包括监管型、调控型、协调型和指引型。其中监管型管治政府主导，相关部门日常管理建设区域的专项规划。通过政府组织召开会议的方式，建立协作平台与合作机制，为各个利益主体提供表达诉求的机会，保证各方利益代表的充分参与。采用上下联动、部门配合的方式，实现协作规划的自上而下与自下而上的结合。

2. 丹江口库区及上游地区对口协作规划

丹江口库区及上游地区是我国南水北调中线工程区，规划范围包括河南多个市县，区域面积17 589平方公里。水源区河南和受水区北京两地间促进对口协作工作，对保护水源区生态环境，促进经济发展方式转变，增强公共服务能力都非常有利。规划提出了四项保障协作规划有效实施的措施，分别是建立完善对口协作机制、实行一对一结对协作、加强对口协作政策和资金支持、建立对口协作工作考评机制。

3. 湘江流域跨区域环保协作

湘江是湖南省内最大的河流，流经多个城市，沿江区域都是湖南省发展较好、城市化水平较高的城市，由于环保机制的不完善，湘江流域各城市的政府在环保措施上相互割裂，不能形成系统完整的保护机制，造成湘江流域环境和城市整体沿江界面环境状况不容乐观，究其原因仍是流域整体环境与行政区域分隔管理的矛盾。针对现状出台的《湘江保护条例》，细化了地方政府的权利和义务，明确地方政府在协作中的职责。另外，还制定了更加明确的政策，如建立跨区域流域法庭，依照法规独立行使审判权，公平处理跨行政区域环保问题；建立信息共享机制；加强跨区域间的部门联动；建立严格的政府环境审计制度；建立健全的经济和生态补偿机制，调动各方积极性等。

四、协作规划对我国跨流域规划的启示

（一）积极建立协作平台

由于跨流域涉及若干城市，协调众多城市的众多部门难度非常大，况且规划本身是一个极其复杂的系统，系统中的各个要素在其中相互作用，有相当一部分跨流域规划的细节问题需要探讨决策，同时公众参与也是其中的一个难题。

解决办法就是依靠网络建立协作平台，组织各个协作主体对相关问题进行决策，同时也做到透明化的公众参与，快速传达有关问题，形成自下而上的协作体系，提升城市规划系统运行的效率。

（二）整体控制规划要素

协作规划是一个求同存异的过程，真正的公平体现在满足人的需求上，达成人与自然的和谐，促进规划同经济、社会、环境的协调发展。在城市形态控制上大致可以归结为两类，一类是平面的类型，重点是滨水界面的塑造；另一类是空间上的，重点是天际线和滨水空间感受的控制。

滨水界面塑造需要控制各个要素的边界、土地利用和开发强度界限，严格控制建设开发对自然环境的不良影响。

空间的控制，主要体现在滨水城市开发建设的天际线控制、基于环境敏感性的环境容量控制、滨水公共空间的设置三个方面。建筑的天际线控制和滨水公共空间的控制，除了能提升人居环境质量外，更是滨水城市对外形象的良好体现。

（三）协调多个协作主体

城市规划本身实际上涉及多方面，总体规划要充分收集相关部门的统计数据，在控制性详细规划和城市设计中涉及城市管网系统规划、整体景观环境的塑造等细节。这就需要在电力、燃气、通信、水利等部门的支持下，协调规划，避免重复工作。在城市风貌的塑造上，各城市各部门相互协调共同决策才能最终形成风格统一、形态和谐的滨水界面，反之，会延续斑块状的发展，无法形成自然景观和城市景观的和谐发展。

（四）明确规划人员职责

规划不再是政府主导的技术活动，而是一项公共活动。在希利的思想中，规划部门包括规划师应是各个协作规划主体的利益协调者。明确规划人员职责关系到整个协作规划的合理性和可行性，规划人员除了组织者、协调者的职能外，还具有监督的职能，一方面监督协作规划主体的确定和规划过程的公平，另一方面监督规划的有效落实。

五、结语

协作规划积累了许多经验，欧盟的多层次协作规划根据市场需求划定大型项目；美国的跨流域规划成立专项管理局，并立法监督。对于快速城市化的中国，要实现规划转型，提升规划有效性就要突破传统政府主导式，实现多个协作主体共同参与。跨流域协作规划的最大难点是跨行政区域，协调不同权属的多个协作主体，是多城市多部门的多层次合作。

建立机构平台，更新制度，立法监督，除此之外，从规划师的角度来看，应当及时更新规划知识和规划方法，明确规划人员价值中立，规划师不再是权威问题的解决者，也不是某个利益集团的代言者，而是在市场机制下各个利益主体协作主体的组织者、协调者。

在长江三角洲、珠江三角洲等地小范围实现的协作规划，其成功经验可以转化成一种规划范式，并且在更大的区域范围内，形成协作机制，进而促成广泛应用，这是实现跨流域协作规划的有效途径。

［1］ 曹康， 王晖. 从工具理性到交往理性——现代城市规划思想内核与理论的变迁［J］. 城市规划， 2009 （9） : 44-51.

［2］ 帕齐·希利， 曹康， 王晖. 透视《协作规划》［J］. 国际城市规划， 2008 （3）: 15-24.

［3］ Healey， P. Planning through debate［J］. Town Planning Review，1992，63（2）: 143-162.

［4］ Healey， P. Collaborative planning in perspective［J］. Planning Theory.2003 （2）:101-123.

［5］ 张庭伟. 20世纪规划理论指导下的21世纪城市建设——关于“第三代规划理论”的讨论［J］. 城市规划学刊， 2011（3）: 1-7.

［6］ 何明俊. 西方城市规划理论范式的转换及对中国的启示［J］.城市规划， 2008（2）: 71-77.

［7］ 李东泉. 从公共政策视角看 1960年代以来西方规划理论的演进［J］. 城市发展研究， 2013（6）: 36-42.

［8］ 祝春敏， 张衔春， 单卓然， 等. 新时期我国协同规划的理论体系构建［J］. 规划师， 2013（12）: 5-11.

［9］ 董金柱. 国外协作式规划的理论研究与规划实践［J］. 国外城市规划， 2004 （2）: 48-52.

［10］ 袁媛， 陈金城. 协作式规划在控制性详细规划中的应用研究［C］. 中国城市规划年会论文集， 2013.

［11］ 马向明， 吕晓蓓. 区域绿地: 从概念到实践——一次“协作式规划”的探索［J］. 城市规划， 2006（11）: 46-50.

［12］ 王婷， 余丹丹. 边缘社区更新的协作式规划路径——中国“城中村”改造与法国“ZUS”复兴比较研究［J］. 规划师， 2012 （2）: 81-85.

（责任编校：贺常颖）

Inspiration of the Development of Cross River Basin in China Based on Collaborative Planning

XU Kun
（School of Architecture and Art， Hefei University of Technology， Hefei， Anhui 230009， China）

The key point of collaborative planning is to coordinate the relationship between the various stakeholders to achieve cooperation. Inter basin the planning involves various city that is of different administrative authority. Realizing the unified and coordinated cooperation and communication that is the only way to realize the coordinated development of the river basin city. It is obvious that inter basin urban planning in China is fragmented and decentralized development， the natural pattern and the human environment cannot be coordinated and unified. The strategy to promote the river basin collaborative planning is to establish collaboration platform to coordinate multiple subjects， to regulat the system of laws and regulations ，and to stipulate personnel responsibilities of planners.

collaborative planning； waterfront city； city group development strategy

TU 981

A

10.3969/j. issn. 2096-059X.2016.02.014

2096-059X（2016）02-0059-04

2016-02-15

许琨（1991-），女，河北石家庄人，硕士研究生，主要从事城市设计及理论研究。